南流江流域最嚴格水資源管理制度實施芻議

魯帆, 肖偉華, 李傳科, 楊明智

(1.中國水利水電科學研究院,北京 100038; 2.廣西水利電力勘測設(shè)計研究院,廣西 南寧 530023)

南流江流域最嚴格水資源管理制度實施芻議

魯帆1, 肖偉華1, 李傳科2, 楊明智1

(1.中國水利水電科學研究院,北京 100038; 2.廣西水利電力勘測設(shè)計研究院,廣西 南寧 530023)

南流江是廣西南部獨流入海諸河中流程最長、流域面積最廣、水量最豐富的河流,受水量、水質(zhì)、工程等因素影響,南流江流域缺水問題較為突出。本文依據(jù)南流江流域經(jīng)濟社會發(fā)展及水資源開發(fā)利用的實際需求,從流域?qū)用嫔嫠?guī)劃、流域水量分配、用水統(tǒng)計方法和水資源監(jiān)控、流域水資源統(tǒng)一調(diào)度等6個方面剖析了該流域最嚴格水資源管理面臨的主要問題。根據(jù)流域內(nèi)部各區(qū)域地形地貌、土地利用、生態(tài)服務(wù)功能、開發(fā)方式、水循環(huán)特征、水環(huán)境特征的空間差異,將流域劃分為生態(tài)區(qū)、農(nóng)村區(qū)、城市區(qū)3類區(qū)域,從流域水資源管理紅線指標細化分解、水資源紅線管理監(jiān)測預警體系建設(shè)、流域水資源“三條紅線”管理考核評估體系3個方面,提出了最嚴格水資源管理制度實施的若干建議。

最嚴格水資源管理制度;南流江流域;水量分配;考核評估體系

針對當前水資源過度開發(fā)、粗放利用、水污染嚴重3個方面的突出問題,國家要求實行最嚴格水資源管理制度,確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污 “三條紅線”,從制度上推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源(水環(huán)境)承載能力相適應(yīng)。落實最嚴格水資源管理制度是一項十分復雜的系統(tǒng)工程,需要多方面的共同努力,尤其需要一套完善的、可實施的保障體系來支撐其實施[1]。如何以流域為單元,劃定水資源紅線管理指標,建設(shè)水資源管理監(jiān)控設(shè)施,建立水資源管理責任制和考核制度,是流域水資源管理面臨的重大課題和挑戰(zhàn)。為此，學者們對我國的許多流域進行了理論和實踐上的探索。張永明等[2]通過流域地表-地下水聯(lián)合調(diào)度模擬模型和水資源優(yōu)化配置研究,提出了石羊河流域用水總量控制紅線及流域水權(quán)制度建設(shè)框架意見,明晰了流域各地初始水權(quán)。王文生[3]以海河流域為例,分析了流域立法及實行最嚴格水資源管理制度對流域管理和行政區(qū)域管理的需求,提出了促進海河流域水資源流域管理與區(qū)域管理有機結(jié)合的建議。李香云等[4]結(jié)合湖北省漳河流域的特點,探討了流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的制度方案。2013年,我國開始對長江最大支流——漢江流域?qū)嵭凶顕栏袼Y源管理制度,以確保南水北調(diào)規(guī)劃目標的實現(xiàn)，以及漢江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這也是我國首個以流域為單位的最嚴格水資源管理試點。健全流域綜合管理體制、機制,推進以流域為單元的綜合管理,也是我國深化水利改革的具體要求之一。本文依據(jù)廣西東南部南流江流域經(jīng)濟社會發(fā)展及水資源開發(fā)利用的實際需求,從流域?qū)用嫔嫠?guī)劃、流域水量分配、用水統(tǒng)計方法和水資源監(jiān)控、流域水資源統(tǒng)一調(diào)度、流域?qū)用嫠Y源管理考核、流域水生態(tài)補償機制6個方面，剖析該流域最嚴格水資源管理面臨的主要問題,并在此基礎(chǔ)上提出該流域最嚴格水資源管理制度實施的若干建議。

1 流域概況

南流江流域地處廣西壯族自治區(qū)東南部,屬于桂南諸河水資源三級區(qū),發(fā)源于廣西玉林市大容山,流域地形自東北向西南傾斜,平均坡降0.35‰,干流全長285 km,沿途流經(jīng)廣西的玉林、欽州、北海3市,是廣西南部獨自流入大海諸河中流程最長、流域面積最廣、水量最豐富的河流。全流域集雨面積9 155 km2,其中平原面積819 km2。流域內(nèi)水量充沛,蒸發(fā)量大,雨量多集中在夏秋兩季,4—9月份降水量占全年的80%,北部大容山區(qū)降雨量較多,多年平均降水量1 899.9 mm,其他各地1 600～1 700 mm。南流江水系支流眾多,包括清灣江、定川江、麗江、綠珠江、合江、馬江、旺盛江、武利江、洪潮江等大小支流共60條。南流江流貫的玉林盆地、博白盆地和南流江三角洲光、熱、水、土條件都好,盛產(chǎn)稻米、甘蔗、花生、烤煙、水果,是廣西重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地之一。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》,南流江流域內(nèi)有合浦縣、欽南區(qū)、靈山縣等4個國家層面的重點開發(fā)區(qū)域,有玉州區(qū)和北流市2個自治區(qū)層面的重點開發(fā)區(qū)域,有浦北縣、陸川縣、博白縣、興業(yè)縣4個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。流域范圍及其河流水系如圖1所示。

圖1 南流江流域范圍示意圖

南流江上游玉林城區(qū)人均水資源量僅有930 m3左右,達到我國的重度缺水標準,無大型水庫調(diào)節(jié)水資源,水資源開發(fā)利用程度高,是廣西最缺水的城市。南流江流域水污染嚴重,南流江干流部分河段水質(zhì)劣于Ⅳ類,等標污染負荷占桂東南沿海地區(qū)的50.7%。玉林南流江水源地水質(zhì)評價不合格,糞大腸菌群、總磷、氨態(tài)氮、鐵等超標;2011年南流江綜合污染指數(shù)位于全廣西之首。流域水資源利用效率和效益整體偏低,農(nóng)田灌溉用水量大,工業(yè)用水重復利用率和單方水GDP產(chǎn)出均低于全國平均水平。流域缺水類型多樣化,資源型缺水、工程型缺水、水質(zhì)型缺水和管理型缺水在全流域均有存在。流域水資源問題具有典型性、探索性、迫切性,從制度上推動該流域經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng),對于強化流域水資源管理科技支撐,整體推動最嚴格水資源管理制度實施具有重要的實踐意義。

2 流域最嚴格水資源管理面臨的問題

在“三條紅線”指標分解方面,廣西壯族自治區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了省、市、縣三級全覆蓋,出臺了一系列實行最嚴格水資源管理制度的意見及相關(guān)配套文件,進入從制度建設(shè)向制度落實邁進的關(guān)鍵時期。同時,南流江流域所在的北部灣經(jīng)濟區(qū)也進入了全面開放、開發(fā)的新階段,經(jīng)濟快速增長,現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系快速興起,臨海產(chǎn)業(yè)快速積聚,基礎(chǔ)設(shè)施快速完善。但是，在該流域?qū)嵤┳顕栏袼Y源管理制度還存在一些比較突出的問題。

1)缺乏流域?qū)用嫔嫠?guī)劃指導和約束?！稄V西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》《廣西水資源綜合規(guī)劃》《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃》《廣西水功能區(qū)劃修訂報告》《廣西生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃》《玉林市水資源綜合規(guī)劃》《欽州市水資源綜合規(guī)劃》《北海市水資源綜合規(guī)劃》等,都與南流江流域的水資源開發(fā)利用密切相關(guān),對于充分發(fā)揮南流江流域水資源的多種功能和綜合效益具有重要的指導意義。但是,由于南流江流域僅僅是一個四級水資源分區(qū),流域綜合規(guī)劃、流域水資源綜合規(guī)劃、流域水資源保護規(guī)劃、流域抗旱規(guī)劃等相關(guān)涉水規(guī)劃均未開始編制,南流江流域的水資源管理缺乏流域?qū)用娴南嚓P(guān)涉水規(guī)劃指導和約束。

2)流域水量分配工作尚未完成。加快制訂主要江河流域水量分配方案,是實施最嚴格水資源管理的重要任務(wù)之一,是流域內(nèi)部各行政區(qū)域水權(quán)分配和取、用水總量控制的前提條件。根據(jù)水利部《水量分配暫行辦法》,省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配方案由共同的上一級人民政府水行政主管部門商有關(guān)地方人民政府制訂,報本級人民政府批準。南流江流域水量分配方案應(yīng)由廣西壯族自治區(qū)水利廳商玉林、欽州、北海3市市人民政府制訂。目前,有關(guān)單位對南流江流域水量分配方案開展過研究,但流域水量分配方案尚未批準,流域各市(縣、區(qū))的初始水權(quán)暫未明晰。將水資源管理控制指標落實到主要干支流控制斷面,是南流江流域水量分配面臨的艱巨任務(wù)。

3)用水統(tǒng)計方法與水資源監(jiān)控能力有待提升。根據(jù)用水總量統(tǒng)計要求,用水統(tǒng)計要從以往的通過定額指標和水資源公報編制規(guī)程推算用水量的方法,轉(zhuǎn)變到以實測用水量進行統(tǒng)計用水總量的方法。需要建立完善用水總量統(tǒng)計機制,提高用水總量統(tǒng)計的科學性、準確性和時效性,為最嚴格水資源管理考核工作提供重要支撐。流域?qū)用嫒狈y(tǒng)一的水資源管理監(jiān)測規(guī)劃和水資源管理平臺。南流江流域各市取用水計量設(shè)施還比較缺乏,規(guī)模以上取用水戶的用水計量還沒有全覆蓋,重要控制斷面、水功能區(qū)的水量水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施和體系還不完善。

4)流域水資源統(tǒng)一調(diào)度基礎(chǔ)薄弱。強化水資源統(tǒng)一調(diào)度是最嚴格水資源管理制度實施的一項重要任務(wù)。南流江流域上游玉林市境內(nèi)沒有大型控制性水庫,其他中小型水庫分散在各市(區(qū)、縣)。南流江流域下游洪潮江水庫和合浦水庫群均由北海市管轄,但其灌區(qū)范圍涵蓋北海、欽州、玉林3市。流域尚未建立流域管理機構(gòu),流域的水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預案和調(diào)度計劃均未制訂。在工程、管理、制度3個層面,南流江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的基礎(chǔ)均比較薄弱。

5)流域?qū)用嫠Y源管理考核制度尚未制訂?！稄V西壯族自治區(qū)實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中的考核內(nèi)容為各區(qū)(市)最嚴格水資源管理制度的目標完成、制度建設(shè)和措施落實情況,不單獨涉及流域?qū)用娴目己?。玉林、欽州、北海3市實行最嚴格水資源管理制度的考核辦法則考核到市(區(qū)、縣)行政區(qū)域,也不單獨涉及流域?qū)用娴目己?。有可能出現(xiàn)這樣的情況,即3個市以及下轄各市(區(qū)、縣)的水資源管理制度考核均合格,但是南流江流域整體的水資源配置、節(jié)約與保護情況并不理想。因此,從流域?qū)用嫣剿餍缘匮芯亢椭朴喫Y源管理考核制度,進而對整個流域的水資源配置、節(jié)約與保護情況進行考核評估,是一項比較緊迫和重要的任務(wù)。

6)流域水生態(tài)補償機制尚未建立。大容山、六萬大山、羅陽山是廣西重要的水源涵養(yǎng)區(qū),部分區(qū)域位于南流江干流和支流源頭,對于保護南流江流域的生態(tài)安全和水資源安全具有重要作用。目前，面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題是人工林面積大,天然闊葉林面積小,森林質(zhì)量降低,森林涵養(yǎng)水源的功能下降。按照“誰受益、誰補償”原則,建立和完善對江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、重要水源地和重要生態(tài)修復治理區(qū)的水生態(tài)補償機制,不僅非常重要,而且時間緊迫。南流江流域工程性缺水和水質(zhì)性缺水并存,上、中、下游不同地區(qū)之間用水競爭性強,水污染形勢一直未能有效扭轉(zhuǎn),應(yīng)建立流域上、下游不同區(qū)域的生態(tài)補償協(xié)商機制,推動地區(qū)間橫向生態(tài)補償。

3 流域最嚴格水資源管理制度實施的建議

根據(jù)流域內(nèi)部各區(qū)域地形地貌、土地利用、生態(tài)服務(wù)功能、開發(fā)方式、水循環(huán)特征、水環(huán)境特征的空間差異,將南流江流域劃分為生態(tài)區(qū)、農(nóng)村區(qū)、城市區(qū)3類區(qū)域,為各分區(qū)建立和實施相對應(yīng)的水資源管理措施服務(wù)。表1列出了3類分區(qū)的分布地區(qū)、主導生態(tài)服務(wù)功能、開發(fā)方式、水循環(huán)特征及水環(huán)境特征。

表1 流域水資源管理分區(qū)基本特征

針對流域最嚴格水資源管理面臨的主要問題及各分區(qū)水資源開發(fā)利用的實際需求,從以下3個方面提出南流江流域最嚴格水資源管理制度實施的對策和建議。

1)加強流域水資源管理紅線指標細化分解研究。建立流域水循環(huán)及其伴生過程模擬與調(diào)控模型,量化南流江流域各分區(qū)自然水循環(huán)演變規(guī)律及人工取、用、耗、排水對流域水資源量、質(zhì)、效的影響機制,在確保生態(tài)安全的前提下,統(tǒng)籌考慮各類調(diào)水規(guī)劃,結(jié)合玉林、欽州、北海3市已有的“三條紅線”控制指標,合理確立流域內(nèi)各市、縣的水資源管理紅線指標,實現(xiàn)發(fā)展和環(huán)保雙贏。

2)加大水資源紅線管理的監(jiān)測預警體系建設(shè)力度。結(jié)合自然水循環(huán)各環(huán)節(jié)特點,開展自然水循環(huán)監(jiān)測技術(shù)研究。面向國民經(jīng)濟用水系統(tǒng),針對重點用水戶計量、取水口、排污口、計劃用水等開展監(jiān)測,結(jié)合南流江流域水功能區(qū)分布,構(gòu)建社會水循環(huán)監(jiān)測體系框架,為實現(xiàn)水量、水質(zhì)的聯(lián)合調(diào)控提供技術(shù)支撐。建立南流江流域信息化共享平臺,實現(xiàn)水循環(huán)監(jiān)測信息共享。

3)加快制訂流域水資源“三條紅線”管理考核評估體系。提出流域水資源“三條紅線”管理的考核指標和監(jiān)測評估指標,建立和用水戶相關(guān)的考核評價指標體系,研究南流江流域“三條紅線”管理的分階段目標以及水資源管理的責任和相應(yīng)的考核措施；明確水資源保護目標和量化考核指標,建立管理、協(xié)調(diào)及辦事機構(gòu),制定法規(guī)和監(jiān)督機制,構(gòu)建南流江流域生態(tài)補償機制。

4 結(jié)語

水資源開發(fā)利用的量、質(zhì)、效3個方面緊密聯(lián)系,彼此相互影響。因此，在南流江流域水資源管理中,應(yīng)把“三條紅線”看作一個有機整體,在深入研究“三條紅線”聯(lián)動關(guān)系的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮嚴格水資源管理的各個環(huán)節(jié),并突出流域水資源嚴格管理的重點和難點,建立流域水資源管理“三條紅線”指標體系及最嚴格水資源管理的聯(lián)動機制,并從社會監(jiān)督機制、公眾參與機制、獎勵懲罰機制、人大立法機制等方面整體推動和保障流域最嚴格水資源管理制度的有效實施,促進流域水資源的可持續(xù)利用。

[1]左其亭.最嚴格水資源管理保障體系的構(gòu)建及研究展望[J].華北水利水電大學學報(自然科學版),2016, 37(4):7-11.

[2]張永明,侯慧敏,張愛萍.石羊河流域?qū)嵭凶顕栏袼Y源管理制度研究[M].北京：中國水利水電出版社,2012.

[3]王文生.統(tǒng)籌流域管理與區(qū)域管理 實行最嚴格水資源管理制度[J].中國水利,2011(22):10-12.

[4]李香云,唐忠輝,楊平富,等.湖北省漳河流域?qū)嵤┳顕栏袼Y源管理制度方案研究[J].水利發(fā)展研究,2014(8):4-9,18.

[5]韓春輝,左其亭.適應(yīng)最嚴格水資源管理的政府責任機制構(gòu)建[J].華北水利水電大學學報(自然科學版),2016,37(4):27-33.

(責任編輯：宰松梅)

Discussion on Implement of the Strictest Water Resources Management System in Nanliu River Basin

LU Fan1, XIAO Weihua1, LI Chuanke2, YANG Mingzhi1

(1.China Institute of Water Resources and Hydropower Research, Beijing 100038, China;2.Guangxi Water & Power Design Institute, Nanning 530023, China)

The Nanliu River is the longest, the most extensive and the most abundant river of the rivers into the sea in southern Guangxi. However, due to water quantity, water quality, engineering and other factors, the basin water shortage is more prominent. Based on the economic and social development of the basin and the actual demand of water resources development and utilization, this paper analyzes the main problems faced by the most stringent water resources management in the basin from six aspects, such as watershed planning. According to the topography, land use, ecological service function, development mode, water cycle characteristics, spatial difference of water environment characteristics of the basin within the region, the watershed is divided into three types: ecological area, rural area and urban area. Some suggestions on the implementation of the strictest water resources management system were put forward from three aspects, such as refinement decomposition of red line indexes for watershed water resources management, construction of water resources red line management monitoring and warning system, assessment system of "three red lines" management of water resources in river basins and so on.

the strictest water resources management system; Nanliu River Basin; water allocation; examination and assessment system

2016-11-18

廣西水利廳科技項目(201402)。

魯帆(1981—),男,湖北天門人,高級工程師,博士,從事水文水資源方面的研究。E-mail:lf 9805320@163.com。

10.3969/j.issn.1002-5634.2017.01.005

TV213.4

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1002-5634(2017)01-0022-04