河南省新型城鎮(zhèn)化建設的法治保障研究

張希平 河南科技學院

河南省新型城鎮(zhèn)化建設的法治保障研究

張希平 河南科技學院

目前河南省正在實行的糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)三大戰(zhàn)略，也需要靠新型城鎮(zhèn)化建設不斷推進。對于城鎮(zhèn)化建設問題，前期國家和河南省開展了相應的立法，建立了相關法律制度，為保障、規(guī)范和引領城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮了較大作用。但原有的城鄉(xiāng)二元結構基礎上的某些制度滯后及缺位，使城鎮(zhèn)化所處的制度環(huán)境呈現(xiàn)出不完善、不適應或無法可依狀態(tài)。因此，積極應對新型城鎮(zhèn)化提出的新要求，突破現(xiàn)有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城鎮(zhèn)化相關法律制度，顯得非常重要而緊迫。

城鎮(zhèn)化 法治 保障

黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進“四化”同步發(fā)展。推進城鎮(zhèn)化成為實現(xiàn)“兩個百年”目標的重大戰(zhàn)略。2014年3月16日，國家頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020）》戰(zhàn)略規(guī)劃，2014年7月3日，河南省頒布了《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020）》戰(zhàn)略規(guī)劃，為河南省的新型城鎮(zhèn)化建設提供了綱領。河南省作為擁有1億多人口的發(fā)展中省份，已經(jīng)進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于加快實現(xiàn)中原崛起、河南振興、富民強省的關鍵時期，也處于城鎮(zhèn)化深入推進的重要時期，必須深刻認識新型城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，始終堅持新型城鎮(zhèn)化這一正確方向，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊含的重大機遇，妥善應對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)，推進新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化提出的背景、必要性及其戰(zhàn)略意義

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。按照建設中國特色社會主義五位一體總體布局，順應發(fā)展規(guī)律，因勢利導，趨利避害，積極穩(wěn)妥扎實有序推進城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。目前河南省正在實行的糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)三大戰(zhàn)略，也需要靠新型城鎮(zhèn)化建設不斷推進。對于城鎮(zhèn)化建設問題，前期國家和河南省開展了相應的立法，建立了相關法律制度，為保障、規(guī)范和引領城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮了較大作用。但原有的城鄉(xiāng)二元結構基礎上的某些制度滯后及缺位，使城鎮(zhèn)化所處的制度環(huán)境呈現(xiàn)出不完善、不適應或無法可依狀態(tài)。因此，積極應對新型城鎮(zhèn)化提出的新要求，突破現(xiàn)有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城鎮(zhèn)化相關法律制度，顯得非常重要而緊迫。

二、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特點

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化主要特點主要有：

1.規(guī)劃起點要高。新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃和建設要科學規(guī)劃、合理布局，突出城鎮(zhèn)規(guī)劃化城市建設在城市發(fā)展和管理中的中心地位。重點解決我國城市建設中長期存在的城市建設混亂、小城鎮(zhèn)建設散亂差和城市落后于工業(yè)化等諸多問題。

2.發(fā)展模式要集約。30多年的改革開放實踐，促進了我國城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，各地區(qū)城市建設取得顯著成效，但建成區(qū)膨脹過快、新城新區(qū)設置過多過濫、資源消耗過大、生態(tài)環(huán)境壓力過重等問題也越來越凸顯。作為土地、水等戰(zhàn)略資源人均占有量十分匱乏的國家，我國的新型城鎮(zhèn)化必須摒棄既有路徑，切實在內(nèi)涵增長上狠下功夫。要進一步突出城市規(guī)劃、土地規(guī)劃的法律地位，抓緊出臺國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，切實提高規(guī)劃制定的科學性、調(diào)整的嚴肅性、實施的穩(wěn)定性、監(jiān)督的規(guī)范性。提高城市發(fā)展質(zhì)量，嚴格控制新城新區(qū)建設和城市發(fā)展規(guī)模，提升城市國土開發(fā)強度和建設管理水平，切實體現(xiàn)高效集約發(fā)展的要求。

3.途徑要多元化。我國地域廣大、情況復雜，發(fā)展也很不均衡，因此，在我國搞城鎮(zhèn)化建設要途徑多元化。不能用一個模式發(fā)展城鎮(zhèn)化，要根據(jù)各地不同的發(fā)展階段和當?shù)氐膶嶋H情況，選擇適合當?shù)貙嶋H的城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑和模式。

4.進城人口要市民化。要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化作為首要任務。要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。

5.發(fā)展法治化。新型城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心動力，是推動經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的巨大引擎。構建推進新型城鎮(zhèn)化建設的法治保障體系，有利于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，有利于推進依法行政、建設法治政府，有利于維護城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定，有利于因地制宜、規(guī)范推進新型城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)實表明，新型城鎮(zhèn)化是一個復雜的系統(tǒng)工程，將帶來經(jīng)濟和社會全方位的深刻變化，必須依托法治積極穩(wěn)妥加以推進和深化，需要有各項配套的法律制度來支撐和保障，歸根到底就是要充分發(fā)揮法治在城鎮(zhèn)化中的作用與功能，切實運用法治思維和法治方式推進城鎮(zhèn)化建設。城鎮(zhèn)化的種子必須在法治的土壤中才能健康地生根發(fā)芽，長成參天大樹，離開法治這個前提和保障，我國經(jīng)濟建設包括城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然會偏離既定的目標。

三、河南省新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀分析

河南省的城鎮(zhèn)化率從1978年的13.6%，上升到2016年2月，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率達到46.85%。全省農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)總量達到2814萬人。河南省統(tǒng)計局當日發(fā)布的《2015年河南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2015年末全省總人口10722萬人，常住人口9480萬人。出生人口135.79萬人，出生率12.70‰；死亡人口75.38萬人，死亡率7.05‰；自然變動凈增人口60.41萬人，自然增長率5.65‰。上述公報數(shù)據(jù)顯示，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員144.52萬人，新增農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)72萬人，全省農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)總量達到2814萬人。應該說進入新世紀以來，河南省的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速、城鎮(zhèn)化率迅速提高，中原城市圈不斷的發(fā)展壯大，尤其是中原經(jīng)濟區(qū)和鄭州航空港區(qū)相繼上升為國家戰(zhàn)略以來，河南省的新型城鎮(zhèn)化建設具備了良好的外部環(huán)境和空間。

但是，由于歷史條件、制度政策和經(jīng)濟基礎等多方面的原因，河南省的新型城鎮(zhèn)化建設還落后于全國發(fā)達地區(qū)，甚至落后于全國的平均水平。據(jù)統(tǒng)計，2011年河南省的城鎮(zhèn)化率排名全國倒數(shù)第五名。其次，河南省的新型城鎮(zhèn)化目前產(chǎn)業(yè)結構不合理，新近統(tǒng)計的數(shù)字顯示，河南省的一、二、三產(chǎn)業(yè)結構為14.1∶57.3∶28.6，說明河南省的城鎮(zhèn)化處于中期發(fā)展階段。再次，河南省的城鎮(zhèn)化在本省內(nèi)也存在不同地區(qū)發(fā)展不均衡、城市水平空間差異大的現(xiàn)象。

四、河南省新型城鎮(zhèn)化建設中面臨的法治困境

新型城鎮(zhèn)化建設不僅是中國未來保持高速發(fā)展的根本動力之一，更關切市場經(jīng)濟、公平正義和政府法治。新型城鎮(zhèn)化建設是一個綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在經(jīng)濟市場化和政府法治化的前提下穩(wěn)步推進。然而，在面對市場失靈的時候，就需要政府在新型城鎮(zhèn)化演進過程中履行好引導和規(guī)制的角色，明確行政規(guī)制理念，依法使用各類規(guī)制工具，在嚴格遵守法定程序的前提下，依循政府法治論規(guī)范要求，全面破解并超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境。法治是一個國家走向文明的標志，也是改革成功與否的關鍵，只有在法治的軌道上推進改革，以法治的思維和方式治理國家，改革的各項目標和現(xiàn)代化國家治理模式才能實現(xiàn)。當前新型城鎮(zhèn)化過程中存在農(nóng)民法律和事實上的主體地位喪失、戶籍制度所形成的“法律身份”造成二元制結構發(fā)展格局、城鎮(zhèn)建設違規(guī)違法、執(zhí)法方式粗暴等問題。具體到河南省而言，我省的新型城鎮(zhèn)化建設取得了矚目的成就，但是也存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃不完善，戶籍制度不合理，土地物權制度不健全，行政管理和行政區(qū)劃不科學，社會保障不到位等諸多法律問題。

五、河南省新型城鎮(zhèn)化建設的法治保障機制構建

新型城鎮(zhèn)化建設是一個綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在經(jīng)濟市場化和政府法制化的前提下穩(wěn)妥推進。

1.堅持人性尊嚴發(fā)展理念。新型城鎮(zhèn)化是政府踐行憲法尊重和保障人權規(guī)定的有力舉措，因此，在推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中，必須堅持符合國際文明社會的發(fā)展理念，嚴格遵行政府法治論的各項要求。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、公平正義的城鎮(zhèn)化。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要認真依照“國家尊重和保障人權”的憲法原則，樹立尊重人性尊嚴的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，遵行政府法治論規(guī)范要求，全面破除將城鎮(zhèn)化當做經(jīng)營土地城市的陳舊觀念，通過構建以人性尊嚴為價值基礎的法治秩序，推動形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設法制體系，致力于提升社會公共服務質(zhì)量，最大程度杜絕新型城鎮(zhèn)化推進過程中侵犯社會主體合法權益、社會公平正義缺失、國家政策異化現(xiàn)象的發(fā)生。

2.要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法，轉變政府職能，政府需要做的是將合理的頂層設計與積極的末端治理相結合，為城鎮(zhèn)化造就良好的政策和法律環(huán)境，避免與民爭利、公益缺位、功利上位等現(xiàn)象的出現(xiàn)。要注重環(huán)境保護，先科學合理規(guī)劃，再進行建設，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，去進行城鎮(zhèn)化發(fā)展建設。要進行立法，保護每一個農(nóng)民的基本權益不受任何單位、個人的侵犯，政府首先讓利于民，不與農(nóng)民爭利，不偏袒某一個利益單位或個人。要進行公益建設立法。城鎮(zhèn)化建設的核心是以人為本，政府要首先考慮廣大農(nóng)民的公益事業(yè)，讓農(nóng)民愿意成為新市民，讓農(nóng)民和市民享受同樣的社會福利，享受同樣的公共資源。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的結果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長。絕不能片面追求高城鎮(zhèn)化率，大規(guī)模舉債搞“造城運動”，否則會制造新的問題和隱患。河南省要根據(jù)國家城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體要求，制定地方實施細則，并且結合河南省的實際進行細化和貫徹。

3.確定農(nóng)民的土地物權，完善土地流轉機制。在土地制度上，要保障農(nóng)民的土地權益，必須依法進行土地流轉，讓農(nóng)民真正受益。把握土地整改，優(yōu)化土地資源分配是當前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的重要關注焦點，找尋未來城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)道路，讓一切創(chuàng)造社會財富的資源充分涌流，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。要結合新型城鎮(zhèn)化建設的特點，有序深化農(nóng)村土地制度改革，將新型城鎮(zhèn)化和土地制度改革相結合，通過城鎮(zhèn)化和土地改革的統(tǒng)籌互動，重點探索農(nóng)村建設用地、承包地和農(nóng)民宅基地使用權的流轉、確權及其與農(nóng)民轉移城鎮(zhèn)后的戶籍、保障、收人等掛鉤的改革，并逐步建立和完善相關的制度。

4.加快戶籍法律制度改革和推出住房保障法。建立完善的社會保障機制，通過立法來保護農(nóng)民的戶口轉移和土地流轉，農(nóng)民在戶口轉移和土地流轉時失去的利益，政府能夠及時給予財政補貼，以避免發(fā)生不必要的矛盾和沖突。建立和完善合理、規(guī)范、多元的社會保障機制，通過政府行為與市場機制的結合來探索合理、規(guī)范、多元、可持續(xù)的城鄉(xiāng)社會保障機制新路。

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[4]田文富.新型城鎮(zhèn)化的人本綠色取向和“產(chǎn)城人”融合發(fā)展模式探索——以鄭州市馬寨鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化的實踐為例[J].中共鄭州市委黨校學報，2015（4））.

張希平，（1980-），男，河南科技學院文法學院法律系主任，副教授。

注：本文系作者主持的“2016年度河南省政府決策研究課題”（編號：2016B041）階段性成果。