自貿(mào)區(qū)對接一帶一路下的事中事后與負面清單管理模式

程與豪 浙江工業(yè)大學

自貿(mào)區(qū)對接一帶一路下的事中事后與負面清單管理模式

程與豪 浙江工業(yè)大學

本文通過對自貿(mào)區(qū)與一帶一路的基本關系出發(fā)，探究了自貿(mào)區(qū)內(nèi)應該采取的措施來更好的對接一帶一路，以及一帶一路即將對接自貿(mào)區(qū)而產(chǎn)生的變化。其中著重分析了事中事后監(jiān)管與負面清單管理模式。并針對要進行對接的項目對雙方提出改進的意見與建議。

自貿(mào)區(qū) 一帶一路 負面清單管理

一、自貿(mào)區(qū)與一帶一路

（一）系兩者原因

“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略的核心目標時一致的?！耙粠б宦贰毕Ｍc沿線國家形成“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相同的”的目標，其戰(zhàn)略核心是東西互濟、陸海統(tǒng)籌、形成一個大的環(huán)路。最可能實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的途徑時在沿線國家建設支撐的點，這些點就是自貿(mào)區(qū)。所以“一帶一路”區(qū)域合作的載體就是自貿(mào)區(qū)。同時自貿(mào)區(qū)為“一帶一路”提供強大支撐。[1]

我國現(xiàn)階段的自貿(mào)區(qū)迫切需要提高其標準。目前，我國自貿(mào)區(qū)的總體對外開放水平較低，在建設和規(guī)則制定方面面臨著被邊緣化的壓力，十分需要提高其水平?！耙粠б宦贰笨梢詾樽再Q(mào)區(qū)發(fā)展提供新的機會與動力，在其周邊開發(fā)的自貿(mào)區(qū)可以有效擴張自貿(mào)區(qū)對外開放水平。[2]

（二）相關國家政策

2014年12月8日，習近平總書記在中共中央政治局集體學習會上強調(diào)，“要加強頂層設計、謀劃大棋局，構筑起立足周邊，輻射‘一帶一路’、面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡，積極同‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)建自由貿(mào)易區(qū)”。2015年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中明確提出，推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路合作建設，構建全方位對外開放新格局；同時也突出強調(diào)了“積極推動上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)建設，在全國推廣成熟經(jīng)驗，形成各具特色的改革開放高地，把‘一帶一路’建設與區(qū)域開放結合起來，并將‘一帶一路’與自貿(mào)區(qū)構件列為構件全方位對外開放新格局的重要內(nèi)容?！?015年3月24日，中共中央政治局會議強調(diào)廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)和擴展區(qū)域后的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)要貫徹“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略，在構件開放型經(jīng)濟新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式、建設法制化營商運營等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

（三）對接具體措施

1.發(fā)展金融合作。金融創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)在參與一帶一路建設中具有優(yōu)勢的領域。在金融合作中，圍繞人民幣國際化與投融資平臺的搭建的工作將是重中之重。具體措施可以有：建立自貿(mào)區(qū)內(nèi)專項“絲路基金”與人民幣海外投資基金，鼓勵國內(nèi)企業(yè)到“一帶一路”沿線國家發(fā)行人民幣債券，同時也支持外資企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)行人名幣債券；結合政府購買公共服務，推廣PPP模式項目融資，積極吸收社會資本參與“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)的結合設計。

2.發(fā)展科技創(chuàng)新?？萍紕?chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展最后的推進劑。在自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”結合過程中，國內(nèi)外的先進技術必然會進行交流。應重視各個國家的先進技術與國內(nèi)的技術需求，積極尋求與政府合作的機會，推動形成大規(guī)模的科技創(chuàng)新中心。在自貿(mào)區(qū)所在地區(qū)倡導優(yōu)秀科技人才的培養(yǎng)，并支持第三方評級機構定期發(fā)布“創(chuàng)新指數(shù)”實施時事反饋。[3]

3.尋求思想轉(zhuǎn)變。自貿(mào)區(qū)融入“一帶一路”建設過程中，要加大制度創(chuàng)新的力度，簡化監(jiān)管的審批手續(xù)與制度，強化“負面清單”管理與事中事后監(jiān)管等方面，使得在“一帶一路”外資進入自貿(mào)區(qū)時的阻力變小，自由空間變大。在自貿(mào)區(qū)企業(yè)通過“一帶一路”“走出去”時，要加大其技術創(chuàng)新的能力，更好地在沿線國家開展國際貿(mào)易與投融資服務，尤其是在其國內(nèi)公共基礎設施建設等方面要加大力度。[7]

4.堅持發(fā)展綠色經(jīng)濟?！锻苿庸步ńz綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的遠景與行動》中指出要在發(fā)展“一帶一路”的同時要積極幫助沿線國家的經(jīng)濟、就業(yè)、民生與環(huán)境。穩(wěn)重更加強調(diào)有關保護生物多樣性與生態(tài)平衡的理念，共建綠色絲綢之路。具體措施有：在戰(zhàn)略中采用綠色能源，提供更加清潔的能源發(fā)展更為清潔的技術，與當?shù)貒夜步ňG色環(huán)境；大力發(fā)展綠色金融，將部分資本引入發(fā)展資源節(jié)約型等綠色產(chǎn)業(yè)。

5.完善事中事后監(jiān)管與“負面清單”管理模式

該項舉措是對接時自貿(mào)區(qū)所做改進的最基本也是最重要的內(nèi)容，將在下文詳細介紹。

二、事中事后監(jiān)管

（一）定義

要想較好地了解“事中事后”這個詞的真實含義，首先要了解其相似或?qū)脑~并在其出現(xiàn)的具體語境中解讀。

與“事前”對應的就是“事中事后”。其中事中監(jiān)管主要控制風險，確保市場主要參與者能夠在市場中保持準入條件，合規(guī)合法經(jīng)營，集中在過程監(jiān)控。

事后監(jiān)管以執(zhí)法與依法處理為主，對于不符合市場要求的企業(yè)進行管理，或是糾正錯誤或事強制退出市場。所以事中事后監(jiān)管主要是指在依據(jù)相關法律法規(guī)的基礎上。對市場參與主體正在進行的或者已經(jīng)結束的活動進行全過程地監(jiān)管。

（二）“事前監(jiān)管”優(yōu)缺點

“事中事后”與“事前”對應?！笆虑啊眮碜杂凇笆虑皽嗜搿?，指的是對企業(yè)的主體資格、生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品本身的審批。

在我國，政府在企業(yè)管理方面通常較細。比如我國政府長期依以來都是實行審批制。其優(yōu)點是在曾經(jīng)的中國市場，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，經(jīng)濟活動的主體單一，市場較為封閉，審批制在一定程度上在一開始就篩選出較為優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，對經(jīng)濟的發(fā)展起到一定的積極作用。但是審批制本質(zhì)上是從計劃經(jīng)濟中流傳下來的過時的管理方式，不可避免地帶來問題。市場的準入門檻較高，特別是對于外資企業(yè)的審批更為嚴格。這一方面導致市場缺少活力。其次，由于監(jiān)管主體的單一，市場上出現(xiàn)了大量的尋租空間，易滋生腐敗問題，會進一步導致政府公信力下降。并且，過多的人治而非法治，不利于中國的法治社會建設進程。[4]

（三）自貿(mào)區(qū)內(nèi)“事中事后監(jiān)管”實踐探索

2014年7月25號通過的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》中提出，上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會依法履行國家安全審查和反壟斷審查有關職責。在監(jiān)管方面，建立涉及外資的國家安全審查工作機制。該條例重點在于與負面清單管理相互銜接，完善外資準入的相關審查制度，有效防范擴大外資進一步進入后可能產(chǎn)生的風險。

在事中事后監(jiān)管實踐中，另一個重要例子是上海自貿(mào)區(qū)建立反壟斷審查制度。反壟斷審查制度是一個典型的事中事后監(jiān)管的例子，其發(fā)生在正在參與市場活動的主體之間，是強化監(jiān)管的重要舉措之一。其目的是通過對市場可能發(fā)生的壟斷行為進行監(jiān)管，對已經(jīng)發(fā)生的壟斷行為進行糾正與處罰，維護市場秩序，營造有利于公平競爭的市場環(huán)境。

完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會信用體系。也是強化事中事后監(jiān)管的重要手段。在社會中已有的公共信息服務平臺基礎上，積極完善與信用有關的，諸如信用信息、信息產(chǎn)品的一系列法律法規(guī)，形成“一處失信、處處受限”的社會信用環(huán)境。

單一的監(jiān)管者也是監(jiān)管問題產(chǎn)生的一個重要原因。自貿(mào)區(qū)深刻意識到了這一點后，通過發(fā)揮各個行業(yè)協(xié)會與第三方專業(yè)機構在市場準入、審批、核準等標準制定的作用，將監(jiān)管的權力下放到社會，形成多方共同監(jiān)管的局面。一方面有助于加強事中事后監(jiān)管的深度與廣度，另一方面有利于減少政府滋生腐敗的空間。2014年9月29日，自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)服務機構等社會力量依照《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的有關規(guī)定，自行組織的“社會參與委員會”正式揭牌。

三、“負面清單”管理

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單意外的領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

（一）負面清單概念

所謂負面清單是指政府在進行管理時，清晰地列出所依據(jù)的法律法規(guī)、具體管理的部門等。負面清單是一種與現(xiàn)代化治理高度相關的管理理念，是中國在走向法治社會必須要走的一步。

（二）負面清單的優(yōu)勢

現(xiàn)代法治精神為“法無禁止即自由”，這在現(xiàn)階段的中國還存在一定的困難。負面清單的價值就在于貫徹“法無禁止即自由”的精神，符合我國現(xiàn)階段的“依法治國”方略，有效形成公開透明、公平公正的社會秩序，有效促進企業(yè)參與積極性。

相比較正面清單來說，負面清單由于有貫徹現(xiàn)代的法治精神，從而有了更多的自由度，可以帶來更多的投資機會。所以在自貿(mào)區(qū)實施負面清單管理是一個很重要的創(chuàng)新之舉，不單單讓自貿(mào)區(qū)率先與國際的貿(mào)易與投資規(guī)則接軌，從而有效增強了國外投資者的信心；對于國內(nèi)來說，也極大地促進了國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新精神，同時也減少政府的工作量，并能更有效地借助市場力量對市場進行監(jiān)控與管理，也讓監(jiān)管重心從事前向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。

自自貿(mào)區(qū)掛牌以來，四地自貿(mào)區(qū)均試行了統(tǒng)一的負面清單。并且能看到負面清單的限制范圍在大大縮短。例如2015年的“負面清單”有15個門類、50個條目、122項特別管理措施，其中門類減少了三個，特別管理措施減少了17條。并預計自2018年期起，全國將試行統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。[5]

（三）“事中事后監(jiān)管”與“負面清單”管理的關系

事中事后監(jiān)管利用到負面清單管理理念，負面清單管理理念有助于事中事后監(jiān)管。要改變在中國存在了許久的復雜的“審批制”，從根本上實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)事中事后與負面清單的相結合的轉(zhuǎn)變，不僅僅需要出臺相關的法律法規(guī)，完善部門的設置，更加重要的是要有觀念上的改變。

1.政府轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念。由于中國特有國情，我國的政府權力較西方國家來說較大，屬于全能政府。其次，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管是監(jiān)管部門的主要模式。監(jiān)管部門與行政機關習慣于“開門迎客”、“坐門等客”等做法，以批代管現(xiàn)象嚴重，缺乏主動審批意識。因此，政府要及時轉(zhuǎn)變管理模式，積極配合自由區(qū)的法律法規(guī)。

2.完善法律法規(guī)。目前中國有多個自由貿(mào)易區(qū)，各個自貿(mào)區(qū)也有自己的相關條例、法律法規(guī)，但是由于沒有統(tǒng)一的條例，很難從更高級直接對各個自貿(mào)區(qū)實施統(tǒng)一監(jiān)管，中國現(xiàn)存的法律制度對自貿(mào)區(qū)來說太為寬泛，應頒布一部較現(xiàn)存法律詳細而寬于各個自貿(mào)區(qū)條例的《自貿(mào)區(qū)總條例》。該條例作為各個自貿(mào)區(qū)的上位法，自貿(mào)區(qū)可以根據(jù)各自情況制定細則。較為相近的例子是去年國務院頒布的關于“網(wǎng)約車管理暫行辦法”，然后各個省市級人民政府根據(jù)地區(qū)特殊情況特別制定“地區(qū)管理辦法”。同時由于自貿(mào)區(qū)頒布的條例在執(zhí)行過程中，區(qū)內(nèi)各個行政部門參與的程度不同，導致了沒有很好地協(xié)調(diào)與溝通，容易形成監(jiān)管的空白。通過設定一個總條例，在條例中直接規(guī)定各個部門要相互溝通相互協(xié)作，可以一定程度上改進各部門間的溝通合作，更好地發(fā)揮總體的監(jiān)管職責。

3.監(jiān)管主體從單一轉(zhuǎn)向多元?？v觀我國政府權力的演變過程，可以看出政府在不斷地下放權力。政府的下一步權力下放的點應是監(jiān)管的權力。政府單獨承擔絕大部分監(jiān)管職責適用于以前經(jīng)濟并不是很發(fā)達、市場參與主體單一和市場活動單調(diào)的情況。但隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，社會的復雜性加強，單單靠政府的力量來實現(xiàn)市場經(jīng)濟全盤監(jiān)管，猶如螞蟻撬動地球一樣，但不僅僅不可能，還會對經(jīng)濟本身造成損害。因此，政府在監(jiān)管過程中要求助于社會各個方面的力量。

（1）讓出部分公共服務。隨著中國經(jīng)濟的強大，越來越多的市場企業(yè)要求承擔部分公共服務設施的費用于取得相應的管理權力。除了部分對于國家與經(jīng)濟命脈息息相關的關鍵基礎設施外，政府應加大力度進行諸如“購買公共服務”、“行政代理”等活動。通過此類活動，政府不僅僅將省下的時間投入更加需要的地方，還可以通過社會自己的力量去監(jiān)管社會，讓監(jiān)管更加適合社會的實際情況。

（2）與社會共同治理。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，政府這只“看得見的手”在資源配置中發(fā)揮的重要越來越小。并且監(jiān)管主體的單一易滋生腐敗與權力濫用。所以政府應當在監(jiān)管時多多尋求社會力量的幫助。企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與社會大眾一起都可以成為監(jiān)管的一部分，比如自貿(mào)區(qū)政府可以將制定規(guī)定的部分權力交給行業(yè)協(xié)會，一方面由于行業(yè)協(xié)會更加了解市場的真正現(xiàn)狀從而制定出更符合實際的條例，另一方面可以多一些力量監(jiān)管。在提高效率的同時，由于社會參與進了社會管理中，有利于增強監(jiān)管的透明度與提高政府的公信力。比如在2014年由自貿(mào)區(qū)內(nèi)各方面力量自行組織成立的“社會參與委員會”就是很好的一個先行例子。[6]

[1]何國忠,張祥建.自貿(mào)區(qū)對“一帶一路”的支撐作用：蜘蛛網(wǎng)何珍珠鏈效應[J].科學發(fā)展,2016,(94)：61-68.

[2]王珍珍.中國自貿(mào)試驗區(qū)積極融入“一帶一路”建設研究——內(nèi)涵"基礎"實踐及路徑探討[J].全球化,2016,(8)：80-89.

[3]韓曄.對外開放格局下“一帶一路”戰(zhàn)略對接自貿(mào)區(qū)建設構想[J].中國物價,2016,(8)：15-17.

[4]高凜.貿(mào)試驗區(qū)負面清單模式下事中事后監(jiān)管[J].國際商務研究,2017,(1)：30-40.

[5]王新奎.中國(上海)自貿(mào)試驗區(qū)改革的重點∶對外商投資準入實施“負面清單”管理[J].上海對外經(jīng)貿(mào)大學學報,2014,21(1)：5-11.

[6]陳奇星.強化事中事后監(jiān)管：上海自貿(mào)試驗區(qū)的探索與思考[J].中國行政管理,2015,(6)：25-27.

程與豪（1996.11-），男，漢族，浙江臺州人，浙江工業(yè)大學金融學專業(yè)學生。