地方政府融資平臺法律規(guī)制研究

嚴俊

[提要] 近年來，融資平臺出現(xiàn)諸多風險，盡管政府出臺了法律文件規(guī)范平臺融資，卻不能從根本上解決問題，這也就使得研究該問題具有非常重要的作用。本文解讀地方政府融資平臺與政府之間的法律關(guān)系，分析地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀和風險，同時提出地方政府融資平臺的法律規(guī)制辦法。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；融資風險；法律規(guī)制

基金項目：2016年安徽財經(jīng)大學國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（項目編號：201610378018）

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月23日

一、文獻回顧

由于分稅制改革，使得稅收權(quán)集中到中央，同時事權(quán)下放使得地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，加之法律規(guī)定地方政府沒有發(fā)債的權(quán)利，在這樣的情形下融資平臺產(chǎn)生了。同時，2008年以來的國際金融危機，為了擴大內(nèi)需，保持經(jīng)濟增長，中央出臺了“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，這一政策的出臺也使得地方政府融資平臺發(fā)展更加迅猛，數(shù)量激增。當下，我國存在的地方政府融資平臺多達數(shù)萬個，這些融資平臺的存在，一方面有利于地方政府融資，保證了城市經(jīng)濟建設(shè)，對地方經(jīng)濟起到了很大的積極作用；另一方面由于地方政府融資平臺界定不清晰，權(quán)責不明確等問題，也產(chǎn)生了諸多風險，而這些負面效應也日趨明顯。學界也展開了對這一問題的研究。如張婉迪（2013）從金融學的角度對地方政府融資平臺資金風險產(chǎn)生的原因進行了分析，并提出內(nèi)部風險的規(guī)控辦法。瞿定遠（2012）從行政管理的角度介紹地方政府融資平臺風險的有關(guān)理論，并分析融資平臺風險影響因素，找出地方政府投融資平臺風險產(chǎn)生的制度性根源。封永鵬（2014）從經(jīng)濟學視角首先從地方政府融資平臺的概念界定和理論分析入手，界定融資平臺定義，然后闡述風險原因并提出相應建議。但是，以上文獻都沒有從根本上提出地方政府融資平臺的風險規(guī)制辦法，這也就使得研究這一問題更加重要。

二、地方政府融資平臺法律內(nèi)涵界定

地方政府融資平臺就是指地方政府出資發(fā)起設(shè)立，并給予其一定權(quán)限，進行融資和經(jīng)營管理，籌集資金主要用于城市經(jīng)濟建設(shè)，必要時由政府財政收入作為還款保證的公司，而其債務償還主要來源于項目收益，必要時政府承擔兜底償還責任。對于地方政府融資平臺的法律定義學界有多種觀點，說法不一。有的學者認為地方政府融資平臺是由政府部門出資設(shè)立并進行管理的專門從事融資的地方政府的附屬公司。而其中最權(quán)威的說法是國務院所下的定義：即地方政府融資平臺是指由政府出資設(shè)立的，可以實現(xiàn)為地方政府融資目標，籌集資金用于城市建設(shè)項目的獨立的公司法人，必要時以地方政府財政收入作為還款保證。也有的學者認為地方政府融資平臺是地方政府用土地使用權(quán)等非貨幣資產(chǎn)入股設(shè)立獨立的專為政府融資的經(jīng)濟實體。綜合學者的各類定義，地方融資平臺不同于一般公司法人，最顯著的特征就是具有公益性。因此，筆者以為所謂地方政府融資平臺在法律上是指由政府以土地、公路收費權(quán)等各類財產(chǎn)和財產(chǎn)使用權(quán)作為出資設(shè)立的獨立的公司法人，其存在目的是為地方政府籌集資金，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性事業(yè)。同時，以其收益和公司資產(chǎn)償還債務，必要時由地方政府出具保函作為最終償債保證人。

三、地方政府融資平臺的法律性質(zhì)

而對于地方政府融資平臺的法律性質(zhì)，學界則有各種各樣的界定，沒有一個確切的定論。有學者認為地方政府融資平臺并不是獨立的公司法人，而是由地方政府承擔無限還款責任的中介平臺，其法人資格實際上僅僅是地方政府享有。有的學者則認為地方政府融資平臺只是具有公司形式，但是實際上并不是公司法人。理解地方政府融資平臺的法律性質(zhì)對于我們界定二者法律關(guān)系具有十分重要的意義。而學界對于地方政府融資平臺的法律性質(zhì)闡述中有三種觀點比較具有代表性。接下來筆者就對這三種觀點作簡要概述。

第一種觀點認為，地方政府融資平臺并不是獨立的公司法人而是地方政府的附屬職能部門。地方政府授予融資平臺一定權(quán)限為其籌集建設(shè)資金，而融資平臺雖然具有公司形式，但是不享有獨立的公司法人地位，其實際上只是地方政府的附屬機構(gòu)，或者說職能部門。這樣一來融資平臺的最終責任承擔人只能是地方政府，而融資平臺不具有獨立承擔法律責任的資格。學界有諸多學者支持這一觀點，他們認為融資平臺雖然被稱為某某公司，但是不具有獨立法人地位，不享有經(jīng)營自主權(quán)，籌集資金由地方政府分配、調(diào)用并承擔還款責任。而融資平臺存在的最初動機是政府為了規(guī)避《預算法》中對于地方政府融資的禁止性規(guī)定而產(chǎn)生的。

第二種觀點認為，地方政府和地方政府融資平臺是委托代理法律關(guān)系。融資平臺是由地方政府授權(quán)進行融資，其融資必須以地方政府的名義進行，其所得資金最終也只能由地方政府所有，其融資法律用途和效益分配等也是由地方政府決定。融資平臺相當于地方政府與商業(yè)銀行等融資第三方之間的中介，其雖然可以為地方政府選擇融資渠道，但是無權(quán)對籌集資金進行經(jīng)營使用，其權(quán)利僅僅歸屬于地方政府。當然經(jīng)過政府授權(quán)，融資平臺可以對地方政府的土地使用權(quán)等出資股權(quán)進行經(jīng)營與使用，即使在此種情況下，融資平臺也只享有一定自主權(quán)，沒有完全的決策權(quán)。

第三種觀點認為，地方政府與地方政府融資平臺之間是信托法律關(guān)系。地方政府是委托人，融資平臺是受托人。也就是說地方政府融資平臺接受地方政府的委托為其管理資產(chǎn)，其資產(chǎn)運作經(jīng)營融資平臺皆享有自主權(quán)，但是其籌集到的資金以及其他授權(quán)經(jīng)營的土地使用權(quán)等非貨幣資產(chǎn)的所有權(quán)仍然是由地方政府享有，融資平臺向銀行等借貸、發(fā)債等最終都是為了收益人地方政府利益。這種法律關(guān)系有利于擺脫傳統(tǒng)政企不分的國有企業(yè)困境，賦予融資平臺經(jīng)營自主權(quán)，提高了融資平臺融資效率，可以為市政建設(shè)籌集雄厚資金。

以上三種觀點聽起來都有一定道理，都有一定的理論基礎(chǔ)，但是實際上并不符合地方政府融資平臺的法律性質(zhì)。首先地方政府融資平臺是政府附屬行政機構(gòu)的觀點無法解釋地方政府融資平臺以獨立的法人資格向銀行借款，同時地方融資平臺可以發(fā)行債券，而地方政府發(fā)債是為《預算法》所明確禁止的。而認為地方政府和融資平臺是代理法律關(guān)系的觀點也是不符合二者關(guān)系的，在代理法律關(guān)系中代理人應該是以被代理人名義對外進行法律行為的，而融資平臺雖然在很大程度上符合政府意愿，但其是以自己名義而不是地方政府名義對外實施法律行為，因此第二種觀點也是站不住腳的。而信托法律關(guān)系也不能說明二者關(guān)系本質(zhì)，信托財產(chǎn)是委托人財產(chǎn)，而地方政府融資平臺財產(chǎn)則是自己享有所有權(quán)。

經(jīng)過以上分析我們可以得知地方政府融資平臺是獨立的公司法人，而地方政府則是該平臺公司的出資人也就是公司股東。但是由于我國國有企業(yè)行政化色彩濃厚，政企不分，因此地方政府和融資平臺的關(guān)系一直以來呈現(xiàn)出錯位現(xiàn)象，兩者關(guān)系界定很不明晰，地方政府經(jīng)常干預融資平臺經(jīng)營決策，這也就使得融資平臺的獨立公司法人地位弱化，不利于兩者法律關(guān)系的良性發(fā)展。但是實際上二者之間就是出資人與公司法人的簡單關(guān)系，明確二者法律關(guān)系對于找出融資平臺風險產(chǎn)生的深層次原因并提出法律規(guī)制辦法具有十分重要的意義。

四、地方政府融資平臺的法律權(quán)利、義務

地方政府融資平臺作為由地方政府出資設(shè)立的公司法人，存在的根源就是為地方政府融資。而融資途徑主要是向商業(yè)銀行進行借貸，同時也可以發(fā)行債券，而作為還款保證，地方政府融資平臺同時負責運營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，以項目收益作為還款來源。融資平臺實際上是投融資平臺，其也可以用籌集的資金進行經(jīng)營投資以償還商業(yè)銀行貸款。融資平臺作為獨立的公司法人，掌握著完全的經(jīng)營自主權(quán)，對于公司決策、賬簿制備以及日常運營都享有完全獨立的決定權(quán)。但是政府作為出資人，對于融資平臺籌集到的資金運用于哪些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目享有一定的干預權(quán)，與此同時政府也會以公路收費權(quán)、土地承包權(quán)以及相關(guān)在建工程作為償還銀行貸款做擔保，實際上地方政府很多時候都充當?shù)胤秸谫Y平臺債務保證人的身份。由于有地方政府以各類收費權(quán)作為還款保證，也就使得地方政府融資相對容易很多，商業(yè)銀行出于對政府信用的信賴往往愿意借貸大額資金給融資平臺。

而融資平臺所享有的法律上的權(quán)利也就是公司法人的運營權(quán)利，具體而言就是指利用政府出資以及籌集資金進行運作，其收益主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其債務也要以其收益抵償。為了最大化擴大融資平臺收益，滿足公司法人營利性的追求，同時實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟發(fā)展目標，融資平臺對于其籌集資金的渠道及運用享有決策權(quán)。融資平臺可以以其資金用于基建項目，同時也可以投資于一些高收益回報項目。在資金使用上，融資平臺應該完全可以自己支配與決定。而地方政府融資平臺的主要法律義務，顧名思義就是為地方政府籌集資金，而籌集的資金主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此融資平臺在運營過程中必須履行這一義務，其經(jīng)營都要服從于這一目標，如果其不能為地方政府籌集資金，其也就沒有存在的必要了。但是其履行法律義務的途徑應該是多樣化的，其可以向銀行借貸，也可以通過發(fā)行債券，在籌資途徑上融資平臺應該享有自主選擇權(quán)。

綜上，我們可以看出地方政府與融資平臺公司有著密切聯(lián)系，這也就使得兩者的法律關(guān)系容易模糊。正是由于地方政府融資平臺的權(quán)責不清，也就為融資平臺埋下了諸多風險，不利于融資平臺的良性運作。而對融資平臺的權(quán)責進行闡明對于對其進行法律規(guī)制也是十分重要的。

五、地方政府融資平臺設(shè)立現(xiàn)狀和債務風險分析

（一）地方政府發(fā)行地方債受到法律明文禁止。我國法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券，但是地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等卻需要大筆資金，因此地方政府財政負擔很重，而地方政府為了規(guī)避法律規(guī)定，同時又能籌集到可用資金，用于建設(shè)，于是設(shè)立了融資平臺。也就是在這樣的法律環(huán)境下地方政府融資平臺如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。

（二）分稅制改革使得地方政府財政收入削減。財政體制改革，中央政府幵始集中國家的各種稅收征管權(quán)，稅收分為地方稅、中央稅和中央地方共享稅，由于稅收權(quán)呈現(xiàn)出集中到中央的局面，地方稅收大幅削減，而稅收作為地方政府財政收入的重要部分，這也就直接導致地方政府財政收入大幅度減少。與此同時，我國各級政府職能劃分向來不明晰，上下級政府之間責任推諉現(xiàn)象屢見不鮮，在實際操作中上級政府經(jīng)常把責任推給下級政府。于是地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配現(xiàn)象十分嚴重。地方政府為了執(zhí)行行政管理任務，實現(xiàn)行政目標，必須通過外部籌資渠道完成以彌補政府建設(shè)所需資金的空缺。

（三）地方政府官員政績考核刺激融資沖動。我國現(xiàn)行的地方政府官員考核機制使得官員在任上為了實現(xiàn)門面政治，不惜重金進行城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，而建設(shè)所需大筆資金刺激了地方政府官員的融資沖動，于是紛紛設(shè)立融資平臺進行融資，于是大多數(shù)融資平臺在設(shè)立之初就是沒有一套科學的運作模式，只是為了融資而融資。這樣一種模式也就地方政府官員在其離任后，其任上設(shè)立的融資平臺遺留下巨額債務尚未償還，加劇了融資平臺債務風險。

（四）基層政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度缺失強化了政府融資沖動。我國經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)不平衡現(xiàn)象十分嚴重，東部發(fā)達地區(qū)財政收入能夠支持地方建設(shè)，而中西部欠發(fā)達地區(qū)則存在很大缺口。而我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度非常不健全，只存在于一些中央文件主要是國務院的一些文件中，沒有規(guī)范化的法律規(guī)定。同時，我國法律規(guī)定的主要是中央與省政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付，而對于其他上下級政府以及同級政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付則基本是空白狀態(tài)，沒有形成一套完善的從中央到地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在這樣的情況下，地方政府也就轉(zhuǎn)而通過設(shè)立融資平臺來籌集資金，這也就使得我國縣一級的地方政府融資平臺數(shù)量是最多的，多達數(shù)十萬之余。

以上四個方面的原因促進了地方政府融資平臺的急劇膨脹，而融資平臺在繁榮發(fā)展過程中一方面為地方經(jīng)濟建設(shè)起到了積極作用，但另一方面也存在很多風險與隱患。由于地方政府融資平臺是新生事物，存在時間還較短，法律本身具有滯后性，因此法律對于融資平臺的規(guī)制很少，并沒有一部專門化的法律對其進行規(guī)范，對其法律規(guī)定也多散見于一些法律文件中。由于法律缺位，地方政府融資平臺存在融資不合規(guī)、運營不規(guī)范、財政風險高、法人地位不獨立等問題。而要解決這些問題關(guān)鍵就是從法律視角進行規(guī)定，并嚴格依法運作。

六、地方政府融資平臺運作的合法化、制度化

（一）對地方政府融資平臺進行嚴格分類。地方政府融資平臺一般分為三類：公益性、準公益性和營利性融資平臺。這三類平臺在資金使用上存在十分明顯的區(qū)別，因此在設(shè)立融資平臺時必須明確融資平臺所屬類別，并在公司章程中作出明確規(guī)定，以明晰其資金用途，實現(xiàn)規(guī)范化運作，不同平臺采取不同經(jīng)營模式，以減小資金風險，實現(xiàn)健康發(fā)展。

（二）建立和完善我國地方債發(fā)行制度。我國《預算法》明令禁止地方政府發(fā)行債券，這實際上和我國地方經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀嚴重不符，由于地方政府財權(quán)和事權(quán)分配不合理，地方政府財政缺口很大，因此有必要建立地方債的發(fā)行制度，以滿足地方政府的財政需要。同時，為了實現(xiàn)地方債的規(guī)范化操作，需要建立嚴格的審批制度和信息披露制度，使其實現(xiàn)逐步健康發(fā)展，成為地方融資平臺這一融資渠道的重要補充，減輕融資平臺的融資壓力。

（三）完善均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國現(xiàn)存的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不能滿足地方政府經(jīng)濟建設(shè)需要，要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度首先要加強立法。到現(xiàn)在為止，我國關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)定還十分缺乏，對其規(guī)定主要散見于一些法律文件中，集中表現(xiàn)在《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》。因此，筆者認為立法機關(guān)非常有必要通過正式立法程序出臺一部有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法律，以健全這一制度，實現(xiàn)補充地方財政的法律目標。我國現(xiàn)存的財政轉(zhuǎn)移支付制度僅僅限于中央政府與省級政府之間的規(guī)定。而對于省級政府尤其是市縣一級財政轉(zhuǎn)移支付的詳細規(guī)定則非常少。對此，我們有必要借鑒外國的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，在同級政府之間建立財政轉(zhuǎn)移支付制度，這也符合我國經(jīng)濟發(fā)展東西部不平衡的現(xiàn)狀。同時，亟須完善市縣一級等基礎(chǔ)政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，以提高財政轉(zhuǎn)移支付科學性和融資效率。

（四）促進地方政府融資平臺規(guī)范治理。我國地方政府融資平臺目前存在的一個嚴重問題就是地方政府和融資平臺法律關(guān)系定位不合理，地方政府對融資平臺公司的經(jīng)營有過多干預，同時以政府信用為其作還款保證，也與公司法規(guī)定嚴重不符，而且造成融資平臺債務風險，政府債務中融資平臺債務比重逐年上升。因此，亟須通過相關(guān)法律出臺，界定二者關(guān)系，確保融資平臺公司獨立法人地位和政府作為出資人的有限還款責任，以降低融資平臺公司運作風險，實現(xiàn)市場化運作，通過市場競爭，提高經(jīng)濟效益，實現(xiàn)為政府融資的同時還款有保證。

七、小結(jié)

地方政府融資平臺在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了其積極作用，但是由于其政府背景，在其發(fā)展過程中存在諸多問題亟待解決，而學界對此問題尚沒有成熟的解決辦法，筆者從法律化視角對其問題產(chǎn)生原因進行了分析并提出一些行之有效的建議，以期對該問題解決有所裨益。

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