河南新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)實困境分析

郭丹丹

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，目的是要推進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，提高居民生活質(zhì)量。近年來，河南省新型城鎮(zhèn)化的綜合帶動作用不斷增強(qiáng)，但也存在一些問題。當(dāng)前和今后一個時期，結(jié)合河南實際，采取有效措施破解難題，是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵、推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化健康平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵。

一、河南新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

“十二五”以來，河南省城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展。2015年城鎮(zhèn)化率為46.85%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到4441.38萬，每年約有200萬農(nóng)民成為市民，人口快速向城鎮(zhèn)集聚，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入明顯提速的嶄新發(fā)展階段，成為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力。

中原城市群整體實力顯著提升，核心城市輻射力、帶動力、影響力不斷增強(qiáng)，以中原城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系逐步形成。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，承載能力顯著增強(qiáng)，城鄉(xiāng)差距日漸縮小，居民生活水平呈跨越式發(fā)展。城市對人口、資源、要素、產(chǎn)業(yè)的集聚功能更加突出，發(fā)展極具活力，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)日益提高。省會鄭州入選國家中心城市，發(fā)展勢頭更為強(qiáng)勁。

二、當(dāng)前河南新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境

（一）制度改革滯后

由于制度局限，農(nóng)民融城難度大。一是戶籍制度方面。二元戶籍制度改革進(jìn)程緩慢，農(nóng)民與市民在就業(yè)、住房、社保等方面待遇不平等。二是土地制度方面。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，土地退出流轉(zhuǎn)制度不健全。三是社會保障制度方面。政府和市場責(zé)任劃分不明確，相關(guān)政策銜接配套不足。四是就業(yè)制度方面。渠道單一，平臺匱乏，信息不對稱，培訓(xùn)機(jī)會少，保障政策不完善，存在同工不同酬現(xiàn)象。五是住房制度方面。房價高企遠(yuǎn)超農(nóng)民工承受力，租賃住房條件差，配套設(shè)施不齊全，居住、通勤成本較高。六是教育制度方面。存在限制性規(guī)定，手續(xù)煩瑣，辦理困難。七是投融資制度方面。地方政府的可支配財力增長有限，公共投資需求巨大，以投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的城鎮(zhèn)化模式難以為繼。

（二）基本公共服務(wù)均等化不到位

由于歷史欠賬較多，河南省基本公共服務(wù)供給的財政支出和資源配置不均等?；竟卜?wù)支出占財政支出的比重逐年下降，2010—2014年，由14.0%下降為11.6%。供給結(jié)構(gòu)不合理，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)支出占財政支出的比重分別為19.9%、13.1%、10.0%?；竟卜?wù)供給與人口大省的排位和社會需求不匹配。一是教育方面。全省現(xiàn)有普通高等學(xué)校129所，占全國的5.1%，低于河南人口占比。2015年全省普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為5871元，居全國末位，不足全國平均水平的55%。二是醫(yī)療衛(wèi)生方面。2014年全省每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅48.7張、執(zhí)業(yè)醫(yī)師僅20.1人，每千名老人有養(yǎng)老床位30張，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50～70張的水平。三是社會保障方面。農(nóng)民工的社保覆蓋率仍低于城鎮(zhèn)職工的參保率。

（三）產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐不足

受產(chǎn)能、效益等因素影響，河南省產(chǎn)業(yè)對就業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位的增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上城鎮(zhèn)人口的增長。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大、國企改革深化及市場化進(jìn)程加快，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營持續(xù)困難，破產(chǎn)、減員現(xiàn)象將明顯增加。全省第三產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，帶動就業(yè)能力弱，且對勞動力素質(zhì)有較高要求，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，勞動力供需錯配，高技能和高層次人才短缺。產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力，支撐城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和吸納人口能力有限，影響集聚速度。當(dāng)前，河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在爬坡過坎的關(guān)鍵時期，若不能妥善解決穩(wěn)定性就業(yè)問題，將影響經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，延緩新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加劇全省就業(yè)的嚴(yán)峻形勢，隨之而來的矛盾和風(fēng)險也不容忽視。

（四）城鎮(zhèn)承載能力較弱

城市規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，建設(shè)水平低，管理方式粗放，造成人居環(huán)境差、城市發(fā)展無序的局面。一是基礎(chǔ)設(shè)施方面，投入不足、基礎(chǔ)薄弱。部分城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后，協(xié)調(diào)性差，浪費(fèi)和缺口并存，“城市病”凸顯。二是資金需求與融資規(guī)模不匹配。融資渠道窄，方式單一，融資規(guī)模難以支撐建設(shè)需求。三是生態(tài)系統(tǒng)方面，工業(yè)廢棄物和廢水、廢氣等污染物大量產(chǎn)生，嚴(yán)重?fù)p害了自然環(huán)境，影響、破壞、降低了其恢復(fù)力和生產(chǎn)力，造成生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能失調(diào)，打破了生態(tài)系統(tǒng)的平衡。四是資源環(huán)境方面，經(jīng)濟(jì)增長對資源消耗巨大，資源的數(shù)量和質(zhì)量對人口的基本生存、發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的支撐力都十分有限，加劇了人類活動與環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)。

三、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的建議

（一）加快實現(xiàn)制度對接，共享發(fā)展成果

完善制度安排，擴(kuò)大基本公共服務(wù)保障范圍并不斷提高保障水平，實現(xiàn)不同區(qū)域、不同層級和不同群體間的基本公共服務(wù)均等。一是推動基本公共服務(wù)與戶籍制度改革對接。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，創(chuàng)造居民自由遷徙的公平環(huán)境，讓全省人民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。二是推動基本公共服務(wù)與民意對接。公共服務(wù)的選擇要以公眾意愿和需求為基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府責(zé)任，重視社會協(xié)調(diào)。把重大民生工程擺在優(yōu)先序列，著力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，加強(qiáng)民眾的制度設(shè)計參與度，實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)。三是推動基本公共服務(wù)與省情對接。結(jié)合省情，因地制宜，采取基本公共服務(wù)差異性供給。加快制度改革，打破地區(qū)壁壘，消除身份限制，整合相關(guān)政策，完善配套措施，提供更為科學(xué)、高效的手續(xù)轉(zhuǎn)移接續(xù)服務(wù)，逐步實現(xiàn)惠及全省人民的統(tǒng)一規(guī)范的制度體系。

（二）加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推人口轉(zhuǎn)移

以優(yōu)質(zhì)需求為導(dǎo)向改善供給結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量和供給能力，增加就業(yè)崗位，拓寬發(fā)展空間，增強(qiáng)發(fā)展后勁，平衡發(fā)展結(jié)構(gòu)。一是尊重和順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律，推動產(chǎn)業(yè)重組，讓市場及時出清，減少資源浪費(fèi)，有效化解經(jīng)濟(jì)泡沫，避免系統(tǒng)性風(fēng)險。二是優(yōu)化升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育提升新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)等接續(xù)動能。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的綜合效益和社會貢獻(xiàn)，推動公共服務(wù)改進(jìn)、人居環(huán)境改善，提升群眾幸福感和滿意度。三是加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與城鎮(zhèn)化建設(shè)互促共進(jìn)。四是大力發(fā)展住房租賃市場，釋放剛性需求和改善性需求。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，暢通供需通道，消化房地產(chǎn)庫存。擴(kuò)大租賃供給，全面保障新市民住房需求。根據(jù)省情，優(yōu)化要素配置，轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)人口合理轉(zhuǎn)移。

（三）加快解決“城市病”，增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸引力

一是做好科學(xué)規(guī)劃。將新型城鎮(zhèn)化各項指標(biāo)納入規(guī)范范疇，合理確定城鎮(zhèn)發(fā)展框架，明確功能定位，統(tǒng)籌規(guī)劃編制，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。統(tǒng)一謀劃產(chǎn)業(yè)運(yùn)營與城市建設(shè)，科學(xué)選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，整合產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。二是推動基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)擴(kuò)容。加強(qiáng)城市道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)，積極發(fā)展公共交通，合理布局停車場。著力治臟、治亂、治違，改善城市環(huán)境衛(wèi)生。加強(qiáng)城市安全運(yùn)行管理。排查整治安全隱患，完善應(yīng)急預(yù)案，提高風(fēng)險防控能力。三是提升城市精細(xì)化管理水平。遵循城市發(fā)展規(guī)律，完善城市治理體系。加快智慧城市建設(shè)，增強(qiáng)生活舒適便捷度。保護(hù)歷史文脈，提升城市品位和居民素質(zhì)，塑造城市文化內(nèi)核，涵養(yǎng)城鎮(zhèn)精神風(fēng)貌。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，集約節(jié)約利用資源，改善城市生產(chǎn)生活環(huán)境。

（四）加快創(chuàng)新體制機(jī)制，提供有效保障

一是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制。引導(dǎo)、鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，細(xì)化扶持政策，拓寬融資渠道。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和房地產(chǎn)開發(fā)方面擴(kuò)大民資參與度，推動PPP項目加速落地。二是創(chuàng)新金融服務(wù)，在智慧城市與綠色發(fā)展方面激活民間投資，推動經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展進(jìn)程。三是創(chuàng)新資金保障機(jī)制。落實相關(guān)政策，合理利用獎勵資金，增強(qiáng)各級城鎮(zhèn)吸納轉(zhuǎn)移人口的積極性和主動性。四是創(chuàng)新農(nóng)民融城方式。加強(qiáng)有針對性的農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)競爭力，增強(qiáng)城市生活的底氣；廣泛開展群眾喜聞樂見的文化教育活動，宣傳城市規(guī)則和先進(jìn)典范，培育社會文明風(fēng)尚，增強(qiáng)農(nóng)民對城市生活的認(rèn)同感和歸屬感。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）