關(guān)于完善環(huán)保垂直管理體制的幾點(diǎn)思考

武靜 戴莉

(黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

關(guān)于完善環(huán)保垂直管理體制的幾點(diǎn)思考

武靜 戴莉

(黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

基于我國(guó)具體國(guó)情提出的環(huán)保垂直管理體制雖然對(duì)環(huán)保工作能夠起到一定的促進(jìn)作用，但是仍然不能從根本上擺脫地方政府的不當(dāng)干預(yù)；同時(shí)在相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境下，難免會(huì)失去地方政府相關(guān)部門的支持與配合，從而無(wú)法達(dá)到垂直管理的預(yù)期目標(biāo)。為克服以上弊端，建議在當(dāng)前的垂直管理體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)行中央以下垂直管理，在徹底避免地方政府干預(yù)的同時(shí)，建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，加強(qiáng)與地方政府之間的協(xié)作，從而促進(jìn)環(huán)保工作高效開(kāi)展。

環(huán)保垂直管理體制；地方保護(hù)主義；執(zhí)法獨(dú)立性

當(dāng)前，我國(guó)正在開(kāi)展環(huán)保垂直管理體制試點(diǎn)工作。試點(diǎn)要求整合各層次監(jiān)管力量，實(shí)行省以下環(huán)保垂直管理，地市一級(jí)環(huán)保實(shí)行以省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理為主、地方政府為輔的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保部門不再單設(shè)而是作為地市級(jí)環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)。自2016年11月開(kāi)始，繼重慶市、河北省成為首批試點(diǎn)省市之后，全國(guó)各省正在陸續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)工作。由于各地試點(diǎn)工作剛剛起步，因此改革效果還有待在實(shí)踐中進(jìn)一步考察。筆者認(rèn)為，環(huán)保垂直管理體制的建立有利于形成最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，以解決目前環(huán)保體制突出的問(wèn)題。然而，就我國(guó)具體國(guó)情而言，環(huán)保垂直管理體制的改革模式在理論上仍然存在一定的瑕疵。

1 實(shí)行環(huán)保垂直管理的意義

1.1 提高環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性和統(tǒng)一性

我國(guó)幅員遼闊，地大物博，資源環(huán)境問(wèn)題具有整體性、擴(kuò)散性和流動(dòng)性。然而各行政區(qū)域在行使環(huán)境管理權(quán)上“畫地為牢、分而治之”，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家環(huán)境治理的碎片化，同時(shí)也妨礙了環(huán)保法治權(quán)威的樹(shù)立。從這個(gè)意義上說(shuō)，環(huán)保垂直管理不僅是對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的理順，也是完善治理體系、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重大舉措。因此，實(shí)行環(huán)保垂直管理，有利于打破長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境職權(quán)分割的局面，提高環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

1.2 有助于推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法制度化

垂直管理體制是落實(shí)綠色執(zhí)法理念，推動(dòng)國(guó)家綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制保障，是對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)管理體制的革命性變革，其內(nèi)容牽扯到體制、機(jī)構(gòu)、人員等多方面的重新分配。將“以塊為主”的管理體制調(diào)整為“條塊結(jié)合”的模式，可以說(shuō)是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。因此，在全面依法治國(guó)的治國(guó)理念下，將監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等行政行為統(tǒng)一化，明確環(huán)保部門的各項(xiàng)權(quán)力，明確界定地方政府及其相關(guān)部門各自的環(huán)保責(zé)任，能夠保障市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力，有效避免地方政府的干預(yù)。

2 環(huán)保垂直管理體制試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

2.1 難以克服省級(jí)“地方保護(hù)主義”

地方保護(hù)主義是環(huán)保部門有效執(zhí)法的最大障礙。由于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家以GDP作為衡量地方政府政績(jī)的主要指標(biāo)，導(dǎo)致一些地方政府私自制定“土政策”，降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)招商引資，甚至為當(dāng)?shù)氐倪`規(guī)企業(yè)“保駕護(hù)航”。實(shí)行省級(jí)以下垂直管理后，將基層環(huán)保部門的管理權(quán)全面上收到市一級(jí)，市級(jí)環(huán)保部門的人事權(quán)上收到省一級(jí)，能夠在一定程度上切斷與地方政府的利益關(guān)系，削弱地方政府對(duì)環(huán)保部門執(zhí)法干預(yù)的權(quán)力，是對(duì)市級(jí)政府以下權(quán)力的制約。雖然2015年新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》被譽(yù)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，對(duì)政府承擔(dān)環(huán)保的責(zé)任規(guī)定甚為嚴(yán)格，但是由于相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，法律的執(zhí)行還需進(jìn)一步落實(shí)。同時(shí)，各省在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，難免會(huì)將本省的經(jīng)濟(jì)利益放在首位，損害環(huán)保利益在所難免。因此，從這一角度講，省以下環(huán)保垂直管理體制難以克服省級(jí)“地方保護(hù)主義”。

2.2 雙重管理體制阻礙環(huán)保執(zhí)法獨(dú)立性

垂直管理的本意是實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的獨(dú)立性，擺脫地方政府的干預(yù)，制約地方政府的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)決策，約束并處罰企業(yè)的環(huán)保違法行為。然而，根據(jù)《試點(diǎn)》規(guī)定，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制，是以省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理為主的雙重管理體制。在干部任免方面，地方政府仍然具有一定的權(quán)力，未能實(shí)現(xiàn)在人、財(cái)、物方面與地方政府完全脫離關(guān)系。地方政府享有對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提名、考察等權(quán)力，使得環(huán)保部門在對(duì)企業(yè)實(shí)行執(zhí)法時(shí)，出于對(duì)自身利益的考慮，必然或多或少顧及地方政府的意見(jiàn)，不能完全排除地方政府的干預(yù)，從而阻礙環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性，使環(huán)保部門的工作難以順利開(kāi)展。以哈爾濱市為例，哈爾濱是首批實(shí)行垂直管理的城市(不含呼蘭區(qū)和阿城區(qū))。面對(duì)哈爾濱市老工業(yè)基地?zé)焿m、粉塵和松花江流域水污染治理任務(wù)繁重的嚴(yán)峻形勢(shì)，對(duì)區(qū)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行垂直管理，除了呼蘭區(qū)和阿城區(qū)之外，整個(gè)區(qū)環(huán)保局都?xì)w哈爾濱市環(huán)保局管轄，哈爾濱市環(huán)保局對(duì)省環(huán)保廳負(fù)責(zé)。從實(shí)際效果來(lái)看，雖已逐步建立起辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、監(jiān)管統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)行政管理運(yùn)行機(jī)制，但仍未能完全擺脫地方政府的干預(yù)。2016年國(guó)家環(huán)保督查組在黑龍江視察環(huán)境問(wèn)題時(shí)，重點(diǎn)指出哈爾濱市環(huán)境治理工作推進(jìn)不力，對(duì)環(huán)境違法問(wèn)題私自降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，越權(quán)審批、違規(guī)審批，跟違法企業(yè)結(jié)成“同盟軍”，給違法企業(yè)當(dāng)“保護(hù)傘”，甚至對(duì)抗上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督檢查。

此外，我國(guó)環(huán)境資源的廣闊性決定了環(huán)保工作是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工作。環(huán)境保護(hù)工作與其他工作性質(zhì)上不同，環(huán)境資源的整體性要求管理體制的統(tǒng)一性，如果繼續(xù)延續(xù)過(guò)去的“條塊結(jié)合”管理體制，無(wú)論是過(guò)去的“以塊為主”，還是現(xiàn)今的“以條為主”，都是對(duì)資源管理的割裂，管理權(quán)的分散必將導(dǎo)致環(huán)境治理的盲目性與被動(dòng)性。

2.3 缺少與其他部門之間的協(xié)調(diào)合作，增加執(zhí)法成本

環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，除了環(huán)保部門的監(jiān)管和執(zhí)法外，還需要財(cái)稅、工商、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土資源等相關(guān)部門的配合，因此地方政府的綜合協(xié)調(diào)和管理職能就顯得十分重要?？h級(jí)環(huán)保部門管理上劃后，縣級(jí)政府對(duì)地區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)管理的權(quán)威性和有效性大打折扣，環(huán)保部門也因缺乏地方政府組織協(xié)調(diào)和相關(guān)部門合作而導(dǎo)致工作難度增大，執(zhí)法成本增加。

目前，河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個(gè)省(市)已提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，力爭(zhēng)在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作。由于體制涉及省、市、縣各級(jí)和東、中、西各區(qū)域，并且不同層級(jí)不同地域之間的差異比較大，如果在所有的地區(qū)實(shí)施環(huán)保垂直管理體制，必將產(chǎn)生地域限制問(wèn)題。例如，在山區(qū)和欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，加之信息來(lái)源渠道閉塞，即使依靠集權(quán)的垂直管理體制，依舊難以避免信息獲取困難和監(jiān)督執(zhí)法成本過(guò)高的問(wèn)題，從而使環(huán)保部門在擺脫地方政府掣肘的同時(shí)，也將在一定程度上失去地方政府的支持和地方職能部門的有效配合，最終導(dǎo)致環(huán)保垂直管理體制改革在實(shí)踐中不能完全達(dá)到預(yù)期的效果。

3 完善環(huán)保垂直管理體制的建議措施

3.1 實(shí)行中央以下環(huán)保垂直管理體制

2016年，中央先后兩次向全國(guó)各地方派遣環(huán)保督察組。環(huán)保督察組在集中檢查的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了很多嚴(yán)重的違法排污問(wèn)題，在各省關(guān)閉了大量企業(yè)，并問(wèn)責(zé)了相關(guān)人員。以黑龍江為例，中央環(huán)保督察約談32人，立案?jìng)刹?7件，刑拘24人，行政拘留4人，問(wèn)責(zé)涉及13個(gè)黨組織20個(gè)單位合計(jì)560人。在督察組突擊檢查過(guò)程中，各地之所以能夠積極主動(dòng)配合，除了因?yàn)橹醒氕h(huán)保督察組的地位高之外，最主要原因是中央環(huán)保督察組與地方政府之間無(wú)任何利益關(guān)聯(lián)，無(wú)須考慮政府或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，僅以環(huán)境利益為前提。因此，環(huán)保垂直管理體制應(yīng)直接歸中央管轄，實(shí)行中央以下垂直管理體制，在地方建立環(huán)保的長(zhǎng)效機(jī)制，避免省級(jí)“地方保護(hù)主義”的問(wèn)題出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察的常態(tài)化，從而倒逼地方政府加大環(huán)境治理的力度，切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)。

3.2 打破雙重管理體制，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物上的完全獨(dú)立

目前，我國(guó)的環(huán)保垂直管理尚處于試點(diǎn)階段，可以在展開(kāi)試點(diǎn)工作的省份逐步打破雙重管理體制，實(shí)行人、財(cái)、物的完全獨(dú)立，建立自上而下統(tǒng)一的環(huán)保管理體制，強(qiáng)化上級(jí)環(huán)保部門的統(tǒng)一指揮、監(jiān)測(cè)和監(jiān)察。市(縣)環(huán)保局、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物全部上劃到省環(huán)保廳，變成省環(huán)保廳的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一檢查考核。這種垂直管理方式并不是要削弱地方政府的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，相反，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，能夠獨(dú)立對(duì)企業(yè)實(shí)施監(jiān)督檢查，將“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”“環(huán)保一票否決權(quán)”落到實(shí)處。將以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責(zé)體系逐漸調(diào)整為地方黨委和政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門各司其職的大環(huán)保工作格局。

3.3 加強(qiáng)與地方政府及其相關(guān)部門的配合

環(huán)境管理是需要多方面的共同配合才能到達(dá)良治的效果，尤其是需要與地方政府以及相關(guān)部門的配合。首先，可以在偏遠(yuǎn)地區(qū)建立環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制，互通信息，定期交流，明確機(jī)制中政府部門的職責(zé)，消除因遲滯管理帶來(lái)的信息閉塞、缺少地方支持等弊端。其次，為加強(qiáng)垂直管理的效果，應(yīng)將環(huán)保督查制度化、常態(tài)化。設(shè)立環(huán)保督察專員，增加對(duì)環(huán)保部門，尤其是縣級(jí)環(huán)保工作監(jiān)測(cè)督察的頻率和力度，對(duì)環(huán)保工作進(jìn)行定期評(píng)議。再次，實(shí)行環(huán)保垂直管理之后，縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門將不再對(duì)環(huán)保部門實(shí)施監(jiān)督。為了彌補(bǔ)同級(jí)監(jiān)督的缺失，可以建立地方人大對(duì)環(huán)保工作監(jiān)督制度。賦予縣級(jí)人大參與縣級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任免的權(quán)力，建立縣級(jí)人大對(duì)縣域環(huán)境污染事件的問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)環(huán)保部門的同級(jí)監(jiān)督，以保障地方利益不受侵害。

總之，實(shí)行環(huán)保垂直管理體制的真正目的是阻斷地方政府的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法權(quán)獨(dú)立，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)督力度。因此，探索環(huán)保管理體制中行之有效的權(quán)力分配模式和運(yùn)行機(jī)制，以高效合理的制度作為執(zhí)法保障是至關(guān)重要的。

[1]何愛(ài)群，關(guān)于落實(shí)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2016[Z1].

[2]周珂.隔離環(huán)保管理權(quán)力與地方利益 省以下環(huán)保垂直管理意義深遠(yuǎn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-01-20(7).

[3]何勇.“垂直管理”還需考慮怎么合作[N].長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)，2016-09-27(4).

[4]袁華萍.財(cái)政分權(quán)下的地方政府環(huán)境污染治理研究[D].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2016.

[5]楊燁.環(huán)保部年內(nèi)啟動(dòng)垂直管理試點(diǎn)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016-02-19.

[6]顧家俊.對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政部門垂直管理的思考[J].法制博覽，2017(5).

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

Reflections of Perfecting Environmental Protection Vertical Management System

WU Jing, DAI Li

(Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering, Harbin 150025, China)

Combined with the specific national conditions of our country, pointed out that although the environmental protection vertical management system can play a role in promoting environmental protection, there is still no way to get rid of local government meddling fundamentally. At the same time, they will inevitably lose the support and cooperation of local government departments in a relatively independent environment, the desired goal of vertical management will not be achieved consequently. To overcome these disadvantages, further implement the following vertical management under the central government based on the current vertical tube system are suggested, and to remove the power of people, wealth and things from local government departments. In addition, a long-term cooperation mechanism should be established and collaboration with local governments would be strengthened as soon as local government intervention was altogether avoided. This will promote the efficient operation of environmental protection.

Environmental protection vertical management system; Local protectionism; Law enforcement independence

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.04.001

2017-05-19

武靜(1978—)，女，黑龍江伊春人，法學(xué)碩士，講師。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

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A

1674-6341(2017)04-0001-03