論提案在人民政協(xié)民主監(jiān)督中的作用

許愛鳳

(湖北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 黃石 435002)

論提案在人民政協(xié)民主監(jiān)督中的作用

許愛鳳

(湖北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 黃石 435002)

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國民主監(jiān)督體系的重要組成部分。提案是人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職責(zé)最基本、最重要的一種實(shí)現(xiàn)形式，通過提案的提出與審議，提案交辦督辦催辦，提案辦理效果評議，人民政協(xié)可以監(jiān)督各級黨委政府的工作，為其科學(xué)民主決策提供重要的知情渠道、溝通渠道和反饋渠道。但當(dāng)前人民政協(xié)通過提案工作履職民主監(jiān)督，在提案提出、提案辦理和提案辦理評議等各環(huán)節(jié)都存在效率不高，作用不能得到充分發(fā)揮的問題。要充分發(fā)揮提案工作在人民政協(xié)民主監(jiān)督中的作用，需要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)各環(huán)節(jié)提案工作。

人民政協(xié)；提案；民主監(jiān)督；作用

一、引言

1945年7月，黃炎培先生訪問延安時，與毛澤東同志談擺脫政權(quán)興衰周期率的道路問題，毛澤東的回答是“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”，[1]指出擺脫政權(quán)興衰周期率的新路是實(shí)現(xiàn)人民民主，建立執(zhí)政黨黨內(nèi)外民主監(jiān)督制度。2006年2月8日，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督?！盵2]中國人民政治協(xié)商會議(簡稱人民政協(xié))作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，自1949年9月成立以來，其民主監(jiān)督是我國民主監(jiān)督體系的重要組成部分，在反映社情民意，凝聚民心民智，協(xié)助各級黨委政府科學(xué)民主決策中發(fā)揮著重要作用。

《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》指出，“提案是履行人民政協(xié)職能的重要方式，是堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要載體，是發(fā)揚(yáng)中國特色社會主義民主的重要形式，是協(xié)助中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要渠道?！盵3]因此，提案是人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職責(zé)最基本、最重要的一種實(shí)現(xiàn)形式，通過提案的提出與審議，提案交辦督辦催辦，提案辦理效果評議，人民政協(xié)可以監(jiān)督各級黨委政府的工作，為其科學(xué)民主決策提供重要的知情渠道、溝通渠道和反饋渠道。

二、人民政協(xié)提案選題立足黨政工作實(shí)效監(jiān)督，是各級黨委政府決策的信息知曉渠道

人民政協(xié)的民主監(jiān)督，是民主黨派對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，以批評建議為主要形式進(jìn)行的監(jiān)督。它有別于人大的法律監(jiān)督和一般的社會監(jiān)督，它是通過規(guī)范的組織形式進(jìn)行的有序的、高層次的政治監(jiān)督。提案是人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式之一，提出提案則是提案工作的第一步?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議全國委員會提案工作條例》的提案工作基本要求指出，提案應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)肅性、科學(xué)性、可行性，圍繞黨和國家大政方針、中心工作，社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題，人民群眾普遍關(guān)心的問題建言獻(xiàn)策。民主監(jiān)督的性質(zhì)和提案形式規(guī)定了提案工作的對象和內(nèi)容，也規(guī)定提案工作的基本功能之一——通過委員身處基層的經(jīng)歷，或深入基層的視察調(diào)研，上傳各級黨委政府工作的情況和效果，表達(dá)批評、意見和建議，成為各級黨委政府決策工作的重要知情渠道。

人民政協(xié)提案的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、可行性特征要求提案工作立足于實(shí)際，立足于調(diào)查研究。毛澤東認(rèn)為，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。視察調(diào)研是人民政協(xié)組織和委員了解情況，檢查各級黨委和政府工作，研究情況、發(fā)現(xiàn)問題，建言獻(xiàn)策的重要途徑。因此，只有深入實(shí)際，深入人民群眾開展視察調(diào)研，才有可能了解各級黨委政府決策的實(shí)際效果，發(fā)現(xiàn)工作中存在的和潛在的問題，才能提出科學(xué)合理的意見和建議。提出提案首先要選好題，選題要圍繞中心工作、重要問題和普遍問題。既可從政府工作報告中選題，也可從社情民意中選題，又可從關(guān)注民主選題，還可從政策貫徹落實(shí)中選題等等。選好題后就要深入開展視察調(diào)研。開展視察調(diào)研要求政協(xié)組織和政協(xié)委員科學(xué)安排，精心組織，面向?qū)嶋H，選好有代表性的視察單位和廣大群眾普遍關(guān)心的調(diào)研問題，深入現(xiàn)場，有針對性地進(jìn)行巡視察看，調(diào)查研究，了解黨政工作的真實(shí)情況，研究發(fā)現(xiàn)問題，洞察社會基層動態(tài)、民間信息，反映人民群眾的意愿，傾聽他們的群體呼聲，并及時將收集到的信息進(jìn)行甄別、篩選，真實(shí)、及時、客觀、全面地反映社情民意。既不刻意粉飾，也不刻意丑化，既不刻意夸大，也不罔顧事實(shí)，實(shí)事求是地整理相關(guān)視察調(diào)研信息，提出有見地、有價值、可操作的建議，寫成提案報送黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門，對黨委政府工作起到通達(dá)信息、知情矯枉、科學(xué)民主決策、防患未然的作用。

當(dāng)前，在人民政協(xié)組織和委員通過提案對各級黨委政府工作實(shí)施民主監(jiān)督中存在著監(jiān)督實(shí)效的問題。在提案提出階段，主要表現(xiàn)在提案不能準(zhǔn)確高效地反映問題，通達(dá)民情民意。造成問題的原因是多方面的，如提案選題不夠精準(zhǔn)、分析問題不夠透徹、論證問題不夠清晰、提出意見建議不具操作性等問題，也還有因政協(xié)委員自身的素質(zhì)差異造成的問題，如對于專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的界別政協(xié)委員而言，往往存在所寫提案學(xué)術(shù)氣息太濃，問題陳述不能做到簡約直白，意見建議過于理想和求全等，而對于基層教育層次較低的政協(xié)委員而言，又存在視野狹窄，問題的反映不具有根本性、整體性和前瞻性，意見建議直接粗糙等。這些問題的存在都影響到了人民政協(xié)提案的信息表達(dá)效果，在一定程度上也會降低人民政協(xié)的民主監(jiān)督效率，并影響到各級黨委和政府準(zhǔn)確把握信息，影響到?jīng)Q策的科學(xué)性、民主性。[4]

因此，改進(jìn)提案議題提出工作，需要提高委員對提案工作的重要性，提案工作的性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識，提高提案編寫能力和編寫質(zhì)量，做到選題精準(zhǔn)，圍繞當(dāng)前中心工作，針對當(dāng)前人民群眾普遍關(guān)心的重大熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題等方面政策方針出現(xiàn)的疏漏之處，抓住主要矛盾和矛盾主要方面提出提案；提案所涉問題要一事一議，一個提案只反映一件事情或只涉及一個問題，以避免辦理無法落實(shí)問題；提案論證也要充分，要事先做好視察調(diào)研，保證信息客觀公正準(zhǔn)確，建議具體可行，使人民政協(xié)通過提案實(shí)施民主監(jiān)督真正起到向各級黨委政府通達(dá)民情民意，實(shí)行科學(xué)民主決策的知情渠道作用。

三、人民政協(xié)提案辦理重在交辦督辦催辦監(jiān)督，是各級黨委政府決策的信息溝通渠道

提案的辦理是人民政協(xié)提案工作最重要的環(huán)節(jié)。如果只提不辦，政協(xié)提案工作在履行民主監(jiān)督職能方面就失去了現(xiàn)實(shí)意義，因此提案工作的民主監(jiān)督最終要落實(shí)到提案辦理的質(zhì)量和實(shí)效上。其中，提案承辦是提案辦理工作的核心和關(guān)鍵。《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》第21-27條對提案辦理做出了明確規(guī)定，要求提案承辦的各級黨政機(jī)關(guān)，人民團(tuán)體等在依法辦理已立案提案時，首先要在規(guī)定時限內(nèi)，通過辦理復(fù)文對提案者做出書面答復(fù)，涉及兩個或兩個以上承辦單位的，應(yīng)由主辦單位或各承辦單位分別辦理復(fù)文答復(fù)。提案辦理過程中，提案者可通過提案委員會了解有關(guān)提案辦理情況，參與提案的辦理，承辦單位應(yīng)加強(qiáng)與提案者的溝通，征詢提案者對提案辦理復(fù)文和結(jié)果的意見。對于重點(diǎn)提案由提案委員會、提案者、承辦單位協(xié)商重點(diǎn)督辦，不能按期辦復(fù)的提案，提案委員會應(yīng)當(dāng)及時催辦。

但現(xiàn)實(shí)地看，在人民政協(xié)提案辦理過程中，往往存在因承辦單位對提案辦理工作重視不夠，工作熱情不高等造成了提案辦理中的一些問題，突出表現(xiàn)在人民政協(xié)組織雖然提案率高，立案率高，辦復(fù)率高，但只停留在一紙復(fù)文；或者雖采納率高，實(shí)施率高，但是解決率低；又或者是解決率高，但只停留在治標(biāo)而不是治本上，因而造成民意實(shí)現(xiàn)的滿意率低等；還有提案涉及一案重提的問題，多年都被擱置，得不到解決；有些提案的辦理涉及辦理部門間的協(xié)調(diào)配合，雖各部門會答復(fù)辦理，卻又互相推諉，只停留在口頭承諾，沒有實(shí)際的和具體的部署和實(shí)施等。這些問題的存在，都在較大程度上影響到人民政協(xié)民主監(jiān)督的效率。

要解決提案辦理中的這些問題，就要從加強(qiáng)提案辦理的制度建設(shè)方面來著力。從人民政協(xié)組織內(nèi)部來說，要加強(qiáng)組織內(nèi)部的履職指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高人民政協(xié)委員對提案辦理工作的責(zé)任心和使命感，而不是管提不管辦，使政協(xié)提案在履行民主監(jiān)督職責(zé)上流于形式；人民政協(xié)自身還要增強(qiáng)與時俱進(jìn)的創(chuàng)新意識，要積極加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，開創(chuàng)提高提案辦理效率的新路徑；從人民政協(xié)外部組織來說，雖《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2005〕5號文件)明確規(guī)定，要保護(hù)民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)利，但人民政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)利監(jiān)督，不同于人大等職能部門的權(quán)力監(jiān)督，雖具有權(quán)威性，卻不具有強(qiáng)制性，只具有法寶功能，卻不具備法律功能，這種情況往往造成人民政協(xié)通過提案工作履行監(jiān)督職責(zé)困難。這一問題的解決需要探尋組織外部的制度化可能，主要是通過爭取黨委、政府對政協(xié)提案工作的重視和支持，建立提案承辦單位聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)制度、提案交辦督辦催辦制度、提案辦理的檢查制度、提案辦理的意見反饋制度、提案辦理的評估與激勵制度等，使得運(yùn)行于政協(xié)組織外部的提案辦理工作也能有章可照，有規(guī)可循。只有從人民政協(xié)組織系統(tǒng)內(nèi)外部同時改進(jìn)提案辦理工作，才能使黨的大政方針政策真正得到執(zhí)行和落實(shí)，使人民群眾關(guān)心的問題真正得到解決，使人民政協(xié)在各級黨委政府和人民之間的橋梁溝通作用得到真正實(shí)現(xiàn)。

四、人民政協(xié)提案評議重在辦理效果反饋監(jiān)督，是各級黨委政府決策的信息反饋渠道

就一件提案的辦理來說，提案辦理工作結(jié)束，看似人民政協(xié)通過該提案履行民主監(jiān)督的職能也隨之結(jié)束，然而事實(shí)并非如此。人民政協(xié)還需對提案辦理效果進(jìn)行評議，這是人民政協(xié)通過提案工作履職民主監(jiān)督的最后一個重要環(huán)節(jié)。2012年4月5日，中發(fā)、國發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見》針對人民政協(xié)提案辦理結(jié)果，提出了提案辦理成效評議的相關(guān)制度性規(guī)定，規(guī)定指出，“要把是否重視政協(xié)提案辦理工作、是否與提案者充分溝通協(xié)商、是否切實(shí)解決有關(guān)問題作為評價辦理成效的基本內(nèi)容，并逐步將政協(xié)提案辦理工作納入績效考核體系。對態(tài)度認(rèn)真、措施得力、效果顯著的部門和個人，以適當(dāng)方式予以表彰和獎勵，并作為干部考核、培養(yǎng)和選拔的參考依據(jù)；對重視不夠、敷衍塞責(zé)的部門和個人，要進(jìn)行批評教育。支持政協(xié)組織對政協(xié)提案辦理工作開展民主評議和民主監(jiān)督?！盵5]通過民主評議對人民政協(xié)提案辦理落實(shí)情況和人民群眾關(guān)心的焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題的處理情況進(jìn)行總體評議，對各級公務(wù)人員提案辦理中工作作風(fēng)、綜合素質(zhì)進(jìn)行專項(xiàng)評議等，是人民政協(xié)通過提案履行民主監(jiān)督職能，向各級黨委政府反饋提案辦理意見的重要信息反饋渠道。

人民政協(xié)提案辦理的評議應(yīng)為全程跟蹤評議，包括分階段性評議、總結(jié)性評議和專項(xiàng)評議等。各項(xiàng)評議應(yīng)擬出評議事項(xiàng)、評議內(nèi)容、評議標(biāo)準(zhǔn)、評議原則、評議方法等，建立較為科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的評議系統(tǒng)，對提案辦理進(jìn)行較為全面的評議，真正達(dá)到及時反饋辦理意見，糾正辦理中出現(xiàn)的偏差，提高提案辦理效率的目的。提案辦理的分階段評議應(yīng)包括提案復(fù)文階段的評議和辦理各階段實(shí)施情況的評議。復(fù)文階段的評議主要對提案承辦單位提出的提案辦理總體思路和具體方案進(jìn)行評議，評估辦理的科學(xué)性、可行性以及預(yù)期的效果，如果對相關(guān)思路和方案不滿意，應(yīng)要求重新設(shè)計(jì)新的辦理思路和方案，直到滿意。辦理各階段實(shí)施情況的評議，主要是對提案辦理過程中實(shí)施情況監(jiān)督，看是否依據(jù)復(fù)文中所評議的思路和方案辦理，辦理的階段性效果是否突出，辦理過程中還存在著哪些問題，后續(xù)辦理過程中應(yīng)注意的事項(xiàng)等?？偨Y(jié)性評議主要結(jié)合辦理各階段評議情況及辦理后群眾對辦理情況的反饋意見進(jìn)行提案處理情況的綜合評議，如群眾對提案辦理結(jié)果不滿意，提案委員會應(yīng)建議承辦單位重新研究，作進(jìn)一步的答復(fù)；對提案辦理中部分或者當(dāng)時不能解決的重要問題，要跟蹤督辦，促進(jìn)落實(shí)；未按期辦復(fù)的提案，提案委員會應(yīng)當(dāng)及時催辦。專項(xiàng)評議主要針對承辦單位公務(wù)人員辦理提案的各個環(huán)節(jié)的工作作風(fēng)和辦事能力素質(zhì)進(jìn)行評議，主要包括對待提案辦理工作是否高度重視——認(rèn)真對待，還是敷衍塞責(zé)、推諉扯皮等工作作風(fēng)評議，以及辦理過程中公務(wù)人員是否表現(xiàn)出較高的的統(tǒng)籌能力、應(yīng)急能力、溝通能力、辦事能力、辦事效率等能力素質(zhì)的評議，因?yàn)槌修k人員的作風(fēng)和素質(zhì)是影響提案辦理效果的重要因素。[6]

評議結(jié)束，人民政協(xié)還應(yīng)把評議結(jié)果向各級黨委政府反饋并提出建議，要求依據(jù)評議結(jié)果對相關(guān)承辦單位和承辦人員進(jìn)行物質(zhì)激勵和精神激勵。對認(rèn)真辦理提案的單位和個人予以表彰和獎勵；而對辦理不重視不認(rèn)真，以及辦理效果差的單位和個人，則應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的批評和懲罰，以達(dá)到警示效果。

提案評議工作結(jié)束，標(biāo)志著人民政協(xié)提案工作一個周期的結(jié)束，但通過提案工作為執(zhí)政黨和各級政府科學(xué)民主決策提供信息知曉渠道、信息溝通渠道和信息反饋渠道，履行民主監(jiān)督責(zé)任，會在人民政協(xié)的組織生活和委員的日常生活中長期存在，它既是人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”基本方針的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，也是作為參政黨的各民主黨派參與國家政治生活的有效形式和政治保障機(jī)制，在人民政協(xié)的民主監(jiān)督工作中還應(yīng)大力加強(qiáng)，以進(jìn)一步提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的效率。

[1]黃炎培.延安歸來[M].北京：文史資料出版社.1982.

[2]關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見.人民網(wǎng).www.people.com.cn .

[3]中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例[N].中國日報.2011(3).

[4]徐 行，崔 翔.試論人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)作機(jī)制[J].理論研究.2012(2).

[5]關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見.新華網(wǎng).

[6]孫存良，于雪玉.試論人民政協(xié)提案工作研究的幾個問題[J].理論研究.2011(2).

(責(zé)任編輯：胡喬)

Thecommentonthefunctionsoftheproposal-handlingworkinexercisingthedutyofdemocraticsupervisionoftheCPPCC

XU Ai-feng

(School of Marxism ,Hubei Normal University,Huangshi ,China,435002)

The duty of democratic supervision is an important part of the democratic supervision system in our country，Proposals are the most elemental and important way to realize the duty of democratic supervision of the CPPCC,it provides an informing ,communicating ,and feedbacking channel in reflecting people’s will,collecting people’s wisdom; and helping the CCP and the government make decision scientifically and democratically by proposal-presenting,proposal-performing and proposal-appraising.But some causes result in the inefficiency of proposal-handling work in exercising the duty of democratic supervision of the CPPCC in the three parts of proposal-presenting,proposal-performing and proposal-appraising.In order to increasing the efficiency of the democratic supervision,the CPPCC must reinforcing and improving its proposal-handling work in the three parts constantly.

the CPPCC; proposal-handling work; the duty of democratic supervision; the functions

D627

A

2096-3130(2017)05-0043-04

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.05.011

2017—02—25

許愛鳳，女，湖北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院、湖北省人民政協(xié)理論研究中心副教授，主要研究方向思想政治教育。