城鄉(xiāng)差距背景下義務(wù)教育資源均衡配置的問題及解決對策

蘇紅霞，郭麗娜

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城鄉(xiāng)差距背景下義務(wù)教育資源均衡配置的問題及解決對策

蘇紅霞1，郭麗娜2

（邯鄲學(xué)院學(xué)報編輯部，河北邯鄲 056005）

教育是一種公共產(chǎn)品，提倡教育公平，解決當(dāng)前實際存在的城鄉(xiāng)教育差距，對如何配置教育資源是規(guī)避不了的問題。根據(jù)羅爾斯《正義論》中公正平等的原則，提出教育公平的視角與處理策略，對于解決義務(wù)教育資源合理配置具有一定的教育意義。

義務(wù)教育資源；配置；問題；解決對策

從2000多年前我國古代大教育家孔子提出“有教無類”的樸素教育民主思想到古希臘先哲柏拉圖《理想國》中閃現(xiàn)的教育公平思想，再到如今世界各國為維護(hù)與促進(jìn)教育公平的創(chuàng)舉，不同歷史發(fā)展時期，東西方對教育公平的探索從未停止。教育資源配置包括教育資源配置的主體、方式、效率等。隨著社會不斷發(fā)展，對于教育資源配置尤其是義務(wù)教育的資源配置有了越來越深入的理解。提倡教育公平，解決當(dāng)前實際存在的城鄉(xiāng)教育差距，對如何配置教育資源是規(guī)避不了的問題?！肮胶驼x的規(guī)則完全依賴于人們所處的特定狀態(tài)和條件”[1]20本文提出教育公平的認(rèn)識視角與處理策略、方法，對于解決義務(wù)教育資源合理配置具有一定的借鑒意義。

一、我國義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開放后，國家出臺了一系列的政策如1986年的《義務(wù)教育法》、1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1999年的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》及2006年新修訂的《義務(wù)教育法》來促使義務(wù)教育發(fā)展，并且在資源配置上始終貫穿均衡理論。國家還制定了加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入措施，如“免除農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費”，“西部地區(qū)兩基攻堅計劃”和“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”等，增加對農(nóng)村地區(qū)的教育投入，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，縮小了城鄉(xiāng)、地域義務(wù)教育非均衡狀態(tài)，促進(jìn)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。但由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，教育投入受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，義務(wù)教育發(fā)展仍表現(xiàn)出地域、城鄉(xiāng)甚至校際間發(fā)展非均衡狀態(tài)。近幾年來，京津滬等大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)接近普及高中階段教育，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)，“普九”任務(wù)尚未完成，西部九省區(qū)實現(xiàn)“兩基”的人口覆蓋率只有52%，這種不均衡不利于我國實現(xiàn)教育公平。從各國各地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的情況看，教育立法、采取措施扶持薄弱地區(qū)和學(xué)校的建設(shè)都是為減少教育的不均衡狀態(tài)。2016年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議《政府工作報告》中提出：要發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育。總理的報告顯示政府非常重視教育公平問題，也體現(xiàn)國家促進(jìn)實現(xiàn)教育公平的決心。

二、現(xiàn)階段我國義務(wù)教育資源配置存在的問題

（一）當(dāng)前義務(wù)教育資源配置呈現(xiàn)出校際間的非均衡狀態(tài)

教育資源配置聚集指一種教育資源因為某種原因而被集中配置在某一地區(qū)的現(xiàn)象。大力發(fā)展義務(wù)教育是作為公共利益的代表的政府的責(zé)任。然而，要整體均衡的發(fā)展義務(wù)教育，地方政府一定要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c配合中央政府，合理的配置教育資源，“對教育資源的分配就不僅僅或不一定主要根據(jù)它們將產(chǎn)生在培養(yǎng)能力方面的效果來估價，而且也根據(jù)它們在豐富公民（在此包括較不利者）的個人和社會生活方面的價值來估價?！盵2]107但中央和地方政府所處層面不同，地方政府受教育政績的影響，在教育資源配置樂于采取“錦上添花”方式傾斜于本地的重點校，導(dǎo)致公共教育資源配置聚集的現(xiàn)象“以自身的現(xiàn)實利益來考量公平，這種缺乏統(tǒng)一邏輯的公平觀從長遠(yuǎn)來看將傷害每個人的公平利益……各地公民之間的為‘捍衛(wèi)’自身教育權(quán)益的‘互掐’本質(zhì)上是一場‘零和游戲’。這種一方的受益必然意味著另一方的損失的博弈是不可能促進(jìn)教育公平的”[2]77，這種教育資源的配置違背了羅爾斯《正義論》中強調(diào)的公平原則，使教育資源集中在某些學(xué)校，導(dǎo)致校際間的發(fā)展產(chǎn)生差距。在教育資源配置上，重點學(xué)校掠奪了普通學(xué)校的辦學(xué)資源，這既影響了教育公平，也阻礙了教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）義務(wù)教育資源總量投入不足

我國教育資源配置經(jīng)歷了三個階段：第一階段（1949—1980），中央統(tǒng)一財政與分級管理；第二階段（1980—1993），地方負(fù)責(zé)與分級管理；第三階段（1993至今），現(xiàn)行的教育財政體制。落實教育戰(zhàn)略地位的根本措施。2006年以后，我國政府加大了對教育的投入。2012年教育經(jīng)費支出占GDP的4%，也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全免費、貧困生營養(yǎng)改善計劃等。但財政教育經(jīng)費支出4%的比例是不夠的，據(jù)報載，教育經(jīng)費占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國家為4.1%。4%對中國來說，并不是一個很苛刻的目標(biāo)。從總體上說，政府整個財政支出中教育投資所占比例明顯比世界上其他國家低，不僅落后于美國，也落后于很多發(fā)展中國家的教育經(jīng)費在公共教育比重。上述這些國家的教育投資狀況與我國形成了鮮明的對比，制約了教育公平的實現(xiàn)。教育改革和發(fā)展的目標(biāo)必須以教育投入作支撐，否則只能是空談。與發(fā)達(dá)國家相比，我國教育的省級統(tǒng)籌與中央轉(zhuǎn)移支付力度太小，這直接導(dǎo)致各地教育發(fā)展不均衡，尤其是農(nóng)村的教育十分薄弱。

三、推進(jìn)義務(wù)教育階段義務(wù)教育資源配置均衡的對策

（一）加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立中央財政和省級財政統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費的機制

義務(wù)教育經(jīng)費長期以來主要由縣鄉(xiāng)財政保障，占到80%左右。由于縣鄉(xiāng)財力水平相差巨大，所以義務(wù)教育存在區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際差異。要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展就必須打破原有的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。國外經(jīng)驗表明，政府間財政轉(zhuǎn)移支出是分權(quán)化財政系統(tǒng)的重要組成部分，其作用有：對特定地區(qū)和人群提供資源，保障教育經(jīng)費的充足，控制資源配置不均衡程度。2017年3月6日，李克強總理在兩會《政府工作報告》中提出，教育承載著國家的未來、人民的期盼。要發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。國務(wù)院出臺的意見直面了這一問題。按照這一辦法，即便一所鄉(xiāng)村小學(xué)只有10名學(xué)生，十分‘袖珍’，也應(yīng)該配備5名左右的教師，這對鄉(xiāng)村小學(xué)的繼續(xù)生存和發(fā)展無疑是十分有利的。事實上，這也是國外鄉(xiāng)村小學(xué)辦學(xué)的經(jīng)驗。近年來，不斷有專家建言調(diào)整我國鄉(xiāng)村學(xué)校的編制辦法，設(shè)置鄉(xiāng)村學(xué)校配置和教師的最低額度。[3]5解決鄉(xiāng)村學(xué)校的經(jīng)費保障和師資配備是一個系統(tǒng)的問題，完成這一問題需要國家努力推進(jìn)：一是由縣鄉(xiāng)承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的主體地位變?yōu)橛墒〖壺斦块T統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國的現(xiàn)實狀態(tài)，東西部地區(qū)之間甚至省內(nèi)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費將會使義務(wù)教育的發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，義務(wù)教育的均衡問題將無法解決。西方發(fā)達(dá)國家在解決發(fā)展教育的經(jīng)費的問題上實行了教育撥款機制，國家和地方教育部門協(xié)作，制定教育預(yù)算并且嚴(yán)格按照預(yù)算撥款。這樣，薄弱學(xué)校就能獲得更多的資金，達(dá)到與其他學(xué)校一樣的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就減少由于經(jīng)濟(jì)原因引起的教育不平等而導(dǎo)致的機會和成就差距。

2015年11月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》，要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補”政策。免費教科書資金，國家規(guī)定課程由中央全額承擔(dān)。家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費補助資金由中央和地方按照5∶5比例分擔(dān)。二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額。三是鞏固完善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長效機制。支持農(nóng)村地區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校維修改造、抗震加固、改擴建校舍及其附屬設(shè)施。城市地區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長效機制由地方建立，所需經(jīng)費由地方承擔(dān)。[4]

（二）實行教師輪交流制度，改善師資水平差異

高素質(zhì)的師資是影響學(xué)生學(xué)業(yè)成就的原因之一。教師的受教育水平（所獲大學(xué)學(xué)位）、教師的教學(xué)經(jīng)驗（教齡）、教師的流動性（每年更換學(xué)校的教師的情況）及教師資格認(rèn)證（對教師是否具有專業(yè)教學(xué)能力進(jìn)行認(rèn)定）。這四項教師素質(zhì)指標(biāo)可以闡釋不同學(xué)生群體獲得最優(yōu)師資的機會是否公平。[5]95英國公司“經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫”曾進(jìn)行的一項調(diào)查顯示，一國的教育系統(tǒng)是否出色取決于教師地位的高低，教師地位越高，該國教育系統(tǒng)出色的可能性就越大。由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些優(yōu)質(zhì)教師傾向于城市任教，導(dǎo)致農(nóng)村缺乏合格的教師。因此，為了盡量縮小重點校于薄弱校之間、城鄉(xiāng)學(xué)校間教育質(zhì)量的差距，確保農(nóng)村學(xué)校有充足的優(yōu)秀師資，進(jìn)一步鞏固落實城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策，中央應(yīng)繼續(xù)對中西部地區(qū)及東部部分地區(qū)義務(wù)教育教師工資經(jīng)費給予支持提高農(nóng)村教師的待遇，減少城鄉(xiāng)之間的差距，實現(xiàn)教育資源配置均衡。

（三）實行城鄉(xiāng)一元化體制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是形成城鄉(xiāng)差距的主要原因。在教育發(fā)展上，農(nóng)村義務(wù)教育80%的縣鄉(xiāng)財政撥款導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展不平衡。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在財政撥款、校園建設(shè)和師資配置的統(tǒng)一，已經(jīng)成為時代發(fā)展的需要。2013年，河北部門積極落實民生保障政策，用于民生領(lǐng)域的公共財政預(yù)算資金達(dá)3437.2億元，比上年增長8.1%。支持教育優(yōu)先發(fā)展，全省教育支出837.6億元，占公共財政支出的19%，完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。[6]239邯鄲市在《關(guān)于印發(fā)2015年教育工作要點的通知》中，投資1.45億元，完成61個中央項目工程。其中，農(nóng)村初中工程26個、學(xué)前教育推進(jìn)工程20個、教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)工程15個；投資2.93億元，新建50所農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校；投資4500萬元，改造農(nóng)村中小學(xué)旱廁252所，竣工168所。2016年7月11日，國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》的工作目標(biāo)中提出，加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，到2020年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào)。義務(wù)教育普及水平進(jìn)一步鞏固提高，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%?？h域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實現(xiàn)。[7]

[1]休謨. 論道德原理/論人類理智[M]. 周曉亮譯. 南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)/譯林出版社.

[2]羅爾斯. 正義論[M]. 何懷宏何包剛廖申白譯. 北京：中國社會科學(xué)出版社，2014.

[3]熊丙奇. 教育公平讓教育回歸本質(zhì)[M]. 上海：華東師范大學(xué)出版社，2014.

[4]人民日報[N]. [EB/OL].[2015-11-28]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm

[5]蘭德爾?林賽等著.教育公平[M]. 盧立濤劉小娟高峰譯上海：華東師范大學(xué)出版社，2015.

[6]中國財政年鑒編輯委員會. 中國財政年鑒2014[M]. 北京：中國財政雜志社，2014.

[7]關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見[EB/OL]. [2016-7-11]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-07/11/content_5090298.htm

（責(zé)任編輯：李俊丹 校對：蘇紅霞）

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2016-11-05

2014年邯鄲市社科聯(lián)“城鄉(xiāng)差距背景下公共教育資源優(yōu)化配置問題——以邯鄲市為例”立項課題；河北省教育科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃課題：義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)問題研究——以羅爾斯《正義論》為基礎(chǔ)，課題編號：1407004

蘇紅霞（1975—），女，河北邯鄲人，邯鄲學(xué)院學(xué)報編輯部，講師；郭麗娜（1984—），女，河北邯鄲人，叢臺小學(xué)教師。