權力制約的五維協(xié)同機制構建

朱聯平

（中共南通市委黨校 哲學黨建教研部，江蘇 南通 226007）

權力制約的五維協(xié)同機制構建

朱聯平

（中共南通市委黨校 哲學黨建教研部，江蘇 南通 226007）

建立制約權力腐敗的整體協(xié)同機制，是確保權力正確行使的有效途徑。這種協(xié)同機制可以涵括五個方面：規(guī)制行政自由裁量權，以實現行政制約；建立干部財產申報制度，以實現經濟制約；提升公民監(jiān)督權，以實現社會制約；完成從人治向法治轉軌，以實現法制制約；強化道德文化建設，以實現文化制約。這五個方面協(xié)同發(fā)力，構成互動機制，標本兼治，或可有效破解權力腐敗之困局。

權力；腐??；制約；機制

腐敗源自社會結構中的固有傾向，而權力腐敗傾向則是政治社會運行的鐵律。對權力進行有效制約是遏制權力腐敗的最佳選擇。對于手中握有大小不等公權力的領導干部，究竟怎樣制約他們手中可能變質的權力，許多研究者一直賦予不懈的思考和努力，提出了不少頗有價值的觀點。但是許多有關治理權力腐敗的研究，僅偏重于一兩個方面的思考，顯然會有失偏頗。實際上，權力發(fā)生變異是多種因素造成的，權力濫用又以不同方式來體現，因此遏止權力腐敗必然是一個綜合治理的系統(tǒng)工程。本文認為，為了確保領導干部正確地行使手中的權力，需要從行政、經濟、社會、法治、文化等五維路向，多面發(fā)力、同時推進、標本兼治，形成制約權力腐敗的協(xié)同聯動機制，方可有效破解權力腐敗的現實困局。

一、行政制約：重視規(guī)制行政自由裁量權

規(guī)制行政自由裁量權是防止權力被濫用的有效手段。在我國，行政權的使用不僅僅局限于政府部門。黨對國家政權的領導是我國政治體制的重要特征。黨委除了行使本系統(tǒng)的權力之外，還有領導其他國家政權機關（立法機關、司法機關、行政機關）的相應職責。而“所有的行政行為都可能有自由裁量的問題”[1]333，領導干部是否廉潔行政、依法執(zhí)政，均取決于如何運用行政自由裁量權。我國擁有一個龐大的黨政系統(tǒng)及其工作者隊伍，一旦行政自由裁量權運用不當，權力濫用及其腐敗的負效應將是巨大的。

現實中一些領導干部的權力濫用較為普遍，大多表現為行政裁量權的不當運用。有食品安全監(jiān)管不作為的，如早前發(fā)生在河北的“三聚氰胺奶粉事件”；有責任事故失職失察的，如2014年歲末發(fā)生于上海的跨年踩踏事故；有濫用公共權力的，如曾經發(fā)生在陜西國土廳的以“協(xié)調會決定”否決兩級法院的生效判決[2]等等。而一些黨政領導干部以權牟利、謀私的案例更是不勝枚舉。眾多案例表明，一些地方政府和黨委出現的失職瀆職、不作為、亂作為現象，無不表現為行政權的自由裁量或任意裁量。

“作為公共權力中最活躍的行政自由裁量權，更要得到有效控制”[3]。因此，規(guī)范和制約行政裁量權是防止和監(jiān)督黨政領導干部權力腐敗的重要內容。首先，要建立規(guī)范嚴明的行政問責制。目前我們對官員的問責法規(guī)還有待進一步完善，問責主體責任不明且缺位、問責客體權責模糊、問責機制不健全，一些干部主觀隨意性較強，依法執(zhí)政、科學執(zhí)政和民主執(zhí)政的作風不夠。對濫用職權、獨斷專行決策、違紀違法、向老百姓吃卡拿要、強行執(zhí)法以及造成嚴重責任事故的干部，必須要有相應清晰的法律法規(guī)來制約。要將行政問責與政治問責、同體問責與異體問責、制度問責與法律問責等綜合運用，建立和制定具有全國統(tǒng)一性和權威性的行政問責法律法規(guī)。只有對那些恣意妄為、以權謀利、失職瀆職的干部施以有力的問責，才能勒住權力的韁繩，避免權力變異。其次，強化行政自由裁量權的自我控制?？刂菩姓杂刹昧繖嗟姆椒ê屯緩揭话阃ㄟ^立法控權、司法控權和行政內部自我控權三種方式。立法控權和司法控權，雖然是一種有法可依的剛性控制，但仍然管控不了鉆法律空隙的腐敗分子。在現行制度框架下，從構建黨政機關的內部自律機制著手，則能起到限制自由裁量權的積極效果。為了實現對于領導干部權力的有效制約，在立法控權和司法控權的同時，以黨政機關為主體，建立周詳的內部機制和良好的行政倫理來約束黨政機關領導干部的行政行為，不失為控制行政自由裁量權的一種有效途徑。[4]再次，構筑外部監(jiān)督的控權防線。對于領導干部可能出現的恣意擅權行為，除了內部系統(tǒng)的自我約束、自我預防、自我糾錯、自我遏制，外部監(jiān)督的作用也絕不能低估?！爸挥屑訌娡獠勘O(jiān)督，內部監(jiān)督機制才會發(fā)育成熟”[1]331。立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨派監(jiān)督等是行政自由裁量權合理運用的有效保障，充分發(fā)揮多個機關或機構（如紀檢、監(jiān)察、上級機關等）在監(jiān)督行政自由裁量權中的協(xié)調配合職能，使自由裁量權的運行置于多個機構而非單一機關的監(jiān)督之下，一些領導干部權力的不當行使才能被有效制止。

二、經濟制約：著重建立干部財產申報法律制度

實行干部財產申報制度是直接從經濟上制約領導干部以權謀私的必須的制度選擇。權力腐敗的本質是利用權力獲取經濟利益。世界上越來越多的國家都要求一定職級的公職人員必須申報自己或相關人的財產和收入，以防止其利用公權謀取不正當利益。如韓國的《公職人員財產申報法》、日本的《公開議員財產法》、泰國的《關于國家官員申報資產和負債的王室法令》等。清廉指數較高的新加坡和我國香港，實施公職人員的財產申報制度，在制約和杜絕公職人員尤其是干部權力腐敗中都起到了重要作用。實踐證明，盡管各國國情不同，但財產申報制度的目標指向則完全一致，且產生的效果顯著。

改革開放以來，我國也已制定了一些關于國家公職人員財產申報和監(jiān)督的政策性文件和規(guī)定。如1995年4月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發(fā)布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》、2010年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等。隨著改革開放全面推進和社會主義市場經濟體制的深化拓展，這些原則性的“通知”、“細則”、“規(guī)定”顯然已經不能適應飛速迅猛的現代化發(fā)展步伐，也落后于建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標。在經濟腐敗已經成為領導干部中箭落馬的主要表征的情況下，順應時勢地建立我國干部財產申報法律制度，重點規(guī)范財產申報的主體、范圍、程序（申報機構、時間、步驟等）以及承擔的法律責任，將原則性的政策和規(guī)定上升到法律制度層面，將是大勢所趨。

之所以要加快建立干部財產申報的法律制度，是因為當前領導干部以權謀私的經濟腐敗多是在信息不公開、行為不透明的情況下發(fā)生的。原則性規(guī)定及一般的政策性措施往往不能很好地解決經濟運行中的透明性問題。建立干部財產申報法律制度可以確保權力運行時各種利益關系公開透明，避免“暗箱操作”，真正做到讓權力在陽光下運行。權力行使在缺少公開透明的情況下，無論權力大小，都可能導致腐敗。據一則很有“趣味”的數據報道：“某省下撥的一筆扶貧款從市縣被克扣40%，從縣到鄉(xiāng)又被侵吞40%；一張小農機具的國家補貼是2毛5分，農技站就克扣1毛8分，站長扣去3分；一個售價數百元的骨灰盒，民政干部得拿回扣15元……扶貧辦、農技推廣站、民政局……幾年來，腐敗現象正向一些人心中的‘清水衙門’蔓延，有些部門甚至成了腐敗的重災區(qū)?！盵5]這說明了兩個根本性問題：一是權力一旦能控馭資源，幾分幾厘的蠅頭小利都可能成為被瓜分的對象，反映了權力腐敗無孔不入。二是權力無論大小，只要缺少公開透明，缺乏有效監(jiān)督，就有可能會導致腐敗滋生?，F實證明，在經濟利益面前，沒有權力大小之分，小官照樣可以“成長”為巨貪，皆因權力下的私欲膨脹在失去透明監(jiān)督時的權力腐敗。

只有通過建立適合我國國情的干部財產申報的法律制度，實行政府的公款、財物、經費公開透明，才能對那些基于斂財、貪污為目的的權力尋租和權力腐敗，起到撥去權力籠罩下的“霧霾”之功效，使一些干部不敢貪、不能貪，要貪就得“見光死”。而且，干部財產申報法律制度的施行，對于房產、規(guī)劃、交通等“權”重“利”豐的部門來講，是透明的“陽光”，更是制約權力腐敗的“利劍”。

三、社會制約：關鍵在于提升公民監(jiān)督權

社會對公權力的監(jiān)督是確保權力正確行使的可靠途徑。人類進入現代民主國家以來，圍繞權力的腐敗傾向，究竟以何種方式制約，論說頗多。比較普遍的認識是：以制度制約權力和以權力制約權力是防止權力變異的兩個有效手段。但制度也有失靈的時候，制約權力的權力也有其運行的局限。在這種情況下，當社會讓渡出來的權力出現問題時，社會作為公共權力的歸屬者，當然不能袖手旁觀。誠如愛德華·格雷澤所言，權力腐敗是一種傳染病，“哪里的公民和政治制度贏弱無能，哪里就會流行這種傳染病”[6]。理論上講，從掌權者行使權力的那一刻起，社會就肩負監(jiān)管權力的責任。法國的盧梭最早提出了“人民主權”的思想。而美國的托克維爾則首先提出“社會應制約權力”。托克維爾認為民主制度下三權制衡設計雖然高明，但并不充分。他在《論美國的民主》及《舊制度與大革命》等論著中，深邃地闡釋了“社會制權”思想。他指出：“社會情況民主的國家更需要用結社自由，目的是去防止政黨專制或大人物專權?！盵7]116當代民主思想家羅伯特·達爾進一步發(fā)揮并詮釋了這一思想。羅伯特·達爾在《民主理論的導論》一書中認為：“獨立的社會組織在一個民主制社會中是非常值得需要的東西……其功能在于使政府的強制最小化、保障政治自由、改善人的生活?！盵8]由此可知，社會制約權力的思想早已閃耀其智慧的光芒。在我國，許多學者已經涉足于理論與現實的探討。但總體來看，社會制約權力究竟怎樣運行于復雜多樣的現實生活，尚屬需要創(chuàng)新拓展的領域。

伴隨經濟全球化和社會多元化的步伐，權力民主化已成為民主政治發(fā)展時代的內在要求，權力的人民性催生權力社會化，社會權力已經占有一席之地?！皺嗔σ巡幌抻趪宜氄?，在國家權力之外并與它并存并行的還有社會權力”[9]。顯而易見，社會權力已經構成對權力腐敗的一股制約力量。但從現實來看，雖然國家權力有向社會主體分權、權力下放和還權于社會的趨向，但不受制約的絕對權力和不受監(jiān)督的絕對權威，仍然存在并亦有強化的勢頭。因此，探尋強化社會制約權力的路徑應置為首要。社會制約權力與其占有社會資源的多少成正比關系。絕對的過于集中的權力之所以難以控制，源自占有絕對化的壟斷資源，當社會占有資源的力量不足以制衡絕對權力所擁有資源的力量時，就可能出現小權力小腐敗、大權力大腐敗、絕對權力絕對腐敗的現象。比如軍中巨貪徐才厚、郭伯雄等曾掌控較高級別的軍權，副國級大老虎周永康曾具有支配政法、文宣、人事、企業(yè)等大量公共資源之權，先后落馬的原北京市委書記陳希同、原上海市委書記陳良宇、原重慶市委書記薄熙來、原江西省委書記蘇榮以及不久前查處的原河北省委書記周本順等，這些權傾四方的“封疆大吏”，利用變質的權力私占公共資源、操控公共意志，而社會擁有的分散資源的力量根本無力與其抗衡，于是社會制約公權力的天平必然會出現傾斜。

從理論上而言，社會資源屬于全體人民所有，現實中應由人民授權管理。因此要讓社會有效制約權力，關鍵要從兩個方面著手：其一，壯大社會力量。中國雖然人口眾多，但有序的社會參與力量還十分稀缺。有學者認為，“在中國，我們既沒有社會力量、自生自發(fā)的力量、結構性的力量，同樣我們沒有公共討論——認真嚴肅的公共討論”[10]。筆者認為，隨著小康社會的全面建成，人民將享有更多的政治、經濟、文化等各項權益，人民權益的提升與社會力量的增長必然同步推進，這就為制約權力奠定了堅實的基礎。其二，充分利用大眾傳媒力量。實踐表明，信息化時代帶來的網絡媒介的力量絲毫不遜色于制度和法律對于權力的控懾力。依據中紀委公布的反腐數據，2013年監(jiān)督檢察部門接受信訪舉報案件195萬余件，檢舉控告122萬多件，其中立案的有17萬多件[11]，而50%以上的職務犯罪是通過網絡舉報發(fā)現的[12]。這些數據體現了社會民眾踴躍監(jiān)督和積極參與反腐的巨大能量。

四、法制制約：要讓人治邁向法治的軌道

法治是規(guī)制權力腐敗的終極力量。黨的十八大以來，黨中央重拳打擊干部權力腐敗。自習近平總書記提出“‘老虎’‘蒼蠅’一起打”的號令開始，在兩年左右的時間里，中央紀委監(jiān)察部網站通報涉嫌腐敗而被查處的官員超過18萬名，廳局級以上達320名，職位在省部級以上的有100多個“大老虎”被拿下?？偨Y四年多來的反腐經驗，有兩個重要因素值得我們關注：一是黨中央反腐的意志和決心；二是反腐機制的開拓與創(chuàng)新。

只有把制約權力腐敗的決心意志和創(chuàng)新機制完全建構在法治化場景之中，使人治與法治相得益彰，才能為反貪治腐提供可持續(xù)性動力。反腐法治化是黨中央反腐意志和機制創(chuàng)新實現常態(tài)化的智慧選擇和可靠保證。依據憲法和法律進行的權力監(jiān)督與制約，才具有不可抗拒的強制力，才能得到社會認可并發(fā)揮應有效能。1992年鄧小平在南巡講話中指出：“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵13]簡短平樸的話語，是在經歷了社會主義建設的曲折慘痛的教訓之后得出的深刻結論。正因為如此，十八屆四中全會力圖從全局上勾畫法治反腐藍圖，使標本兼治的法治制權路徑得以清晰展現。

從人治走向法治，用法制制約權力，當前需要開展的幾個重要工作是：首先，需要實現人治思維向法治思維的轉變。一些手握實權的領導干部很不習慣甚至不愿意接受監(jiān)督與制約，少數“一把手”對“絕對的權力”十分自信，把監(jiān)督制約看作掣肘，視制度規(guī)章如敝屣。其主要思想根源在于封建官僚意識和集權觀念余毒深藏腦海，現代民主素養(yǎng)十分缺乏，觀念不除，舊習難改。習近平總書記指出：“從客觀上說，法治也并不體現人們對法律條文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們頭腦之中，體現于人們的日常行為之中?！盵14]所以培育領導干部的法治精神，提高他們的法治思維觀念十分緊要。其次，強化立法機關和司法機關的權能。國家權力包括立法權、司法權和行政權，而權力的腐敗與專橫主要出自行政權，當人民委托的權力遭到恣意濫用時，必須借助于立法權和司法權對行政權進行有效制約，以權力制約權力，方可實現委托者的預期目的。在立法權方面，要進一步完善人大及其常委會對政府及行政人員的責任追究、審查、評議、質詢、撤銷、罷免和彈劾等機制，行使程序依法保障，不受干涉，同時要進一步提升人大代表的專業(yè)素質。在司法權方面，不僅要將行政行為全面納入司法審查視野，而且必須堅持司法權、司法機關以及司法官獨立的司法整體獨立運行狀態(tài)，彰顯司法監(jiān)督的權威。再次，要讓制度通上法律的“高壓電”。習近平總書記在黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全會上強調，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，讓法律制度剛性運行。制度的剛性運行，就是要賦予制度的法律效能。如果缺乏法律的剛性權威，制度的籠子看似嚴密，但并不能關住權力這只猛獸。所以，只有將制度的籠子接上法律的“高壓電”，權力這只老虎才不敢“僭越雷池一步”。相對于權力腐敗的制約而言，制度強于政策，法律強于制度。把有效的政策定型為制度，將合理的制度上升為法律，這是實現領導干部科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的常態(tài)化路徑。

五、文化制約：聚焦于道德文化建設

文化建設是杜絕權力腐敗的固本工程。本質上來講，制度與權力都是文化的一種存在狀態(tài)，是文化塑造的產物。因此，當我們越來越多地把目光聚焦于制度限權，受困于“制度依賴癥”的時候，我們有必要回過頭來從制度與權力形成的文化背景上思考它們產生及存在的文化特質，從文化之“本”上探尋制約權力的“良治”之道。國家層面的主流意識形態(tài)文化、社會層面的公民文化以及個人層面的道德倫理文化，涵括權力的功能價值、社會期望和心理趨向，強化這三個層面的文化建設，對于領導干部用好手中的權力，必將產生方向上引導和行為上規(guī)制的巨大功效。

首先，意識形態(tài)是規(guī)制權力變異的根本指南。意識形態(tài)是構筑于國家政權基礎之上的統(tǒng)治階級的政治意志。在我國，馬克思主義意識形態(tài)是規(guī)范和引領全體人民的共同價值理念和思想靈魂。干部權力的行使是國家權力的個性化體現，只有體現國家意志和人民共同利益的權力，才是呼應民意、獲得道義支持的權力，否則必將遭到人民的唾棄。面對一些干部濫用手中權力的現實，大力弘揚馬克思主義意識形態(tài)是思想文化戰(zhàn)線上的一項重要任務。當前，要以體現馬克思主義意識形態(tài)的社會主義核心價值作為凝聚全體人民的思想共識，使“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的價值理念深入人心，尤其要強化到干部的執(zhí)政理念當中，不斷破除封建集權意識、官僚意識、等級觀念等影響，為權力的有效制約提供更高層次的政治文化指導和思想道德支持。其次，公民文化是遏制權力濫為的重要防線。一個長期受制于封建道德文化影響的國家，在向現代民主方向邁進的過程中，特別需要現代公民文化的洗禮和熏陶。把公民文化引入權力制約系統(tǒng)，在一定程度上可以抑制憲政制約中由于權利主體缺位而產生的代理人風險。公民文化是一種主動地對社會和政治情境進行自我認知和評價的生活方式。提出“公民文化”概念的阿爾蒙德指出：“公民文化適合于保持一種穩(wěn)定的和有效的民主政治過程”[15]，能潛在地平衡權力和公民權利之間的張力。美國社會心理學家英格爾斯指出：“如果一個國家的人民缺乏一種能賦于這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎……失敗和畸形發(fā)展的悲慘結局是不可避免的。”[16]所謂“現代心理”也就是公民文化的映射。文化需要培育，文化糟粕必須通過優(yōu)秀文化去消解。公民文化的參與理念、進取精神、平等意識、權利觀念等文化特質是對封建文化糟粕的等級思想、官本位意識、臣民文化等的直接批判。缺少優(yōu)秀公民文化的浸潤，現代民主制度框架下的腐朽文化幽靈絕不會自動散離。當下，對社會公民進行公平、正義等價值理念的文化培育，是黨和政府職能部門的一項十分重要的任務。再次，廉政文化是杜絕權力腐敗的固本工程。當權力腐敗蔓延為一種社會現象時，就會形成腐敗文化。腐敗文化反過來又會助長新的權力腐敗。對腐敗文化的深層遏制有賴于廉政文化的積極構建。廉政文化是關于廉潔從政的思想、信仰、行為的總稱，是社會主義精神文明的重要內容。當前建設廉政文化重在傳承、借鑒和創(chuàng)新。我國傳統(tǒng)文化中的“以廉為貴、為政以德、任人唯賢、見利思義”等廉政思想是我們必須汲取的精華，西方文明發(fā)展中的“以權利制約權力、以權力制約權力、以法律制約權力”等政治文化是我們應當借鑒的有用思想。調查統(tǒng)計發(fā)現，當前社會公眾廉政活動的普及率和知曉率并不高，39.5%的人表示從未參加任何廉政活動。[12]廉政文化要結合現實生活的生動實踐，以家庭和學校為重要陣地，廣泛利用相聲、小品、戲劇以及廣告、廣播、路牌、橫幅等民眾喜聞樂見的藝術形式和生活方式，挖掘資源、創(chuàng)新宣傳，深耕廉政文化土壤，通過廉政文化的思想滲透、道德教化和文化熏染，形成全社會“崇廉反貪”的道德文化氛圍，最終匯成制約權力腐敗的文化力量。

權力腐敗這一世界性難題，有其生成的政治、經濟、文化和歷史傳統(tǒng)等時代背景與條件，治理權力腐敗，決非某一兩種方法或兩三個舉措就可起到立竿見影的效果。所謂“標本兼治”，需要探尋“標”和“本”的深層動因，不僅要找出所有的“標”，而且要考察“本”中之“本”，同時還要明確它們之間的相互關聯性，然后對癥下藥，綜合調治。所以，對于權力腐敗的制約治理，建構多維標本共治的機制十分重要，而真正遏止乃至根除權力腐敗傾向及其產生的溫床，仍是一個隨實踐發(fā)展需要不斷創(chuàng)新治理機制的系統(tǒng)工程。對此，需要我們繼續(xù)做出不懈努力。

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責任編校 王學青

Construction of a Five-Dimension Coordination for Power Restriction

ZHU Lianping
(Department of Teaching and Research of Philosophy,Party School of CPC Nantong Committee,Nantong 226007,Jiangsu,China)

It is an effective way to ensure the proper exercise of power by establishing an overall coordination mechanism that restricts the corruption of power.Five aspects as follows are within the coverage of such a mechanism:regulation of administrative discretionary power to achieve administrative constraints;establishment of a reporting system for properties of leaders to achieve economic constraints;improvement of the supervising power of the public to achieve social constraints;completion of the transition from the rule of man to the rule of law to realize legal constraints;strengthening of the construction of morality for the realization of cultural constraints.In an coordinated way,these five aspects constitute to an interactive mechanism,dealing with the problem from both the root and the symptom.The problem of corruption is thus likely to be effectively solved.

power;corruption;constraints;mechanism

D630.9

A

1674-9170（2017）01-0028-06

2016-12-16

朱聯平（1966-），男，河南信陽人，中共南通市委黨校哲學黨建教研部主任，教授，江蘇省鄧小平理論研究會理事。

南通市第五期“226高層次人才培養(yǎng)工程”培養(yǎng)對象科研資助項目；南通市社科基金項目（2016BNT019）