淺析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境及對策

張大偉

山東省安丘市石埠子鎮(zhèn)社區(qū)服務中心

淺析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境及對策

張大偉

山東省安丘市石埠子鎮(zhèn)社區(qū)服務中心

目前我國各級財政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政最為薄弱，也最為困難。近年來，隨著農村稅費改革的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收較大，收支矛盾日漸突出，各種問題不斷顯現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難這一難題已日益成為社會普遍關注的問題，本文旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境的調查研究，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的途徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政； 困難；成因；措施

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的主要困難

(一)債務負擔沉重

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的一個突出問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債一般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務有農金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款等；隱性負債一般有欠發(fā)工資、簽發(fā)公務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋梁等公益項資金、財政擔保和其他方面形成的債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是多年形成的歷史性債務。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多是“吃飯財政”連維持運轉都有些吃力，更無力償債。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支，赤字不斷擴大

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入隨著經濟的發(fā)展不斷地增長，但是與此同時，財政支出的壓力也在不斷地加大，這種情況的持續(xù)發(fā)展，必然產生兩種結果。一是預算內收不抵支，財政赤字和債務規(guī)模不斷擴張。二是預算內支出不能滿足應付政府開支的正常需要，預算外資金不斷膨脹。三國家近年出臺的減收增支政策較多，超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承受能力，各項改革措施無形中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了巨大壓力。國家在發(fā)展，社會在進步，在滿足了溫飽問題之后，人們更關心精神上的滿足，國家也大力進行精神文明建設，但是在財政收入低的地區(qū)，文教、體、衛(wèi)經費需要自行解決，這進一步加大了財政負擔。

(三)稅源短缺嚴重，財政收入增長緩慢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍增幅回落，經濟效益滑坡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于頻臨倒閉的境地，在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力提供農村最基本的公共服務

長期以來由于我國尚未建立起公共財政體制，財政資源配置傾向于城市和工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產品和公共服務的能力本來就很薄弱，特別是隨著農村稅費改革的推進，農業(yè)稅被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾更加突出。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“保工資”“保吃飯”都很困難的情況下，幾乎喪失了為本地區(qū)農民提供公共產品和公共服務的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生設施投入不足，農村義務教育等重點事業(yè)經費不足，這些都進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

二、目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的成因

(一)經濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基礎原因

我國相當一部分地區(qū)農村經濟欠發(fā)達，市場化程度不高，農產品加工業(yè)尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有充足的財源。目前，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農業(yè)經濟占絕大多數，這些地區(qū)二三產業(yè)規(guī)模小，產業(yè)結構單一，勞動生產率低，產業(yè)水平不高，由此帶來的財政收入較少。

(二)財政體制不合理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入了困境

一層層集中的財政體制削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。1994年實行分稅制以后，中央從地方增量分配中拿走了一塊即縣鄉(xiāng)需要將75%的增值稅和100%的消費稅上交中央財政，只留25%增值稅歸地方。同時省、市、縣也在通過各種方式向上集中財力，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為層層集中的對象，在支出沒有減少的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力受到極大地削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出難以保證。二是地方稅種少，稅源分散，征收成本高。一些縣在核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，為確?？h級利益，把地方稅種中一些稅源零散、稅基不穩(wěn)定、征收成本高的小稅種劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的不穩(wěn)定。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財權與事權相背離。1994年分稅制改革是以1993年實際收入為依據核定了收入基數，但對支出基數沒有核定，仍采用原有體制，而中央出臺的一些增支政策，仍要靠地方自行化解，使地方財政支出責任加大。

(三)機構膨脹，工資剛性增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負

近幾年來，雖然黨中央國務院和各級黨委政府大力推行機構改革，精簡人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府，大機構”的狀況，仍然沒有得到根本改變，往往是減了機構不減人，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出規(guī)模過大，財政供養(yǎng)人員過多，直接導致了財政支出剛性增長，同時中央多次出臺大幅度調資政策，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了沉重的壓力，即使中央對落實此項政策給予一定比例的補助，但超額部分仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加“慘淡經營”。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督，管理混亂，支出控制不嚴，浪費嚴重

現行干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)達標和“一票否決”活動層出不窮。為了得到升遷和保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”“形象工程”，以致債臺高筑，使財政背上了沉重的包袱。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政所崗位職責不清，財務管理松散，支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強，各種費用過多過濫，少數干部揮霍腐化，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔。

三、解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的途徑

(一)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，強化財源建設，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入

出現鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要表現就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無錢可支，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，增強造血功能，拓寬稅源渠道，增強財政發(fā)展后勁，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的優(yōu)勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟產業(yè)結構調整，開展招商引資工作，發(fā)展高效農業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)，努力發(fā)展第三產業(yè)。壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)是加培植新的經濟增長點，是增加稅源的重要舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)的發(fā)展，不僅可以轉移農村剩余勞動力，增加農民收入，而且可以帶動相關產業(yè)的發(fā)展。引導和促進農業(yè)產業(yè)結構的調整，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造更多的收入來源，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的重中之重，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作走出困境的重要出路。

(二)改革財政管理體制，保證財政收入穩(wěn)步增長

一是進一步完善中央與地方各級尤其是縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，重新明確和劃分各級政府的事權。二是調整共享稅分成比例，一方面幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)克服目前的困難，另一方面增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的造血功能。三是區(qū)分不同經濟發(fā)展地區(qū)實行不同的分稅財政體制，讓欠發(fā)達地區(qū)和困難地區(qū)獲得發(fā)展的財力支持。大量資料表明，我國縣域經濟差別很大，縣域之間無論是財政收入還是可支配財力都有很大差距，反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政方面，這種差距則更為明顯。財力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財政收入可達上千萬甚至過億，而財政收入少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年只有幾百萬甚至幾十萬，連吃飯的問題都解決不了，何談后續(xù)財源。區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡不僅影響區(qū)域經濟總體目標的實現，而且影響社會穩(wěn)定。因此中央應按地區(qū)差異來平衡稅收上解比例，對共享稅分成比例進行科學的調整，幫助困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡過難關。

(三)采取綜合措施，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務

一是建立償債減債機制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，要認真清理，分清性質，分清界限，分清責任，不能讓所有債務都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還。對于因“普九”農村義務教育形成的債務，上級財政每年應從預算中安排一定比列資金幫助經濟不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)減輕債務。對于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，要擬訂償債計劃，財力允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在確保人員工資和必要的行政運轉經費的前提下，可安排一定資金用于償還債務。二是加大清欠催欠力度，對賬內的債務要通過積極組織收入，以及利用包括法律手段在內的各種措施抓緊催收債務，主動予以清償；對賬外的隱性債務部分，則要本著誰受益，誰負擔，誰使用誰歸還的原則，清理落實債務責任人等，主動地科學地清理財政債權與債務。三落實清償責任，建立嚴格的償債減債獎懲制度。對完成減債任務好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要大力獎勵。對完不成減債任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取扣減轉移支付獎金等辦法督促完成。

(四)完善縣以下的轉移支付制度

目前在分稅制財政體制下，中央省市都建立了轉移支付制度，但大多只落實到了縣，并未全部落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h級財政要積極優(yōu)化財政支出結構，壓縮本級財政支出和責任撥款等方式，調劑出一些財力，詳細測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準收入和標準支出，切實幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決財政困難；同時，要建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政激勵約束機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支和管理實施動態(tài)綜合考核，根據考核情況，調節(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉移支付系數，從機制上調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支，自求平衡的積極性。

(五)提高風險意識，建立預警機制，防范化解財政風險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，必須充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經濟中一些深層次矛盾和比較突出的問題，提高警惕，增強敏銳性，樹立風險意識和憂患意識，針對當地實際，加緊研制和組織實施減少收支矛盾和隱性赤字的有效辦法，消除風險隱患，同時建立起財政經濟運行的預警機制，對財政進行動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現問題，并采取有效措施加以解決，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經濟穩(wěn)健運行。

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