檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪機制研究

熊 皓，張 雷

(1.重慶市人民檢察院，重慶 401120； 2.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800)

檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪機制研究

熊 皓1，張 雷2

(1.重慶市人民檢察院，重慶 401120； 2.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800)

隨著涉法涉訴信訪案件化解工作逐步納入法治軌道，律師作為第三方身份參與的司法作用不斷深化，檢察環(huán)節(jié)的律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度也不斷完善。通過對重慶市檢察機關(guān)推進律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的司法實踐進行實證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在改革實踐中還存在著律師參與工作于法無據(jù)，參與的質(zhì)量和效率有待提升，配套輔助機制不夠健全等現(xiàn)實問題，應(yīng)當從強化立法保障，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，提升參與律師的整體素質(zhì)，完善律師參與工作配套保障機制等方面進行改進。

檢察環(huán)節(jié)；律師；化解；涉法涉訴

2015年11月，中央政法委正式發(fā)布了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》(下稱《意見》)，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件正式納入司法改革軌道，其中又以化解工作最為重要。自《意見》發(fā)布以來，各地區(qū)檢察機關(guān)按照最高人民檢察院的部署安排，積極開展律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作。而在新形勢下，檢察機關(guān)如何扎實推進此項制度需要不斷的探索與完善。筆者通過對重慶市試點區(qū)縣檢察機關(guān)的工作實踐進行調(diào)查分析，試圖找出檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的掣肘之由，并由此找出破解之道。

一、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的科學定位

(一)檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的概念和范圍

1.律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的概念

在不同的司法機關(guān)中，律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度具有不同的含義。而檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度指的是，信訪者對檢察機關(guān)所涉及的信訪事項的處理、決定和答復不服的，由檢察機關(guān)邀請法律服務(wù)律師參與案件的處理化解工作，為信訪者提供法律咨詢、法制宣傳等法律服務(wù)，為檢察機關(guān)辦案人員提供法律處理意見，以便對信訪者開展心理輔導、釋法說理等工作，從而達到息訴罷訪目的的工作制度[1]。

2.律師參與化解檢察機關(guān)涉法涉訴信訪案件的受理范圍

所謂涉法涉訴信訪案件是指涉及審判機關(guān)、檢察機關(guān)等政法機關(guān)法定權(quán)限和職能的一種特殊信訪案件。按照《意見》和最高檢《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》的規(guī)定，律師參與化解的應(yīng)當包括訴訟監(jiān)督案件和涉檢信訪案件。一是訴訟監(jiān)督案件。包括不服公安機關(guān)刑事處理的案件；不服審判機關(guān)裁判的案件；要求檢察機關(guān)依法對其所反映的公安機關(guān)偵查違法、審判機關(guān)裁判違法和刑事執(zhí)行活動違法進行法律監(jiān)督的案件。二是涉檢信訪案件。包括公民、法人或是其他國家機關(guān)通過信訪渠道反映的涉及檢察機關(guān)的下列案件：不服檢察機關(guān)處理決定的案件；處理群眾舉報線索久拖不決的案件；反映檢察機關(guān)及其工作人員違法違紀的案件；檢察機關(guān)予以國家賠償或是賠償監(jiān)督的案件。

(二)檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的設(shè)計功能

根據(jù)中央政法委《意見》和重慶市《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的實施意見(試行)》，檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件作為一項公益性的法律服務(wù)工作，其主要的工作職能和方式應(yīng)是以下幾點：其一，如若信訪者對檢察機關(guān)對于司法案件的法律處理意見不服，由此以信訪方式來表達訴求，此時律師可應(yīng)檢察機關(guān)或上訪者的要求參與化解工作；其二，律師參與化解案件的主要工作職能是做好釋法說理、引導上訪者理性申訴、根據(jù)案件實際提出相關(guān)處理意見等方面；其三，律師參與化解案件的主要工作方式是聽取信訪者的訴求以及對信訪案件進行評析等?？偠灾?，律師在涉法涉訴信訪案件化解工作中是以第三方的角色參與，其主要職能還是輔助產(chǎn)生涉法涉訴信訪案件的政法機關(guān)進行矛盾化解工作。

(三)律師參與化解工作對檢察機關(guān)履職的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.案件終結(jié)退出機制面臨挑戰(zhàn)

涉法涉訴信訪終結(jié)機制雖已施行多年，但司法實踐中檢察機關(guān)所涉及的信訪案件卻由于部分信訪者的法治理念缺失和對司法公信力的認可度不足，加之相關(guān)配套機制的不健全，導致部分案件“終而不結(jié)”。律師參與化解工作雖有利于罷訪息訴，但對于一些司法機關(guān)處理決定基本正確，并且已然用盡法律救濟程序，但是當事人不予接受的卻需要終結(jié)退出的案件，如何發(fā)揮律師的參與幫助作用，使得終結(jié)退出機制有序進行卻還需要進一步探討。[2]

2.公正與效率并重面臨考驗

當下，基層檢察機關(guān)的信訪案件在法定期限內(nèi)未能受理移送、辦理、回復的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，雖有案多人少之故，但公正與效率的要求卻不能偏廢。律師參與化解工作，對辦案人員進行監(jiān)督，就倒逼檢察機關(guān)在辦案過程中必須堅持公正與效率并重，進一步簡化辦案流程，嚴守辦案期限，建立健全相關(guān)辦案機制。

3.基層檢察機關(guān)控告申訴檢察部門化解矛盾的銜接工作負擔加重

檢察環(huán)節(jié)律師參與化解的涉法涉訴信訪案件，其中多數(shù)的刑事案件都歷經(jīng)了公檢法處理，民事案件也大多經(jīng)歷了兩審以上的法院審理，這些案件從信訪體制中分流出來較為便利，但導入具體的基層檢察機關(guān)控告申訴部門處理后，卻面臨著多方面的銜接處理問題。一方面，許多基層檢察機關(guān)控告申訴檢察部門和內(nèi)設(shè)各機構(gòu)之間并沒有形成良好的矛盾糾紛處理協(xié)作機制，相互之間缺乏溝通、配合，導致在接訪過程中出現(xiàn)接訪人員難以釋法說理，無法及時啟動律師參與工作，解決信訪問題。另一方面，基層檢察機關(guān)控告申訴檢察部門因為案多人少矛盾的限制，無法對一些涉及政府征地拆遷等疑難信訪問題進行有效的外部銜接，導致律師在參與工作中所需要的大量資料和數(shù)據(jù)不能按時取得，增大了信訪問題處理的難度。

二、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的實踐探索

重慶市檢察機關(guān)于2016年1月啟動了律師參與化解涉法涉訴信訪案件的試點工作。截止到2017年1月，全年的涉法涉訴進市進京非正常上訪數(shù)從2015年的314人次降到了2016年的65人次，效果顯著。渝北、榮昌等7個試點區(qū)縣共計有58名律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作中，全年共參與782件，成功化解率75.1%，遠遠高于重慶市司法局所統(tǒng)計的2016年全市信訪案件54.2%的化解率。從中可以看出當下檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作制度的主要特點和做法。

(一) 重在參與，律師以第三方身份參與化解信訪案件

1.地域覆蓋廣闊

以7個試點區(qū)縣為例，其工作制度多是由檢察機關(guān)制定的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作方案》，而其中最主要的一條便是鼓勵律師廣泛參與。以江北區(qū)、渝北區(qū)等主城區(qū)縣為例，檢察機關(guān)采取了聯(lián)合當?shù)厮痉ň种概煞稍蓭煹浇值郎鐓^(qū)進行駐點巡回服務(wù)的方式，通過給予法律援助中心所屬律師配套工作經(jīng)費和年終考評加分的方式，使得律師們熱衷于到街道社區(qū)去貢獻自己的法律服務(wù)資源，更好地促進法律顧問下沉至基層。根據(jù)重慶市檢察院公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止到2017年1月，主城九區(qū)基本實現(xiàn)了全區(qū)法律服務(wù)全覆蓋，即每個街道都有駐點律師專門負責處理涉法涉訴信訪案件，每個社區(qū)每隔一至兩個星期都會有巡回律師進社區(qū)進行普法宣傳和信訪問題處理。

2.案件參與類型更為多樣

以往，各區(qū)縣也曾或多或少邀請過律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，但主要是積年大案要案，而檢察環(huán)節(jié)的范圍則更為合理。以重慶市檢察院第一分院的統(tǒng)計為例，2016年1-6月，轄區(qū)內(nèi)由律師參與化解的涉法涉訴信訪案件總計49件，占了同時段由轄區(qū)檢察院接案的涉法涉訴信訪案件的27.5%，但卻涉及了土地承包糾紛、醫(yī)患矛盾糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里傷害糾紛等多種易造成較為嚴重影響的信訪案件。通過讓作為法律明白人和第三方參與者的律師參與到這些較為嚴重的信訪案件的化解工作，使得群眾能夠更為信賴的去信服法律工作，把大量易發(fā)多發(fā)的嚴重信訪問題解決在了初訪和訴前階段，起到了源頭預(yù)防的效果。

(二)彰顯監(jiān)督，律師依法監(jiān)督檢察機關(guān)提高公信度

1.律師參與評議案件展現(xiàn)公正

依據(jù)重慶市人民檢察院出臺的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作方案(試行)》，各地檢察機關(guān)應(yīng)當定期對重點疑難復雜涉法涉訴信訪案件進行評議，邀請律師顧問以第三方的立場對其辦案流程、處理結(jié)果、信訪者回訪情況進行評議，并逐一出具《律師評議意見書》。以渝北區(qū)為例，全年所評議的9件重點疑難復雜案件共有6件進入了糾錯程序，有關(guān)機關(guān)依法采納了4件，并據(jù)此作出了新的處理結(jié)果，更為全面地保障了信訪群眾的合理權(quán)益，同時也促進了檢察機關(guān)改進自身的工作方式。

2.聯(lián)合督查落實考核獎懲機制

律師參與化解案件的工作應(yīng)當對檢察機關(guān)的辦案情況進行監(jiān)督，但監(jiān)督制約是相對的，檢察機關(guān)也應(yīng)該對于律師的參與工作進行監(jiān)督考核，如此方能彰顯監(jiān)督之意。以試點地區(qū)的渝北區(qū)和榮昌區(qū)為例，當?shù)卣ㄎ癄款^，由公檢法司這四家政法機關(guān)聯(lián)合成立了督查小組，負責對律師參與化解案件工作進行專項督查考核，同時也對政法機關(guān)的涉法涉訴信訪制度改革工作進行督查。根據(jù)統(tǒng)計，2016年兩個試點區(qū)縣共對檢察環(huán)節(jié)的17件律師參與化解涉法涉訴信訪案件進行了抽查，并對其進行了評分，考核優(yōu)秀的案件參與律師會得到一定程度上的物質(zhì)獎勵，年終考核亦可給予專項加分。此舉明確將律師參與化解案件工作列入了檢察工作的考核當中，有利于充分發(fā)揮監(jiān)督考核的促進和激勵作用，同時也是促進律師參與制度落到實處的必然路徑。

(三)突出幫助，化解矛盾，解決信訪問題

1.律師坐診提供法律咨詢

以往的法律咨詢基本都是檢察機關(guān)和律師各做各的，檢察機關(guān)極少邀請律師參與，涉法涉訴信訪工作的參與度就更少。但從2016年啟動律師參與工作開始，各區(qū)縣檢察機關(guān)都開始實行一個街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一名法律服務(wù)律師、一個社區(qū)或村委會有一個巡回法律診所的工作方式，其值班律師的主要職能便是提供法律咨詢。通過法律服務(wù)律師定期開展一對一法律咨詢服務(wù)，及時解答群眾的法律疑惑和訴求。以渝北區(qū)為例，2016年實行律師坐診提供法律咨詢后，共計有24名持續(xù)上訪者撤回了原本的上訪或是改為了合理的上訪訴求，占了全年上訪案件的5.4%，如此便將很多涉法涉訴的信訪問題解決在了最初階段，達到了節(jié)約司法資源和便民利民的雙重效果。

2.法制宣傳普及法律知識

除了提供咨詢之外，經(jīng)常性的法制宣傳也是必不可少的。根據(jù)統(tǒng)計，7個試點區(qū)縣全年總計開展律師參與普法宣傳314次，舉辦法律知識講座24次。通過到拆遷地送法上門、工地外來務(wù)工人員專項勞動法和合同法普及等方式，極大地增加了易發(fā)信訪群體的法律知識儲備，為他們依法合理地表達自身的訴求打下了堅實的基礎(chǔ)。

(四)共同提升，法律職業(yè)共同體構(gòu)建進一步深化

律師作為政法隊伍中不可或缺的一員，在檢察環(huán)節(jié)參與化解涉法涉訴信訪案件的工作中，除了積極幫助檢察機關(guān)和信訪群眾外，還應(yīng)當與檢察機關(guān)乃至于全國各行業(yè)的法律職業(yè)工作者一起，為提升司法公信力和維護社會和諧與穩(wěn)定貢獻自身的力量。重慶市檢察機關(guān)自2015年就開始探索律師參與司法訴訟工作制度，涉法涉訴信訪案件的化解工作作為其中重要的一環(huán)，自然需要檢察機關(guān)和律師雙方合力。2016年以來，重慶市檢察機關(guān)相繼舉辦了新型檢律工作論壇、法官與律師職業(yè)共同體論壇等學術(shù)活動，為構(gòu)建法律職業(yè)共同體打下了一定基礎(chǔ)。律師參與化解涉法涉訴信訪工作制度出臺后，各區(qū)縣檢察機關(guān)也相繼完善了相關(guān)工作制度，相繼聘請了西南政法大學教師、知名刑事訴訟律師陳小彪等13名專家學者參與到制度構(gòu)建的工作中；重慶市人民檢察院第一分院還邀請了由2名專家學者、3名資深刑訴律師和2名退休控申接待檢察官所組成的專家咨詢委員會來參與涉法涉訴信訪案件的化解工作，開創(chuàng)了重慶市引入社會力量共同化解涉法涉訴信訪矛盾的先河，也為法律職業(yè)共同體的共同提升做出了積極探索。

三、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件機制的現(xiàn)實困境

通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，當下律師參與化解工作的問題不僅有立法上的缺失，也有司法實踐上的缺陷，需要對癥下藥，務(wù)求完備，力臻實效。

(一) 律師參與工作于法無據(jù)

在調(diào)查中，91%的辦案檢察官和律師都認為，當下律師參與化解工作的最大問題在于立法上尚未明確律師參與化解工作的有關(guān)規(guī)定。雖然中央政法委出臺了《意見》，各地區(qū)也相繼出臺了相關(guān)制度，但從法理上來說，既不是法律法規(guī)，也不屬于部門規(guī)章，不具有明確的法律作用。而且單單在《意見》中對律師參與的方式和職能作用予以規(guī)定，卻沒有將配套機制、執(zhí)業(yè)保障、律師處理意見的法律效應(yīng)予以明確，導致實際操作中很多地方檢察機關(guān)的工作方式于法無據(jù)，難以充分得到信訪當事人的信任。

而且，《意見》僅僅明確了律師可以參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，但何時參與，如何啟動卻無明文規(guī)定。上訪者無法自主委托律師參與，僅僅只能依靠到檢察機關(guān)進行申請，或是由檢察機關(guān)自主啟動，這樣既限制了上訪者的申訴權(quán)利，又導致常常有辦案人員嫌律師參與麻煩而不予啟動律師參與程序的情況出現(xiàn)。[3]

(二) 律師參與的質(zhì)量和效率有待提升

1.律師的法律服務(wù)質(zhì)量難以得到保障

其一，無償服務(wù)影響工作積極性。一些律師在工作中顯出的不耐煩和積極性不足確有其緣由。律師畢竟是作為一種帶有商業(yè)性的盈利型職業(yè)，獲取利潤是其工作的主要目的，一次兩次的無償服務(wù)還能夠接受，長時間多次參與化解工作以及附帶的法制宣傳、法律咨詢工作無疑會影響其執(zhí)業(yè)利潤，積極性受到打擊便不足為奇。

其二，輪流坐班制度造成接訪律師的不穩(wěn)定性。接訪律師每個星期都頻繁更換值班，導致當事人每次都要對不同的律師重復案情，且每次表述都有出入，接訪的值班律師難以在有限的時間內(nèi)對信訪問題作出全面而正確的審查和思考，因而每個律師的處理意見都多有出入，使得當事人因無所適從而重復上訪，影響了接訪的質(zhì)量。

2.律師參與化解工作時間的嚴重滯后性

長久以來，許多信訪者因為多次上訪，基層檢察機關(guān)的辦案人員對其已經(jīng)無法說服，加之其信訪訴求長時間得不到解決，已然放棄了依法信訪的途徑，轉(zhuǎn)而奉行“大鬧大解決、小鬧小解決”的信訪方式，使得律師難以在合適的時機參與進去與信訪者討論信訪合法性的問題。而且，根據(jù)調(diào)查，司法實踐中通常只有久拖未決的涉法涉訴信訪案件，當?shù)貦z察機關(guān)才會去啟動律師參與機制，這同樣也造成了律師參與化解工作的時間嚴重滯后。

(三)配套輔助機制不夠健全

1.缺乏律師參與選任機制

《意見》僅僅規(guī)定了當?shù)貦z察機關(guān)應(yīng)當選擇具備公道正派、業(yè)務(wù)能力強、實踐經(jīng)驗足的律師參與到化解工作。然而，根據(jù)調(diào)查，試點區(qū)縣基本都沒有建立公平、公正、公開的法律服務(wù)律師選任工作機制，其主要方式還是沿用法律援助律師的選擇方式，即由當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)推薦執(zhí)業(yè)律師參與，再由檢察機關(guān)審核通過即可。實踐中，選任工作往往草草了事，并不能保證選任的律師都具有綜合素質(zhì)高、善于處理復雜疑難涉法涉訴信訪案件的能力。

2.律師工作保障機制有待完善

根據(jù)調(diào)查，除了一些特邀專家和教授是通過與當?shù)貦z察機關(guān)簽訂合同的方式參與到化解工作外，絕大多數(shù)參與律師都是無償為檢察機關(guān)提供法律幫助的。長此以往，難以調(diào)動律師工作的積極性。同時也不利于律師為檢察機關(guān)提供法律幫助長效機制的構(gòu)建。而且，當下大多數(shù)的檢察機關(guān)還沒有設(shè)立專門的律師接待窗口或是工作室，律師參與缺乏良好的辦公環(huán)境和直接便利的閱卷、會見渠道，信訪者也無法進行預(yù)約會見，影響了律師參與的工作效率。[4]

3.未健全考核獎懲機制

雖然一些試點區(qū)縣通過政法委牽頭的方式確立了督查領(lǐng)導小組的工作方式，但督查小組并不是一個健全的常設(shè)機構(gòu)，如何督查、如何考核尚未有可供推廣的完善制度。根據(jù)調(diào)查，69%的值班律師希望參與化解工作能夠得到一定程度上的獎勵，也希望有明確的考核獎懲機制來約束政法機關(guān)和律師的辦案工作。在律師參與化解涉法涉訴信訪案件越來越多的現(xiàn)實情況下，如何進行督查考核，也是一項必須完善的配套機制。

(四)檢察機關(guān)的工作思維和方式有待改進

根據(jù)調(diào)查，辦案檢察官、律師等法律職業(yè)群體普遍認為檢察機關(guān)在處理涉法涉訴信訪案件和律師參與工作時存在以下幾個問題：其一，對律師參與化解工作積極性不高。由于一些檢察干警對涉法涉訴信訪案件的認識度不夠，導致其重視不足，工作中研究信訪問題不及時，不能適時引導律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，甚至造成一些案件久拖不決，成為陳年積案。其二，對于群眾的信訪訴求理解不夠。一些檢察干警在司法實踐中經(jīng)常會對于一些復雜疑難案件感到畏懼，導致對于信訪者的訴求消極應(yīng)對，甚至是置之不理，導致信訪者反復上訪。其三，接待律師和信訪者的水平有待提升。一些檢察干警因其職業(yè)的特殊性，有時候會對律師和信訪者產(chǎn)生一種逆反心理，接待時有語氣生硬、問詢不夠耐心等問題，不能切實在律師與信訪者之間建立順暢的溝通關(guān)系，影響律師參與化解工作的實際效果。

四、檢察環(huán)節(jié)律師參與化解涉法涉訴信訪案件機制的完善路徑

(一)強化立法保障，完善律師參與的法律依據(jù)

中央政法委的《意見》以及各試點地區(qū)的有關(guān)制度基本都是僅在各政法機關(guān)之間提出了相關(guān)工作要求，并沒有從全局的宏觀層面進行制度設(shè)計，只能算一個初期工作方案。雖是受限于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作才剛剛起步，但從長遠考慮，進行完整的立法保障迫在眉睫。其一，應(yīng)當完善《律師法》的實體法規(guī)定?！堵蓭煼ā返谒恼轮械穆蓭煒I(yè)務(wù)雖然規(guī)定了可接受委托，提供非訴訟方面的法律服務(wù)和代理訴訟類案件的申訴，但并不包括涉法涉訴信訪案件。按照《意見》規(guī)定，檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪案件還是屬于當?shù)貦z察機關(guān)所管轄，律師僅僅是在檢察機關(guān)有需要時才能參與。所以，應(yīng)當在《律師法》第四章第28條中加入一款，即“律師可接受委托，參與涉法涉訴信訪案件”，如此方能解決律師參與化解工作于法無據(jù)的問題。其二，應(yīng)當完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件的程序法規(guī)定。此項程序法規(guī)定應(yīng)當通過人大立法，在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中分別加入有關(guān)律師參與化解工作的程序性規(guī)定，將律師參與的流程和權(quán)利進一步完善固化，如此方能充分調(diào)動起律師參與化解工作的主動性和積極性，也有利于司法實踐效率的提升。

(二) 保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，提升參與律師的整體素質(zhì)

1.保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，確保依法履職

要提升律師參與化解工作的服務(wù)質(zhì)量和效率，首要要保障其作為第三方的合法權(quán)利。一是保障好參與律師的知情權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、申請調(diào)查取證權(quán)、閱卷權(quán)等權(quán)利，使得律師在參與過程中能夠全面地了解案情的有關(guān)進展，并及時獲取第一手的案件證據(jù)材料。二是要保障好律師的發(fā)表意見權(quán)。律師參與化解工作的最重要手段便是提出律師處理意見書，檢察機關(guān)應(yīng)當對律師的處理意見及時反饋，根據(jù)信訪案件的特點，給出一周或是兩周時間的答復期，期間辦案人員應(yīng)認真研究處理意見，認為合理的應(yīng)予以采納，不予采納的應(yīng)在答復期內(nèi)給予書面回復并寫明詳細緣由。

2.提升參與律師的整體素質(zhì)，確保服務(wù)到位

司法實踐中參與律師的服務(wù)質(zhì)量存在參差不齊的主要緣由還是在于律師本身的業(yè)務(wù)能力不足，應(yīng)當內(nèi)外合力進行全面提升。一是律師應(yīng)積極面對新形勢下的挑戰(zhàn)，在接受信訪案件委托時不能畏懼推諉，要以敢于擔當?shù)男拍钆μ嵘陨淼臉I(yè)務(wù)水平，在實踐中鍛煉自己的辦案能力。二是司法行政機關(guān)、律師協(xié)會、律師事務(wù)所應(yīng)加強對于律師參與化解涉法涉訴信訪案件的業(yè)務(wù)培訓?？梢酝ㄟ^疑難復雜信訪案件集中研討、專家輔助指導案件辦理、定期舉辦案件處理技能業(yè)務(wù)培訓等方式幫助律師提升化解疑難復雜信訪案件的業(yè)務(wù)能力，同時通過模擬實踐來提升辦案經(jīng)驗，以便打好律師參與化解工作的先期基礎(chǔ)。

(三)完善律師參與工作配套保障機制

1.建立專項經(jīng)費制度，加大考核獎勵

根據(jù)調(diào)查，目前律師參與化解工作的費用主要包括律師咨詢服務(wù)費、車旅費、資料費等。一件信訪案件的化解工作往往需要多日的埋頭苦干，有時還需要多次去當事人家中進行情況調(diào)查。其費用花銷如若讓律師單方面承擔無疑會嚴重影響其工作積極性，所以需要對經(jīng)費進行全面的保障。一是建立專項經(jīng)費制度。檢察機關(guān)應(yīng)當將律師參與工作的經(jīng)費納入年度財政預(yù)算之中，同區(qū)域的政法機關(guān)還可以聯(lián)合設(shè)立專項資金以供處理涉及多單位的涉法涉訴信訪案件，對于選任專家咨詢的費用則可列入單位當年購買的公共服務(wù)費用目錄中。二是加大考核獎勵的力度。除了對參與律師日常辦公費用的補貼之外，檢察機關(guān)還應(yīng)對在值班接訪、提供法律咨詢、撰寫律師處理意見書等工作中表現(xiàn)優(yōu)異的律師給予一定的物質(zhì)獎勵，以激勵其更加努力的去化解復雜疑難信訪案件。[5]

2.完善律師參與硬件設(shè)施建設(shè)

所謂的硬件設(shè)施既包括律師參與工作所必須的接待室、辦公室等窗口硬件設(shè)施，也包括會見、閱卷等硬性工作渠道。其一，檢察機關(guān)應(yīng)當重視律師接待窗口的配套設(shè)施建設(shè)，設(shè)立專門的會見室和閱卷室。其二，暢通律師參與工作渠道。檢察機關(guān)應(yīng)注重和各信訪責任單位進行溝通協(xié)調(diào)，保證律師可以及時預(yù)約會見當事人，以便其能夠及時閱卷和會見，同時加強對于律師人身和財產(chǎn)安全的保護，保障參與律師的執(zhí)業(yè)尊嚴。[6]

3.強化監(jiān)督，構(gòu)建責任追究機制

其一，加強對檢察機關(guān)辦案工作人員的執(zhí)法監(jiān)督。鑒于司法實踐中時而出現(xiàn)的推諉懈怠以及損害律師執(zhí)業(yè)權(quán)利等情況，檢察機關(guān)應(yīng)當將律師參與化解工作納入本單位年度考核范圍內(nèi)，對參與律師所反映的有關(guān)辦案工作人員的問題，應(yīng)當認真組織調(diào)查核實，確認屬實的應(yīng)給予嚴厲處分。其二，加強對參與律師的執(zhí)業(yè)監(jiān)督。檢察機關(guān)辦案人員在工作中如果發(fā)現(xiàn)律師違法違紀辦理信訪案件，應(yīng)當及時上報給單位分管領(lǐng)導，經(jīng)核實后及時與律師協(xié)會和司法行政機關(guān)聯(lián)系，取消其參與化解的工作資格，以保障雙方關(guān)系的良性發(fā)展。

(四)改善檢察機關(guān)工作模式和執(zhí)法方式

檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪案件終究還是屬于檢察機關(guān)的責任事務(wù)，不能完全依賴于律師的參與和幫助，其自身的工作模式和執(zhí)法方式也應(yīng)當根據(jù)實際予以改進。

首先是創(chuàng)新工作模式。根據(jù)最高檢所發(fā)布的新聞數(shù)據(jù)，有以下一些較為典型的工作模式可供選擇：一是當?shù)爻闪⒁粋€律師顧問團，由其“打包”處理涉法涉訴信訪案件，便于節(jié)省司法資源；二是擴大第三方的范圍，吸收包括心理咨詢師等其他第三方參與，更大范圍地整合社會資源，提高涉法涉訴信訪案件的主動受理率；三是在檢察機關(guān)內(nèi)部直接設(shè)立一個律師工作室，可以直接受理當事人的信訪案件委托申請。

其次是規(guī)范檢察機關(guān)信訪接待工作人員的執(zhí)法方式。檢察機關(guān)信訪接待工作人員作為涉法涉訴信訪案件的第一責任人，更需要從源頭開始做好化解工作，創(chuàng)新執(zhí)法方式。一是要改進執(zhí)法理念，自覺將理性文明執(zhí)法和嚴格公正執(zhí)法結(jié)合起來，樹立好法律監(jiān)督強化與人權(quán)保障并重的理念，依法為據(jù)、以理服人，增強辦案的透明度和公信力。二是要規(guī)范好執(zhí)法行為，內(nèi)部監(jiān)督部門要加強對辦案活動的監(jiān)督，堅決禁止不依法聽取律師意見、對當事人合法要求無故推諉乃至于以權(quán)謀私辦理人情關(guān)系案等行為。三是要加強業(yè)務(wù)技能培訓，提升執(zhí)法能力。對內(nèi)可以通過深入開展崗位練兵活動、模擬實訓活動等方式增強檢察干警的實踐經(jīng)驗；對外可以通過加大培訓力度、去先進單位學習先進經(jīng)驗、掛職鍛煉等方式培養(yǎng)執(zhí)法能力強、業(yè)務(wù)素養(yǎng)高的檢察干警隊伍。

(五)完善涉檢信訪案件終結(jié)制度

1.建立完善案件信息網(wǎng)上管理制度

應(yīng)探索建立上下級檢察機關(guān)之間、同級政法機關(guān)之間的信訪案件信息管理系統(tǒng)，凡是到檢察機關(guān)信訪申訴的，應(yīng)首先查詢系統(tǒng)內(nèi)的案件資料。如是初訪，經(jīng)審查合理后可受理；如已在其他政法機關(guān)登記受理，并有明確處理結(jié)果的，本次信訪又無新證據(jù)和理由，應(yīng)不予受理，以節(jié)約司法資源，提高工作效率。[7]

2.建立完善公開聽證制度

聽證組成人員應(yīng)注重其合理性和廣泛性；聽證程序應(yīng)注重其公開性和規(guī)范性；聽證效率應(yīng)注重保障信訪者的合法權(quán)益，以彰顯司法公正與公平。

3.建立完善信訪案件司法救助制度

應(yīng)探索將涉法涉訴信訪案件救助程序納入司法救助范圍，通過擴大救助內(nèi)容，不斷豐富救助形式，使得信訪者感受到檢察機關(guān)的人文關(guān)懷。

[1]凡俊.應(yīng)建立律師代理涉法涉訴信訪案件制度[J].人民檢察，2014(08)：54.

[2]李敏.涉檢信訪終結(jié)制度及其完善[J].湖北警官學院學報，2014(02)：65.

[3]張梁.律師參與化解涉法涉訴信訪機制研究[C]//全國檢察機關(guān)第十五屆學術(shù)討論會論文集，2016：22.

[4]盛大友.涉檢信訪類型化終結(jié)機制研究[J].鹽城師范學院學報(人文社會科學版)，2015(04)：78.

[5]吉媛媛.涉檢信訪終結(jié)機制研究[J].法制與社會，2013(08):76.

[6]朱明華.基層檢察機關(guān)如何妥善處理涉檢信訪[J].中國檢察官，2016(09):34-35 .

[7]秦新承.涉檢信訪終結(jié)制度若干問題研究[J].法學雜志，2015(03):17-18.

【責任編輯：王瑞紅】

Studyonthesystemofresolvingthelettersandvisitsinvolvedlawandpetitionbylawyersintheprosecutionlink

XiongHao1,ZhangLei2

(1.People’sProcuratorateofChongqing,Chongqing401120,China; 2.People’sProcuratorateofYouyangCounty,Chongqing409800,China)

With the resolving the cases of letters and visits involved law and petition gradually integrated into the track of the rule of law,the judicial role of the lawyer as a third party to participate in is deepening,so that the system of resolving the letters and visits involved law and petition by lawyers in the prosecution link continue to be improved.By investigating the judicial practice of the procuratorial organs of Chongqing to promote the lawyers’ participation in resolving the cases of letters and visits involved law and petition,it can be found that there are some practical problems,such as,there are still no law for the lawyers to participate in the practice,the quality and efficiency of participation need to be improved,and the auxiliary mechanism is not sound.Therefore,it should be improved by strengthening the protection of legislation,protecting the legal rights of lawyers,enhancing the overall quality of lawyers to participate in the work and improving the supporting mechanisms.

prosecution link;lawyer;resolve;involved law and petition

本文系重慶市人民檢察院2016年重點課題“律師等第三方參與化解涉法涉訴信訪機制研究(課題編號：CQJCY2016B13)”、重慶市人民檢察院2017年重點課題“律師參與化解和代理申訴案件實證研究(課題編號：CQJCYSFY2017B14)”的階段性研究成果。

熊皓(1971—)，男(漢族)，重慶大足人，重慶市人民檢察院研究室副主任，法學博士，全國檢察業(yè)務(wù)專家，主要從事刑法學、檢察實務(wù)研究；張雷(1992—)，男(漢族)，重慶酉陽人，重慶市酉陽縣人民檢察院助理檢察員，法學碩士，主要從事刑法學、刑訴法學研究。

2017-06-20

DF814

A

1009-1416(2017)05-051-07

司法理論與實務(wù)研究