從執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)看我國民事執(zhí)行權(quán)配置改革

李衛(wèi)國，曾一珉

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

從執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)看我國民事執(zhí)行權(quán)配置改革

李衛(wèi)國，曾一珉

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

法院執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)與行政權(quán)密不可分的有機結(jié)合體，是具有雙重法律屬性與特征的復(fù)合性權(quán)力，由執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)構(gòu)成。近年來，我國多地人民法院對執(zhí)行權(quán)配置進行了改革試點，取得了一些成果，但也存在不少問題。文章基于對法院執(zhí)行權(quán)法律性質(zhì)與權(quán)力構(gòu)成的重新認知，以及對司法公正與司法效率的雙重追求，汲取執(zhí)行權(quán)配置改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，特就我國當前審執(zhí)分離的執(zhí)行權(quán)配置改革提出建議和設(shè)想。

執(zhí)行權(quán)；審判權(quán)；審執(zhí)分離；權(quán)力配置

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出要“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。因此，關(guān)于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)如何分離，以及分離后如何設(shè)置已成為我國當下司法改革的一個熱點問題。目前，我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界關(guān)于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的設(shè)想大致可分為三種：第一種觀點認為，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)該徹底分開，審判權(quán)由人民法院行使，而執(zhí)行權(quán)應(yīng)由其他專門的執(zhí)行機關(guān)來行使；第二種觀點認為，既然法院內(nèi)部設(shè)有審判機構(gòu)(如審判庭)與執(zhí)行機構(gòu)(如執(zhí)行工作局)，已經(jīng)具備審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的基礎(chǔ)，那么法院內(nèi)部就應(yīng)該進一步完善這種內(nèi)部分離；第三種是折中觀點，主張將外部分離與內(nèi)部分離適當進行結(jié)合：就外部分離而言，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)當由不同機關(guān)行使；就內(nèi)部分離而言，根據(jù)執(zhí)行權(quán)中具體權(quán)力性質(zhì)的差別，可考慮把執(zhí)行權(quán)中的執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)實行更進一步的深度分離。

通過深刻領(lǐng)會黨中央十八屆四中全會決定的精神，結(jié)合理論界與實務(wù)界的各種觀點，我們不難發(fā)現(xiàn)，將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)簡單進行區(qū)別與分工的做法并不是審執(zhí)分離司法改革的根本目的。審執(zhí)分離改革的根本目標在于，通過新機制解決當下我國司法實踐中存在的“審后難執(zhí)行”“審后亂執(zhí)行”“審后不執(zhí)行”等種種司法怪象與司法頑疾，提高司法解決糾紛的效率，提升司法在人民群眾心中的公信力。換言之，就是要遵循司法活動規(guī)律，把握好審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性與特點，立足于我國的基本國情和司法實踐現(xiàn)狀，科學(xué)合理地實現(xiàn)審執(zhí)分離，優(yōu)化審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的配置，促進審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的順暢運轉(zhuǎn)與良性運行，更好地實現(xiàn)司法公正與司法權(quán)威。

一、民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性和權(quán)力構(gòu)成

(一)民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性

如何看待和認識民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性，不僅關(guān)涉執(zhí)行工作價值與目標的定位，而且直接影響著執(zhí)行權(quán)的配置模式。我們?nèi)缛粝雽γ袷聢?zhí)行權(quán)進行科學(xué)合理的安排部署與配置，那么首先必須要對民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性有一個正確的合理認知。

關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性，學(xué)術(shù)界大致存在“行政權(quán)說”“司法權(quán)說”與“雙重屬性權(quán)力說”三種觀點：

行政權(quán)說認為，司法實踐中的民事執(zhí)行活動，具有行政行為的主動性、確定性、命令性、強制性特點，故而民事執(zhí)行應(yīng)是一種行政行為；相應(yīng)的，執(zhí)行權(quán)應(yīng)界定在行政權(quán)范疇內(nèi)，理所當然地是一種行政權(quán)。

司法權(quán)說認為，從權(quán)力外觀表現(xiàn)上看，執(zhí)行權(quán)顯然具備司法權(quán)和行政權(quán)的雙重特性，但更深入地分析就會發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行權(quán)其實應(yīng)該是民事審判權(quán)(或曰司法權(quán))的一種繼續(xù)發(fā)展和推進，故從整體上來認識執(zhí)行權(quán)，其法律屬性歸根結(jié)底還是司法權(quán)。

雙重屬性權(quán)力說認為，民事執(zhí)行權(quán)應(yīng)是一個“雙生兒”，司法權(quán)和行政權(quán)是其共有的法律屬性。民事執(zhí)行權(quán)實際上是司法權(quán)與行政權(quán)密不可分的有機結(jié)合體，是具有雙重法律屬性特征的復(fù)合性權(quán)力。

筆者認為，折中說的觀點比較全面深入地詮釋了民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性，是更為科學(xué)合理的一種觀點。司法權(quán)說或者行政權(quán)說，都只涉及執(zhí)行權(quán)的某個側(cè)面或某些部分，擇其一點，不及其余，過于片面，并不能客觀全面地反映民事執(zhí)行權(quán)及其運行程序的全部法律屬性。作為民事訴訟程序中一個重要環(huán)節(jié)，執(zhí)行程序既離不開司法裁判行為，也離不開實施性的執(zhí)行行為。在司法實踐中，民事執(zhí)行中的裁判因素和實施因素，應(yīng)是一種相互配合、相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮作用的兩種介質(zhì)，并且相互間具有不可替代性?？梢姡皇怯捎诿袷聢?zhí)行權(quán)是民事裁判權(quán)的延續(xù)與裁判結(jié)果的落實，就認定執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)，顯得過于片面與不合法理；而又因為民事執(zhí)行權(quán)的外在表現(xiàn)和某些權(quán)能要素具有行政性的特征，就倉促作結(jié)論，武斷地宣稱民事執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)，也是一種不科學(xué)不客觀的認識。故在認識民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)時，要秉持客觀的態(tài)度，注意透過現(xiàn)象看本質(zhì)，這樣才能對執(zhí)行權(quán)有一個全面準確的定位，才會承認其是司法權(quán)和行政權(quán)的有機結(jié)合，是一種特殊的復(fù)合性權(quán)力。

(二)民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)力構(gòu)成

前已述及，民事執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)的權(quán)力屬性，是一種特殊的復(fù)合性權(quán)力。至于這種特殊的復(fù)合性權(quán)力是由哪些具體的權(quán)能要素組成，也是看法不一，眾說紛紜：

第一種觀點是兩權(quán)論。持這種觀點的學(xué)者以執(zhí)行權(quán)的雙重法律屬性為出發(fā)點，將其權(quán)力劃分為執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。故在民事執(zhí)行中，涉及到程序與實體方面爭端的裁判權(quán)，應(yīng)歸屬于執(zhí)行裁判權(quán)；而在具體執(zhí)行實施中的強制措施權(quán)力，應(yīng)屬于執(zhí)行實施權(quán)。在民事執(zhí)行中，執(zhí)行裁判權(quán)具有鮮明的司法權(quán)屬性，公正、被動、中立是其主要特征；而執(zhí)行實施權(quán)又具有鮮明的行政權(quán)屬性，積極、主動、高效是其顯著特征。

第二種觀點是三權(quán)論。持這種觀點的學(xué)者將民事執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)三種權(quán)力。執(zhí)行命令權(quán)，是指以判決為依據(jù)，發(fā)布相應(yīng)的命令，采取相應(yīng)的調(diào)查措施和執(zhí)行措施的權(quán)力；執(zhí)行實施權(quán)，是指實施執(zhí)行命令的權(quán)力；執(zhí)行裁判權(quán)，是對執(zhí)行中發(fā)生的相應(yīng)糾紛進行爭議處理的權(quán)力。

第三種觀點是四權(quán)論。持四權(quán)論觀點的學(xué)者認為，民事執(zhí)行權(quán)不僅包括執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)，還應(yīng)該涵蓋執(zhí)行調(diào)查權(quán)。在執(zhí)行程序中對案件有關(guān)的具體情況進行調(diào)查的權(quán)力也屬于執(zhí)行權(quán)。

第四種觀點是五權(quán)論。持這種觀點的學(xué)者把執(zhí)行權(quán)分得更細，即在上述四權(quán)論的基礎(chǔ)上，額外增加了一個執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。所謂執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，就是對執(zhí)行法律關(guān)系主體的執(zhí)行活動與相應(yīng)程序進行監(jiān)控、制約的權(quán)力。其他四種具體權(quán)力的內(nèi)涵，與前述無異。

對于上述諸觀點，筆者主張，三權(quán)論中關(guān)于執(zhí)行命令權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)的劃分和區(qū)別，其實沒有必要，這兩種權(quán)能實質(zhì)上均為行政權(quán)，故應(yīng)將執(zhí)行命令權(quán)納入到執(zhí)行實施權(quán)中才是科學(xué)合理的。四權(quán)論中，將調(diào)查權(quán)從執(zhí)行權(quán)中細分出來，單獨列為一種權(quán)力類型，也有不妥，因為調(diào)查權(quán)只是有可能存在于實施執(zhí)行權(quán)的活動過程中，將其完全區(qū)分出來與裁判權(quán)和實施權(quán)并列，同樣沒有必要。五權(quán)論中，將監(jiān)督權(quán)從執(zhí)行權(quán)中分離出來，作為單獨的一個權(quán)力要素，更沒有必要，因為監(jiān)督權(quán)無論在理論上還是實踐中，都完全可以合并到執(zhí)行裁判權(quán)中。綜上，筆者認為，兩權(quán)論中的裁判權(quán)和實施權(quán)，完全可以涵蓋執(zhí)行權(quán)的權(quán)力構(gòu)成。

二、我國民事執(zhí)行權(quán)配置改革試點的現(xiàn)狀與問題

(一)民事執(zhí)行權(quán)配置改革試點現(xiàn)狀

為了指導(dǎo)我國各地法院執(zhí)行權(quán)配置的改革試點工作，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》等司法文件，對執(zhí)行權(quán)的配置問題進行必要的規(guī)范與引導(dǎo)?？疾炷壳霸圏c情況，各地法院對執(zhí)行權(quán)的配置大致分為以下三種情況與模式：

其一為“分權(quán)不分家”模式。這種配置方案與模式是將執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)進行分權(quán)運作，但仍在同一個執(zhí)行機構(gòu)中，只是把執(zhí)行權(quán)力分解后分別交由裁判庭和實施庭具體負責和行使。

其二為“既分權(quán)又分家”模式。此方案不僅是把執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)進行分離，也將其權(quán)力分由不同的機構(gòu)來行使。執(zhí)行實施權(quán)由執(zhí)行機構(gòu)來具體負責實施，執(zhí)行裁判權(quán)則由民事審判法庭來負責行使。

其三為上下級法院之間“分權(quán)合作”的運行模式。在這種分權(quán)模式下，中級人民法院的民事執(zhí)行機構(gòu)，不僅負責自己管轄的執(zhí)行案件的執(zhí)行工作，還要負責基層人民法院管轄的執(zhí)行案件中有關(guān)執(zhí)行裁判問題的裁判工作；基層人民法院的民事執(zhí)行機構(gòu)，則只負責執(zhí)行實施權(quán)的行使，而不負責執(zhí)行裁判權(quán)的行使。

(二)民事執(zhí)行權(quán)配置改革試點存在的問題

近年來，我國多地法院對執(zhí)行權(quán)的配置進行了改革試點，取得了一些成果，但其中也出現(xiàn)了不少問題。

1．執(zhí)行中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制難以形成

從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，司法權(quán)理應(yīng)由各級人民法院獨立行使。由于執(zhí)行裁判權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)不能集中統(tǒng)一行使，上下級人民法院各自獨立負責執(zhí)行工作，阻礙了執(zhí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制的形成，不利于執(zhí)行工作的高效開展。

2．未科學(xué)合理地劃分執(zhí)行裁判權(quán)

行政權(quán)性質(zhì)的裁決權(quán)和司法權(quán)性質(zhì)的裁判權(quán)共同存在于執(zhí)行程序中。對于執(zhí)行中的實體性爭議，應(yīng)由具有司法權(quán)性質(zhì)的裁判權(quán)來解決；而對于執(zhí)行中的程序性爭議，則應(yīng)由具有行政權(quán)性質(zhì)的裁決權(quán)來解決。但在司法實踐中，大多數(shù)法院對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，常常采用“大包干”的方式來處理，即所有問題基本上全由執(zhí)行裁判庭來統(tǒng)一處理。我們認為，對于大多數(shù)程序性問題的處理裁定，如查封、劃撥、凍結(jié)、拍賣等，因具有時效性強和經(jīng)常被適用的特點，如果讓執(zhí)行裁判庭來行使裁決權(quán)，往往會影響執(zhí)行工作的效率。

3．執(zhí)行組織機構(gòu)的劃分不夠合理

當前我國法院內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置，是司法警察大隊與執(zhí)行工作局分屬不同的機構(gòu)，且兩者處于相互獨立的狀態(tài)。在一些法院，司法警察往往與執(zhí)行工作沒什么真正聯(lián)系，使得其在執(zhí)行領(lǐng)域中的特殊功能與作用并未能發(fā)揮出來。更有甚者，居然將司法警察部門當做一般的保衛(wèi)機構(gòu)，類似人民法院的普通門衛(wèi)。這樣的機構(gòu)和人員安排，既不利于法院司法人力資源的優(yōu)化配置，也不利于執(zhí)行工作的順利推行。

4．執(zhí)行機構(gòu)性質(zhì)與執(zhí)行人員角色模糊不清

我國當前無論在理論還是實務(wù)上，關(guān)于執(zhí)行權(quán)的法律屬性和權(quán)力構(gòu)造的爭議一直存在，難以達成共識，從而導(dǎo)致對于具體執(zhí)行機構(gòu)性質(zhì)與執(zhí)行人員角色的認識存在很多分歧，并愈發(fā)陷入模糊與不明確境地。在許多法院，執(zhí)行局兼有行政機構(gòu)和司法機構(gòu)性質(zhì)，執(zhí)行員也兼具司法行政人員與司法審判人員角色，導(dǎo)致司法實踐中執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)被濫用、執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)被混用現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

5．執(zhí)行中的分工與制約機制欠缺

目前，我國不少法院對執(zhí)行權(quán)的分權(quán)配置進行了一些嘗試與探索，但仍有不少法院的執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)的分離并不徹底，執(zhí)行局的內(nèi)部機構(gòu)表面上做到了分設(shè)，但實際并未真正分開，從而導(dǎo)致執(zhí)行裁判權(quán)和實施權(quán)實際上仍由相同的機構(gòu)和人員負責。分工負責、互相制約的機制在很大程度上流于形式，執(zhí)行效率與執(zhí)行公正都大打折扣。

三、我國人民法院審執(zhí)分離的執(zhí)行權(quán)配置改革設(shè)想

鑒于我國現(xiàn)階段民事執(zhí)行權(quán)配置改革沒有統(tǒng)一的標準與一致的路線圖，筆者基于對執(zhí)行權(quán)法律性質(zhì)與權(quán)力構(gòu)成的再度認知，以及對司法公正與司法效率的雙重追求，汲取我國一些法院試點改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，就審執(zhí)分離的權(quán)力配置改革提出如下建議和設(shè)想：

(一)結(jié)合法官員額制改革，統(tǒng)籌部署

法官員額制度已在上海等地得到了充分的試點實施，對于在全國范圍內(nèi)的推廣實行，也正式進入了論證與準備階段。法官員額制事關(guān)法院人力資源與內(nèi)設(shè)組織機構(gòu)的重新調(diào)整與安排，它是把法院的全部工作人員區(qū)分為法官、法官助理與司法行政人員三大類。就執(zhí)行機構(gòu)的工作人員而言，應(yīng)包括執(zhí)行法官、執(zhí)行員和執(zhí)行輔助人員。執(zhí)行法官屬于入員額的法官，負責執(zhí)行中的實體爭議問題的裁判處理；執(zhí)行員屬于法官助理，負責法官所作裁判的執(zhí)行，同時對執(zhí)行中的一般程序性爭議可進行裁決；執(zhí)行輔助人員包括司法警察在內(nèi)，屬于司法行政人員，負責配合與協(xié)助執(zhí)行員開展執(zhí)行工作，有權(quán)采取各種具體強制執(zhí)行手段與執(zhí)行措施。

(二)審執(zhí)機構(gòu)分離，執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)自成體系

各級人民法院的審判機構(gòu)統(tǒng)稱為審判法庭，其執(zhí)行機構(gòu)則統(tǒng)稱為執(zhí)行工作局。人民法院審判機構(gòu)獨立負責審判工作，上下級人民法院審判機構(gòu)之間屬于監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政管理關(guān)系。執(zhí)行工作局雖仍附設(shè)于各個人民法院，但具有相對獨立性。同時，最高人民法院執(zhí)行工作總局、高級人民法院執(zhí)行工作局、中級人民法院執(zhí)行工作分局和基層人民法院執(zhí)行工作支局，四個級別的執(zhí)行工作局實行自上而下的垂直管理，即屬于“上命下從”的行政管理關(guān)系，以形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)體制。

(三)完善執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約與救濟機制

首先，執(zhí)行程序中的當事人對于執(zhí)行工作局及其工作人員存在的程序性侵權(quán)事項，可以向上級人民法院執(zhí)行工作局申請復(fù)議，對于復(fù)議決定，下級人民法院的執(zhí)行工作局必須服從。其次，如果執(zhí)行程序中的當事人認為執(zhí)行工作局及其工作人員的具體執(zhí)行行為(行政性執(zhí)行行為)違反法律規(guī)定，當事人可直接在執(zhí)行標的物所在地的人民法院提起行政訴訟，由人民法院的行政審判法庭來進行裁判。最后，若當事人對執(zhí)行標的的具體權(quán)屬產(chǎn)生爭議，可直接向人民法院提起執(zhí)行異議之訴，并由人民法院的民事審判機構(gòu)來進行裁判。

總之，當前我國正在進行的審執(zhí)分離的司法體制改革探索與試點，對于我們深刻把握人民法院審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系，合理配置人民法院的審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)，大力糾正審判不公與判決執(zhí)行難等司法頑疾將起著重要作用，也必將使我國審判與執(zhí)行領(lǐng)域的法治建設(shè)取得長足的進步。

[1]劉洪瑞，吳大華.民事合同的公眾認知與公權(quán)力干預(yù)[J].貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015，(5).

[2]李衛(wèi)國.民事執(zhí)行理念的反思與更新[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2013，(5).

[3]黃思逸.法律人的理性與法律教育[J].教育文化論壇，2014，(5).

[4]譚秋桂.民事執(zhí)行法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[5]施佳.法治社會建設(shè)進程中的權(quán)利與權(quán)力問題探究[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2016，(6).

責任編輯：孫 暢

Civil Execution Power Allocation Reform：A View From the Nature of Execution Power

LI Wei-guo，ZENG Yi-min

(Guizhou University，Guiyang 550025，China)

The court’s compulsory execution right is a systematic coalition of judicial and administrative rights，which is a compound power with double legal attribute and feature. It is composed of execution implementation power and execution judgment power. In recent years，some reforms are carried out in some courts of China concerning the executive power allocation. Although there are some achievements，there are also some problems. Based on the re-interpretation of the nature and composition of this，it aims to achieve success for both judicial justice and efficiency. Lessons and experiences from the practice of reform are analyzed，based on which suggestions for the reform are proposed.

execution power；judicial authority；separation of jurisdiction and execution

1004—5856(2017)09—0039—04

2016-09-30

2014年度國家社會科學(xué)基金一般項目，項目編號：14BFX157。

李衛(wèi)國(1969-)，男，湖北麻城人，教授，貴州大學(xué)人口·社會·法制研究中心研究員，主要從事民事訴訟法與司法制度研究；曾一珉(1992-)，男，貴陽人，碩士研究生，主要從事民事訴訟法研究。

D916

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.09.010