城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)研究

陳玉芳

國(guó)網(wǎng)河南省電力公司長(zhǎng)垣縣供電公司

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)研究

陳玉芳

國(guó)網(wǎng)河南省電力公司長(zhǎng)垣縣供電公司

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系面臨巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，引入戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，可以推動(dòng)環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制的建立和完善，為其提供技術(shù)支持、運(yùn)行框架和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在一定階段內(nèi)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展的理論指導(dǎo)和對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，在城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變遷，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃仍然存在著一些缺陷。這就需要國(guó)家不斷尋求有效的方式，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略。在這一過(guò)程中，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)系統(tǒng)來(lái)作為重要的理論標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而通過(guò)行之有效的措施盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理安排。

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)境；評(píng)價(jià)

1 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目的和意義

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的不斷完善，最新的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃逐漸突出了對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展綜合性﹑全面性的分析，著重強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的大局觀，增強(qiáng)了戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)際可操作性。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在一定區(qū)域內(nèi)可分為城市規(guī)劃﹑鎮(zhèn)規(guī)劃﹑鄉(xiāng)規(guī)劃以及村規(guī)劃，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與其他規(guī)劃相比有著一定的政策基礎(chǔ)，范圍更廣泛，目標(biāo)更明確，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的效果也更加明顯。

由于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)社會(huì)﹑資源與環(huán)境缺乏很好的協(xié)調(diào)能力，在實(shí)際運(yùn)用方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有著很大的局限性。最近幾年，城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過(guò)逐步的嘗試，在對(duì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)方面有了一定的成效，但是仍然不夠成熟。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃在大體上仍然以經(jīng)濟(jì)制約的策略為主。

從另一方面來(lái)看，政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的過(guò)程中，各部門決策思想不統(tǒng)一，過(guò)于重視本部門的職能，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中達(dá)不到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，細(xì)節(jié)方面常常會(huì)脫節(jié)。十七大報(bào)告中指出我國(guó)必須走可持續(xù)發(fā)展的道路。所以，政府的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而逐步改進(jìn)研究方法﹑理論指導(dǎo)和技術(shù)手段。

2 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是指對(duì)政府部門的戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)和綜合性評(píng)價(jià)的過(guò)程，它為政府政策﹑規(guī)劃﹑計(jì)劃的制定和實(shí)施提供環(huán)境影響評(píng)價(jià)上的技術(shù)支持。政策﹑規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)規(guī)劃與決策手段，與常規(guī)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)有所不同。首先，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在決策過(guò)程中，充分考慮與環(huán)境有關(guān)的各種問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性的選擇和調(diào)整；其次，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)能全面考慮各種方案，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合理布局。過(guò)去的經(jīng)濟(jì)布局考慮資源﹑能源﹑交通﹑人才和市場(chǎng)等條件，卻很少考慮環(huán)境承載能力，缺乏從環(huán)境角度考慮經(jīng)濟(jì)布局的合理性；戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在政策制訂階段進(jìn)行，能全面咨詢公眾，充分考慮資源﹑交通﹑經(jīng)濟(jì)﹑環(huán)境等綜合因素，避免決策的失誤。另外，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)能充分考慮多個(gè)項(xiàng)目的累積影響并提出相應(yīng)的減緩措施，在發(fā)展的早期就從根本上防止人為的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

由于是在規(guī)劃早期(規(guī)劃草案出臺(tái)前)就引入戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，因而能夠保證在制訂城鄉(xiāng)規(guī)劃的全過(guò)程中貫徹“主動(dòng)預(yù)防”的思想；戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(SEA)程序中的公眾參與機(jī)制，可以保證間接地將市民以及非政府組織對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境的要求納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定過(guò)程中。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(SEA)還可以從環(huán)境角度出發(fā)，協(xié)調(diào)總體規(guī)劃下各子規(guī)劃之間的關(guān)系，及早解決內(nèi)部沖突。總之，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(SEA)可通過(guò)預(yù)測(cè)—評(píng)價(jià)—反饋—修改，使城鄉(xiāng)規(guī)劃滿足環(huán)境要求，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益﹑社會(huì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。

3 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和范圍的不斷擴(kuò)大，我國(guó)的區(qū)域開(kāi)發(fā)﹑產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和自然資源開(kāi)發(fā)利用所造成的環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)家也開(kāi)始提出逐步開(kāi)展對(duì)政策和規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)問(wèn)題。與此同時(shí)，我國(guó)的一些學(xué)者專家在此方面展開(kāi)有益的討論，針對(duì)實(shí)施城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的意見(jiàn)和建議，實(shí)施的可行性及內(nèi)容等方面進(jìn)行研究。我國(guó)的政策法規(guī)也逐漸確立了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律地位，逐步將其在中國(guó)的發(fā)展提到新的歷史高度。

4 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)分析

4.1 評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

1)城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略﹑城鄉(xiāng)發(fā)展方向﹑城市性質(zhì)﹑城鄉(xiāng)定位與目標(biāo)﹑規(guī)模﹑建設(shè)時(shí)序﹑土地和其他環(huán)境資源的利用﹑環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容，這些都是評(píng)價(jià)因素。2)確定城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境的評(píng)價(jià)框架，即從其層次分析﹑戰(zhàn)略篩選﹑政策分析等方面分析來(lái)確定評(píng)價(jià)區(qū)域，總結(jié)基礎(chǔ)資料有關(guān)數(shù)據(jù)，選擇科學(xué)合理的方案來(lái)減緩對(duì)環(huán)境的影響；3)根據(jù)相關(guān)編制原則﹑要求及內(nèi)容編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)。

4.2 技術(shù)方法體系

在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)中主要應(yīng)用了3S技術(shù)，它包括遙感(RS)技術(shù)﹑地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)和全球定位系統(tǒng)(GPS)技術(shù)，而且需要建立起以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)，以3S技術(shù)為基本框架，以EES為核心，以EMS為定量分析工具的綜合集成系統(tǒng)。適用的主要技術(shù)方法有戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)方法﹑環(huán)境容載力分析方法﹑不確定性分析方法﹑系統(tǒng)分析方法﹑層次分析方法﹑景觀生態(tài)學(xué)方法及累積環(huán)境影響評(píng)價(jià)法。

4.3 制度保障體系

制度保障體系的建立是一個(gè)政治和技術(shù)相結(jié)合的過(guò)程，不僅需要專業(yè)的理念和技術(shù)更需要一個(gè)明確合理的制度來(lái)保障其發(fā)展。其中主要包括多元參與制度，以保證參與主體的廣泛性和代表性，確保反饋信息處理的科學(xué)公正，委員會(huì)制度，充分發(fā)揮專家的集體智慧為國(guó)家決策提供科學(xué)依據(jù)，監(jiān)督和協(xié)調(diào)制度，推進(jìn)政府施政的透明化，法律制度，實(shí)施保障制度。

結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的研究立足于規(guī)劃學(xué)﹑生態(tài)學(xué)﹑環(huán)境保護(hù)學(xué)等多個(gè)學(xué)科，它對(duì)豐富總體規(guī)劃理論，促進(jìn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃科學(xué)﹑合理﹑規(guī)范的發(fā)展具有積極的意義。在我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題日趨加劇的今天，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的研究為避免城鄉(xiāng)發(fā)展造成的消極影響，促進(jìn)積極影響提供了可靠保證。

[1]侯偉，徐蘇寧，宋永才.城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)層次性分析[J].華中建筑，2009，07：37-40.

[2]侯偉，徐蘇寧.城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的“反規(guī)劃”思維[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，04：18-23.

[3]江平.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究[D].武漢大學(xué)，2010.