農(nóng)村法治建設的困境與出路

錢曉龍

（淮北師范大學政法學院，安徽淮北 235000）

農(nóng)村法治建設的困境與出路

錢曉龍

（淮北師范大學政法學院，安徽淮北 235000）

加強農(nóng)村法治建設，是全面推進法治國家建設的一個重要環(huán)節(jié)，依法治國亦需依法治村。當前，中國農(nóng)村法治建設中存在著諸多問題：村民法律意識淡薄，村干部法律知識匱乏，家族勢力橫行、“家族政治”把持村務的現(xiàn)象依然存在，農(nóng)村法治文化建設仍然落后。推進農(nóng)村法治建設，要以國家重視為基礎，以普法宣傳為關鍵，以打破“家族政治”為突破口，以基層政府指導為助推劑，為依法治村營造良好的法治環(huán)境，這不僅是法治國家建設的題中之義，更是保障農(nóng)村和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需求。

農(nóng)村；法治建設；存在問題；完善對策

一 我國農(nóng)村法治建設機遇與挑戰(zhàn)并存

我國社會主義現(xiàn)代化建設取得了顯著的成績，農(nóng)村經(jīng)濟條件得以改善，村民生活水平得到提高，為農(nóng)村法治建設奠定了堅實的物質(zhì)基礎。不過，與經(jīng)濟發(fā)展取得的成就相反，農(nóng)村法治建設仍然處于落后狀態(tài)。面對矛盾與糾紛，村民迫切需要運用法律，以合法正當?shù)氖侄蝸砭S護自身的合法權益。長期以來，農(nóng)村的建設與管理充斥著濃厚的人治主義色彩，即便是在當下，人治主義仍然籠罩在農(nóng)村的建設與管理過程中，揮之不去。人治權威高于法治權威，不僅不利于村民權益的保護，而且與法治國家和法治農(nóng)村建設背道而馳?？梢哉f，我國農(nóng)村法治建設機遇與挑戰(zhàn)并存。

農(nóng)村法治建設的矛盾將是農(nóng)民日益增長的法治需要與當前落后的法治水平之間的矛盾。[1]我國正處于依法治國、全面推進法治國家建設的進程中，為農(nóng)村法治建設帶來了機遇。面對新的形勢，只有把握好重要的戰(zhàn)略機遇期，才能全面推進農(nóng)村法治建設。推進農(nóng)村法治建設，具有重要的意義，不僅有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村，而且對于法治國家建設大局具有積極的推動作用。農(nóng)村處于我國社會結(jié)構(gòu)的最底層，農(nóng)村安定有序則基層安定有序；基層穩(wěn)定，則國家穩(wěn)定；亦即農(nóng)村穩(wěn)，則基層穩(wěn)，天下安。

二 農(nóng)村法治建設存在的問題

（一）村民法律意識淡薄

農(nóng)村村民缺少接受法律知識教育的途徑和機會。在我國，若要接受系統(tǒng)的法律知識教育，必須是在高等教育階段。目前，農(nóng)村接受過高等教育的人雖然已不在少數(shù)，但是接受法律知識教育的人為數(shù)不多。與此同時，農(nóng)村出身并且接受過高等教育的人以“逃離” 農(nóng)村為榮，這就導致了農(nóng)村人才的流失，這其中也不乏法律人才。村民作為農(nóng)村自治的主體，法律素養(yǎng)的高低對農(nóng)村法治建設至關重要。缺乏法律知識，也就很難行成法律思維，培養(yǎng)法律意識，知法，懂法，守法，用法就成為了一句空話。法律意識淡薄導致的結(jié)果就是權利意識淡薄，對于村干部的違法違規(guī)，以及侵害自身合法權益的事項，往往本著多一事不如少一事的觀念，意圖息事寧人，相反卻助長了侵權者的氣焰，縱容了侵權者的違法行為。

（二）村干部法律知識匱乏

對農(nóng)村進行有效的建設、管理和服務，離不開村干部作用的發(fā)揮，農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展進步，都是在村干部的帶領下進行的。農(nóng)村法治建設的重點就在于村干部對法律的把握和運用。村干部長期在農(nóng)村生活和工作，每天都在和村民打交道，處理村內(nèi)的各項事務。就目前情況而言，村干部對于農(nóng)村各項工作的開展，仍然是充斥著濃郁的人治主義色彩，村干部“官本位”思想嚴重，利用自身職務之便攫取利益的現(xiàn)象屢見不鮮。在村干部的工作作風方面，“誰當官誰貪”已在村民中廣為流傳。在農(nóng)業(yè)補貼、優(yōu)撫、扶貧、社會保障等方面的資金使用上，仍然隨意截留、克扣，不僅違反國家的法律規(guī)定，而且嚴重侵害了村民的合法權益。在反腐反貪方面，既要打虎，也要拍蠅。農(nóng)村法治建設，急需能夠熟練運用法律手段解決村民之間的矛盾與糾紛，維護農(nóng)村安定團結(jié)穩(wěn)定局面的村干部，法治農(nóng)村、和諧農(nóng)村建設也需要具備法律知識、守法用法的村干部。

（三）“家族政治”把持村務

在農(nóng)村建設與管理方面，家族主義勢力橫行，“家族政治”現(xiàn)象依舊嚴重。家族人口數(shù)量多，財力雄厚的家族長期把持本村村務。一方面，因為本家族人口數(shù)量眾多，在村干部的競選過程中會獲得更多的選票，便于本家族人員在選舉中勝出。另一方面，以家族雄厚的財力為支撐，拉攏村民、收買村民選票，取得村民支持，為賄選做鋪墊。因此，在農(nóng)村村干部的人選方面，長期存在著這樣一種現(xiàn)象。人口多、財力強的家族人員，長期擔任本村村干部，把持村務。即使村干部任期屆滿，進行換屆選舉，新當選的村干部也往往是“換屆不換人，換人不換姓”，村干部長期在一家一姓中傳承。農(nóng)村村務長期把持在一家一姓手中，存在明顯的弊端。一方面，把持村務的家族，必然會維護本家族的利益，容易滋生腐敗，損害村集體的利益以及其他村民的合法權益。另一方面，村干部長期由統(tǒng)一家族的人員擔任，頗具人治主義和專制主義色彩，與依法治國，依法治村的潮流相違背。

（四）重處罰，輕教育的管理模式

在農(nóng)村管理過程中，重處罰，輕教育的現(xiàn)象普遍存在。以農(nóng)村的秸稈禁燒為例，每年夏秋兩季是農(nóng)作物秸稈禁燒的“嚴打”時期。在田間地頭、街頭巷尾懸掛、粉刷的標語即可見一斑。“焚燒秸稈者，拘留15日，罰款1000元”“誰燒罰誰，燒誰罰誰”“焚燒秸稈就是犯罪”。這些標語，以激烈的措辭，恐嚇、威脅的語氣，迫使村民不能或不敢放火焚燒秸稈，而不是從教育、勸說、感化的角度出發(fā)，向村民宣傳焚燒秸稈的危害性，以使其自覺摒棄焚燒秸稈的行為。法律必須被信仰，否則它將形同相虛設。[2]重處罰，輕教育的管理模式，使村民感受到的僅僅是法律的嚴厲性、制裁性，會產(chǎn)生一種抵觸心理。村民迫于壓力，可能會調(diào)整自身行為以遵從法律，但在其內(nèi)心深處，不會真正的尊重法律，反而會產(chǎn)生一種對法律的厭惡感。法律的權威性就很難得到保證，法律在實施過程中會遇到很多阻力，農(nóng)村法治化建設也就無從談起。

三 完善農(nóng)村法治建設的對策

（一）國家層面重視，夯實農(nóng)村法治建設基礎

農(nóng)村法治建設是維護農(nóng)村穩(wěn)定，建設和諧美麗家園的重要保障。[3]在全面推進依法治國的背景下，國家對農(nóng)村地區(qū)的法治建設應給予足夠的重視，推進農(nóng)村法治建設邁上新臺階。（1）完善涉農(nóng)立法。優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，推進和諧新農(nóng)村建設，離不開法律的支撐，因此，完善涉農(nóng)立法，建立健全農(nóng)村法律，是一項重要的工作。法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得人們普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定良好的法律。[4]目前，涉及農(nóng)村的立法還很不完善，與村民利益直接相關的諸如農(nóng)村社會教育，醫(yī)療，衛(wèi)生，就業(yè)，社會保障等方面的法律需進一步加以完善，為農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展進步提供法律依據(jù)。（2）選派具備法律知識的駐村干部。為促進農(nóng)村社會健康發(fā)展，國家設立了選派駐村干部到村任職的制度。駐村干部下基層，進農(nóng)村，與村干部一道，長期與村民生活在一起，一方面可以傾聽村民心聲，解答村民難題，反應村民訴求，向村民傳播和普及法律知識。另一方面，有利于改進村干部的工作作風，增加村干部依法治村的能力。（3）優(yōu)化農(nóng)村執(zhí)法環(huán)境。政府在農(nóng)村進行執(zhí)法工作，應當堅持合法、合理、高效、便民的原則，樹立以民為本的執(zhí)法理念。對于涉及農(nóng)村，事關村民權益的土地征收，房屋拆遷，優(yōu)撫扶貧等事項，應當事先在農(nóng)村進行政策宣講，給村民充分的表達自己意見的機會和權利，杜絕粗暴的執(zhí)法方式，真正做到公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，不偏私，不徇情，讓村民感受到法律的公平與正義，以增加村民學法、守法、懂法、用法的積極性與自覺性。

（二）做好普法宣傳工作，是農(nóng)村法治建設的關鍵

法律是抽象的，沒有接受過系統(tǒng)的法律知識教育的人，很難理解、掌握法律，形成法律觀念，更談不上運用法律手段維護自身的合法權益。絕大多數(shù)村民都沒有接受過法律知識教育，對于依法治村而言，是一個難點。因此，要做好農(nóng)村的法律宣傳和普及工作。在農(nóng)村進行普法宣傳，是村民獲取法律知識，推進法治農(nóng)村建設的重頭戲，必須堅持做好此項工作。（1）充實和完善“三支一扶”的內(nèi)容。“三支一扶”對于改善農(nóng)村的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生條件，促進農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)，幫助農(nóng)村脫貧致富等方面發(fā)揮了重要的作用。將“支法”內(nèi)容納入國家計劃，選派法學畢業(yè)生，深入農(nóng)村，走到村民中間，宣傳和普及法律知識。村民們所需的不是高深的法學理論，而是與自身生產(chǎn)生活密切相關的法律知識，因此，普法工作以合同、婚姻、繼承、預防犯罪為重點，使村民在日常的生產(chǎn)、生活中有法可依，依法行事。（2）加強農(nóng)村法治文化建設。加強農(nóng)村法治文化建設，以貼近農(nóng)村社會現(xiàn)實需求為出發(fā)點，通過村民喜聞樂見的形式，傳播普及法律知識，使村民在法治文化建設過程中潛移默化的汲取法律營養(yǎng)。電視臺的普法欄目劇以及送戲下鄉(xiāng)、送電影下鄉(xiāng)的過程中，設置面向農(nóng)村、以發(fā)生在農(nóng)村生活中的真實案例為題材的節(jié)目，淺顯易懂，易于村民理解和把握。完善農(nóng)家書屋建設，適時補充更新與村民生產(chǎn)、生活相關的法律書籍，方便村民借閱。村務公開欄、文化墻建設中，增添與村民生產(chǎn)、生活密切相關的法律標語，方便村民隨時隨地學習法律知識，接受法律教育。觀念是歷史的積淀，文化因素影響行動選擇。[5]（3）推進庭審現(xiàn)場進農(nóng)村。人民法院定期進村審理發(fā)生在村民之間的案件，如涉及婚姻、繼承、民事合同等方面具有啟發(fā)性、教育性的案件 ，以案說法，教育村民通過合法的方式解決矛盾和糾紛。同時，考慮到村民們長期生活在同一村集體中，對村民之間的糾紛，應堅持調(diào)解優(yōu)先的原則，以維持村民間團結(jié)和睦、融洽穩(wěn)定的局面。

（三）打破“家族政治”，是農(nóng)村法治建設的突破口

“家族政治”把持村務，人治權威高于法治權威，使農(nóng)村的建設管理處于人治狀態(tài)之下，是農(nóng)村法治建設進程中的一個巨大的阻礙。因此，打破農(nóng)村家族勢力，破除“家族政治”是推進農(nóng)村法治建設進程的重要突破口。打破家族勢力把持村務的局面，要在村干部人選上入手，就是要保證村干部能進能退，能上能下，避免村干部人選長期在同一家族中傳承。（1）對村干部實施嚴格的任期制度。目前，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村干部的任期為三年，但并未明確規(guī)定任職的屆數(shù)，村干部可以連選連任。造成的結(jié)果就是有錢有勢的家族長期擔任村干部，把持村務，這種做法頗具“專制”色彩。因此，應當對村干部的任職情況作出細化規(guī)定。明確規(guī)定村干部任職屆數(shù)，不可連選連任，以打破“家族政治”對農(nóng)村村務的壟斷。（2）實施村干部異地（村）任職制度。村干部人員非由本村村民擔任，而是從鄰近村子的成員中選任。這一制度可以擺脫家族勢力對村干部人員的控制以及對村務的把持，村干部能夠自主進行村務的管理。同時，因為異地（村）任職，使得村干部難以依靠自身家族勢力給自己打氣撐腰，從而認真自覺地履行職責，全心全意投入到為所任職村莊的村民的服務中去。打破“家族政治”對農(nóng)村村務的把持，實現(xiàn)由人治權威向法治權威的轉(zhuǎn)變，為依法治村打開突破口。

（四）加強基層政府指導，是依法治村的重要推動力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是與農(nóng)村打交道最多、聯(lián)系最為密切的基層政府，了解農(nóng)村的現(xiàn)狀，對農(nóng)村工作的開展發(fā)揮著積極的指導作用，這其中就包括對農(nóng)村法治建設工作的指導。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村法治工作的指導，并不意味著農(nóng)村法治建設過程中的一些重大問題和重要決策由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拍板決定，而是對法律難題提供咨詢與指導，發(fā)揮服務作用，不干涉農(nóng)村自治工作的正常進行。（1）對村干部進行業(yè)務培訓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期舉辦面向村干部的業(yè)務培訓，其中包括法律知識的培訓，提高村干部依法辦事的能力。（2）對涉及農(nóng)村的法律法規(guī)、國家最新出臺的惠農(nóng)文件進行解讀，提高村干部的法律認知，增強涉農(nóng)文件在農(nóng)村實施過程中的可操作性。（3）對村干部的工作進行監(jiān)督。對村干部的日常工作進行監(jiān)督，督促村干部認真工作，為村民服務。對于村干部實施的的違法違規(guī)、侵害村民合法權益的行為，要暢通村民投訴舉報渠道，及時進行處理，在維護村民合法權益的同時，促使村干部依法依規(guī)辦事，為和諧農(nóng)村、法治農(nóng)村建設保駕護航。

[1]王成.維權思維下的農(nóng)村法治建設[J].湖南警察學院學報, 2015(2):13-18.

[2]博爾曼.法律與宗教[M].梁治平,譯.北京:三聯(lián)書店,1991:28.

[3]胡章平.探析全面依法治國視域下的新農(nóng)村法治建設[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2015(9):870-874.

[4]亞里士多德.政治學[M].上海:商務印書館,1965:199.

[5]徐昕.論私力救濟[M].北京:中國政法大學出版社,2005:212.

[責任編輯 賀良林]

On Legal Construction in Rural Areas: Predicament and Way Out

QIAN Xiao-long
(Huai Bei Normal University of Political Science and Law, Huaibei 235000, China)

Enhancing legal construction in rural areas is an important point to fully promote legal country construction. Rule of law also need rule the village by law. At present, our legal construction in rural areas exists many problems: villagers have poor awareness of the law ,village cadres lack of legal knowledge, domestic power infest, the phenomena of domestic politics controlling affairs still exist and legal cultural construction still fall behind. Advancing legal construction in rural areas must base on national attention, key to law publicity, break the domestic politics as a breakthrough and push the guide of basic level government in order to build a good legal environment for ruling the village by law. It is not only a fundamental significance for legal country construction, but also a realistic demand to ensure village's harmony and stability.

Countryside; Legal construction; Existing problem; Perfect measures

D920.0

A

1008-9128（2017）03-0078-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.03.020

2016-10-14

錢曉龍（1990-），男， 山東臨沂人，碩士生，研究方向：法學理論。