大連市耕地破壞鑒定工作問題探討

文/大連市土地整理中心 周雨薇

探討資源國土

大連市耕地破壞鑒定工作問題探討

文/大連市土地整理中心 周雨薇

為有效遏制違法占用耕地行為，在國家和省內(nèi)尚未出臺(tái)關(guān)于耕地破壞鑒定工作的相關(guān)規(guī)定的情況下，大連市國土資源和房屋局不等不靠、先試先行，在赴國內(nèi)先進(jìn)城市考察學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上，于2012年研究出臺(tái)了《大連市耕地破壞鑒定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。這是遼寧出臺(tái)的首個(gè)關(guān)于耕地破壞鑒定工作的相關(guān)規(guī)定?！掇k法》的出臺(tái)，使耕地破壞鑒定工作有法可依，有章可循，填補(bǔ)了我市在耕地保護(hù)方面無政策法規(guī)的空白。

《辦法》的基本情況

在根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》、《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法（征求意見稿)》等文件規(guī)定并結(jié)合工作實(shí)際，《辦法》規(guī)定當(dāng)事人非法占用耕地，涉及基本農(nóng)田面積5畝以上或者基本農(nóng)田意外的耕地10畝以上的，對(duì)于存在非法占用耕地上進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)；采用水泥或其它建筑材料固化（硬化）地面；挖沙、采石、采礦、取土等，致使耕地原有耕作層被破壞20公分以上；壓占耕地30公分以上致使種植條件被破壞等其它人為因素造成耕地嚴(yán)重毀壞情形的，可以申請(qǐng)耕地破壞鑒定。

申請(qǐng)鑒定的地類按照違法占地前一年度的土地變更調(diào)查成果認(rèn)定，基本農(nóng)田按違法占地時(shí)的土地利用總體規(guī)劃圖及相關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)圖件進(jìn)行認(rèn)定。耕地破壞程度主要是依據(jù)申請(qǐng)鑒定單位提交的申請(qǐng)文、申請(qǐng)材料中被破壞耕地的現(xiàn)場(chǎng)影像資料、踏勘表、違法占地地塊勘測(cè)定界圖等資料來共同界定。

耕地破壞鑒定工作遇到的主要難題

1.違法占用耕地移送公安機(jī)關(guān)行政程序問題

耕地破壞鑒定作為涉嫌非法占用農(nóng)用地罪應(yīng)當(dāng)收集并妥善保存的有關(guān)證據(jù)資料之一，由市（地）級(jí)或者省級(jí)國土資源行政主管部門出具鑒定結(jié)論。同時(shí)，違法用地破壞農(nóng)用地的行政處罰及移送手續(xù)同時(shí)也由國土資源行政主管部門行使，此舉涉嫌“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，耕地破壞鑒定會(huì)喪失公正性，有損政府公信力。

2.對(duì)《辦法》產(chǎn)生前的破壞耕地行為是否適用的問題

申請(qǐng)破壞耕地的面積是進(jìn)行耕地破壞鑒定不可缺少的要素之一。在實(shí)際工作中，時(shí)常遇到破壞耕地案件實(shí)際破壞時(shí)間在《辦法》出臺(tái)之前，有的破壞耕地案件發(fā)生年代久遠(yuǎn)，無前一年的土地變更調(diào)查成果可用。對(duì)于此類耕地破壞行為案件，無法判斷《辦法》是否適用、出具的鑒定意見是否可以作為移送公安機(jī)關(guān)的證據(jù)材料。

3.耕地破壞程度鑒定依據(jù)

質(zhì)量方面。《辦法》只界定了破壞耕地的數(shù)量、破壞形式及程度，并未對(duì)破壞耕地的等級(jí)及耕地類型進(jìn)行界定，這就造成破壞保有量較少的水田或較高等級(jí)耕地與破壞一般耕地的破壞耕地行為無程度區(qū)別。

數(shù)量方面。 《辦法》只界定了申請(qǐng)鑒定的破壞耕地的數(shù)量條件，而對(duì)滿足鑒定條件的破壞耕地案件中破壞面積數(shù)量大小未作分級(jí)，造成認(rèn)定大量破壞耕地面積與僅滿足條件的耕地破壞行為無級(jí)別區(qū)分。

破壞類型及修復(fù)難度方面。作為由市國土資源局各相關(guān)處室人員組成的耕地破壞鑒定委員會(huì)，對(duì)于建筑物建設(shè)、建筑材料固化、挖沙、采石、壓占等直觀物理性質(zhì)的破壞能夠較為準(zhǔn)確的判斷，而對(duì)于以上方式對(duì)耕地耕作層破壞程度大小及化學(xué)污染、鹽漬化等其他污染缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)資質(zhì)支持。同時(shí)，耕地破壞鑒定意見中無法對(duì)耕地耕作層破壞程度給出意見，造成現(xiàn)今情況下對(duì)于不同破壞程度的耕地破壞行為不能作區(qū)分對(duì)待。

同時(shí)根據(jù)《辦法》規(guī)定，在市局出具鑒定結(jié)論前，非法占用耕地的當(dāng)事人主動(dòng)糾正違法行為并恢復(fù)耕地原狀，經(jīng)立案調(diào)查的國土資源行政主管部門現(xiàn)場(chǎng)勘查，認(rèn)定種植條件確已恢復(fù)的，可以終止鑒定。如何算作耕地破壞條件已恢復(fù)，相關(guān)法律條文并未作指導(dǎo)，造成該條文無實(shí)際操作性。

4 耕地破壞勘測(cè)資料

《辦法》并未對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)資料做出具體要求，造成各申請(qǐng)單位上報(bào)的勘測(cè)材料存在以下問題：現(xiàn)場(chǎng)照片時(shí)間久遠(yuǎn)、無法體現(xiàn)為照片拍攝為同一位置、沒有體現(xiàn)破壞范圍及實(shí)際破壞程度；踏勘資料沒有當(dāng)事人在場(chǎng)確定或基層組織見證人確認(rèn)、沒有詳細(xì)記錄現(xiàn)場(chǎng)踏勘內(nèi)容等情況。同時(shí)，耕地破壞鑒定作為國土資源部門移送公安機(jī)關(guān)涉嫌破壞耕地的犯罪案件的證據(jù)之一，上報(bào)耕地破壞鑒定材料無法體現(xiàn)是否與執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)立案調(diào)查材料信息一致。

完善耕地破壞鑒定工作的建議

1.明確界定耕地破壞類型

給出建筑材料固化、挖沙、采石、壓占等破壞類型給出明確的定義及確定的限定條件，增加土壤鹽漬化、各類土壤化學(xué)污染等我市常見土壤破壞類型，并給出每個(gè)破壞類型的參照案例給予鑒定工作參考。

2.建立耕地破壞鑒定相關(guān)技術(shù)規(guī)范

依據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并請(qǐng)教業(yè)內(nèi)專家意見，制定出一套科學(xué)詳盡、清晰、具有實(shí)際操作性的耕地破壞鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。將破壞耕地及基本農(nóng)田數(shù)量及不同耕地破壞類型及破壞程度制定破壞數(shù)量及程度的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)大量破壞我市優(yōu)質(zhì)有限耕地資源給予提高破壞耕地等級(jí)。

3.完善耕地破壞鑒定勘測(cè)資料

涉及現(xiàn)場(chǎng)勘察等資料應(yīng)來自執(zhí)法案卷，應(yīng)符合執(zhí)法和檔案管理相關(guān)要求，如：現(xiàn)場(chǎng)踏勘單應(yīng)記錄現(xiàn)場(chǎng)踏勘內(nèi)容，包括現(xiàn)場(chǎng)指界人、見證人、相關(guān)數(shù)據(jù)和意見，當(dāng)事人在場(chǎng)的應(yīng)予確認(rèn)；踏勘圖片應(yīng)有拍攝人、指界人，應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行圈劃確定界限；相關(guān)查詢數(shù)據(jù)如測(cè)繪結(jié)果，應(yīng)有當(dāng)事人確認(rèn)，對(duì)于當(dāng)事人拒不到場(chǎng)配合拒絕承認(rèn)實(shí)際破壞實(shí)施的情況，應(yīng)有當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法監(jiān)察部門及土地助理聯(lián)合做好破壞當(dāng)事人不在場(chǎng)原因證明記錄。影像取證時(shí)間應(yīng)及時(shí)更新。

4.成立耕地破壞鑒定專家?guī)旎蛭谐闪⒌母仄茐蔫b定機(jī)構(gòu)

耕地破壞鑒定屬于物證類鑒定。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》、《國土資源違法行為查處流程》要求，國土資源部門可以成立專門的耕地破壞鑒定專家?guī)觳?shí)行登記管理制度，由專家?guī)熘械膶＜页闪⒃u(píng)審小組，出具耕地破壞鑒定專家小組評(píng)審意見，為耕地破壞鑒定工作提供專業(yè)技術(shù)的支持；也可委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具相應(yīng)的鑒定結(jié)論或者鑒定報(bào)告，該機(jī)構(gòu)由具有可以從事司法鑒定業(yè)務(wù)并具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員組成。國土資源行政管理部門可依據(jù)委托機(jī)構(gòu)出具的耕地破壞鑒定報(bào)告或評(píng)審專家出具的評(píng)審意見出具耕地破壞鑒定意見。依托專家評(píng)審及專業(yè)機(jī)構(gòu)研究報(bào)告能夠提高國土部門在耕地破壞鑒定工作中的公正性，維護(hù)政府的公信力。

5.申請(qǐng)召開大連市查處國土資源違法案件聯(lián)席會(huì)議

根據(jù)《轉(zhuǎn)發(fā)最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)的通知》要求，對(duì)非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為繼續(xù)狀態(tài)，而追溯起效是從違法行為終了之日起計(jì)算，因此對(duì)于《辦法》前破壞耕地狀態(tài)一直未恢復(fù)的違法行為的理應(yīng)查處。

對(duì)于發(fā)生在《辦法》之前及無前一年的土地變更調(diào)查成果可用的違法破壞耕地案件，可以根據(jù)《大連市查處國土資源違法案件聯(lián)席會(huì)議制度》，申請(qǐng)召開大連市查處國土資源違法案件聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議中對(duì)涉及《辦法》之前的違法占地中涉及破壞耕地的案件能否按照《辦法》執(zhí)行進(jìn)行商討，并積極征詢市法院、市委政法委、市檢察院等部門意見。