城市“毒地”再利用的法律規(guī)制

鄭玉彤

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

城市“毒地”再利用的法律規(guī)制

鄭玉彤

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

近年來，在城市工業(yè)舊地再利用的過程中，“毒地”事件頻發(fā)。土壤污染信息公開不足、“毒地”污染修復(fù)責(zé)任主體和責(zé)任分配不明確以及城市工業(yè)舊地再開發(fā)之前的土壤環(huán)境評價程序缺失等法律問題亟需解決。我國相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)立足于信息公開制度化的建設(shè),多方共同參與“毒地”治理，同時配套土壤環(huán)境影響評價制度對“毒地”再利用過程進行法律規(guī)制。

毒地；專門立法；治污責(zé)任；信息公開；土壤污染修復(fù)責(zé)任

一、案件導(dǎo)入與“毒地”概述

2016年4月17日，央視曝光常州外國語學(xué)校新址污染事件，再次將“毒地”推上輿論的風(fēng)口浪尖?！岸镜亍庇址Q“棕地”(brown earth)、“棕色地塊”(brownfield site)，是指曾經(jīng)從事生產(chǎn)、貯存、堆放過有毒有害物質(zhì)，或者因遷移、突發(fā)事故等，造成土壤和地下水污染，并產(chǎn)生人體健康或生態(tài)風(fēng)險或危害的地塊。美國1980年《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(Comprehensive Environmental Response,Compensation and Liability Act，以下簡稱《CERCLA法案》)中第1條39款1項規(guī)定：棕地指的是一種不動產(chǎn)，該種不動產(chǎn)的拓展、再開發(fā)或者再利用都會伴隨著現(xiàn)實或者潛在的危險物質(zhì)、污染物或者有害物的產(chǎn)生。

“毒地”事件在近十年我國“退二進三”的城市化進程中并非首次發(fā)生：2004年4月、2006年7月和2007年春節(jié)前，北京、蘇州和武漢都相繼發(fā)生了工人在“毒地”作業(yè)時中毒被緊急送往醫(yī)院搶救的事件。無獨有偶，城市“毒地”再開發(fā)利用除了可能危害到施工工人的身體健康，還可能被開發(fā)為住宅用地，如武漢長江明珠小區(qū)土壤污染事件，曝光后曾一度牽動人心，影響當(dāng)?shù)鼐用駥υ撋唐贩孔≌褂玫氐男湃挝C。城市工業(yè)舊地再利用牽扯出的“毒地”事件的發(fā)生并不是我國特有的產(chǎn)物，已成為全球性問題。在解決這些問題時，制度化建設(shè)很重要，而法律就是最具有權(quán)威的制度。

二、我國“毒地”再利用法律規(guī)制的不足

(一)專門性立法空白

我國當(dāng)前管制環(huán)境污染方面的法律法規(guī)有：《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等，唯獨缺乏一部預(yù)防和控制土壤污染的專門性立法。從20世紀(jì)90年代開始施行調(diào)整工業(yè)和城市用地結(jié)構(gòu)的“退二進三”政策至今，城市化的浪潮不斷擴散到郊區(qū)。舊年代重污染的化工企業(yè)遷移到郊區(qū)，留下一片片受污染的土地。這些工業(yè)舊址的土地移作他用，成為商圈、公園或者住宅，其中不乏“毒地”。然而，與一直備受關(guān)注和保護的農(nóng)業(yè)用地不同，城市的土地并沒有專門的法律進行保護，“毒地”再利用的整個過程都沒有法律規(guī)范來管控。

雖然說《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》等法律法規(guī)當(dāng)中都多少會有涉及到土壤污染的規(guī)定，但這僅僅是因為土壤是最基礎(chǔ)和普遍的物質(zhì)載體，這些法律法規(guī)涉及的土壤污染防治內(nèi)容有限，專門規(guī)制“毒地”再利用過程中各項法律問題的內(nèi)容寥若晨星，“毒地”再利用一直處于法律規(guī)制的“裸奔”狀態(tài)。當(dāng)污染和毒害出現(xiàn)，嚴(yán)重影響人類生活和生產(chǎn)活動時，對它后續(xù)的治理，對責(zé)任主體的追責(zé)等都缺乏明確的法律依據(jù)。因此，城市“毒地”再利用問題“無法可依”的局面亟需打破。

(二)法律責(zé)任認(rèn)定的困境

“誰污染誰治理”責(zé)任承擔(dān)體系在正當(dāng)性上是毋庸置疑的，但城市“毒地”罪責(zé)承擔(dān)卻不是這樣“非一即二”的關(guān)系?！岸镜亍毙纬纱笾麓嬖谒姆N情形：一是由于技術(shù)水平限制，舊時對于污染物的檢測和排污標(biāo)準(zhǔn)沒有現(xiàn)在嚴(yán)格，企業(yè)的排污在當(dāng)時是合格的或者其影響檢測不出來，但是現(xiàn)在可以檢測并且發(fā)現(xiàn)有害的；二是為了達(dá)到更高的經(jīng)濟指標(biāo)，政府在管理上比較松懈，企業(yè)在排放污染物的時候雖然不達(dá)標(biāo)，但卻是經(jīng)過當(dāng)?shù)卣S的；第三種情況是，確實存在個別企業(yè)無視法律規(guī)定隨意排放污染物；最后，從時間縱向上看也可能是同一塊土地上先后兩家企業(yè)排污疊加后形成了“毒地”。這些因素積累不僅給土地造成了不可逆轉(zhuǎn)的污染，也給當(dāng)下“毒地”治理的法律責(zé)任主體和責(zé)任配額分擔(dān)造成了困難。

1.治污責(zé)任主體的認(rèn)定。對于第三種“毒地”形成的情形，排污企業(yè)作為唯一的責(zé)任主體承擔(dān)全部的治污責(zé)任是無可厚非的。但前兩種情形所形成的土壤污染，排除純技術(shù)限制原因，也并不只是舊工業(yè)用地企業(yè)一方的全責(zé)，地方政府因其懶政和對地方經(jīng)濟增長盲目追求具有不可推卸的責(zé)任。所以，不能簡單的要求舊工業(yè)用地的企業(yè)承擔(dān)全部污染責(zé)任。同樣的，讓當(dāng)?shù)卣畣为氉鳛槲ㄒ坏呢?zé)任主體也不具有合理性。再者，如前所述，我國在土地資源保護方面向來重農(nóng)村而輕城市，并且對于城市的土地向來只重視其流轉(zhuǎn)價值而不重視起土質(zhì)的保護。因此，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，經(jīng)過多家之手的工業(yè)企業(yè)、從事的生產(chǎn)類型和排放物種類的信息登記也并不完整。因此一片“毒地”的形成往往是多家企業(yè)排污之后的理化反應(yīng)共同疊加的后果，理清責(zé)任主體更是難上加難。

2.治污責(zé)任配額的認(rèn)定。我國治污責(zé)任主體的確定難度較大，責(zé)任配額就更無從確定。有人建議參考美國1980年的《CERCLA法案》，對污染事件追溯既往，實行嚴(yán)格的無限連帶法律責(zé)任；也有建議稱，實行污染企業(yè)“責(zé)任終身制”，對排放污染物的“毒地”始作俑者實行一查到底，在企業(yè)存續(xù)經(jīng)營期間始終要求其承擔(dān)賠償責(zé)任。不得不說，這兩個建議都不具有完全的可采納性。經(jīng)過美國實踐檢驗，溯及既往的嚴(yán)格的無限連帶責(zé)任并不合理；而企業(yè)終身制追責(zé)時間太長，成本過高，不易實現(xiàn)。

(三)信息公開不到位

在我國，環(huán)境信息公開制度始終在千呼萬喚之中，一直沒有形成制度。同時，環(huán)境信息公開存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題，即企業(yè)對于環(huán)境信息“任意公開多，強制公開少”，而政府對于環(huán)境信息的公開也存在著“宏觀信息公開多，微觀信息公開少”的怪像?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對企業(yè)公開環(huán)境信息只持鼓勵態(tài)度，不具有強制性；而政府通常公布的環(huán)境信息都是各種文件信息，不涉及具體污染事件的污染物和具體位置等。因此，政府和企業(yè)都在環(huán)境信息公開上“打太極”，要么完全不公開，要么就只公布一些無關(guān)痛癢的信息，不利于污染的及時治理，更無法保證公眾參與和監(jiān)督。

此前，武漢長江明珠小區(qū)土壤污染事件在央視曝光以前，還獲得2009年度湖北省建筑結(jié)構(gòu)優(yōu)質(zhì)工程。同年，還通過了建設(shè)部“國家康居示范工程”評審，被稱為“湖北第一個獲得此項殊榮的經(jīng)濟房小區(qū)”。該小區(qū)在開工建設(shè)前并沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價，建成后發(fā)現(xiàn)污染問題立即進行了修復(fù)，不過依然存在風(fēng)險，而這個小區(qū)從未向住戶公開過風(fēng)險的存在。在常州外國語學(xué)校污染事件中，常州新北區(qū)沒有按時完成對該地塊的土壤修復(fù)工程，學(xué)校在原常隆地塊土壤修復(fù)未完工情況下仍按原計劃進行搬遷，也是信息公布不及時導(dǎo)致的。

三、國外相關(guān)立法概述

在“毒地”的法律治理上，美國已經(jīng)走在世界前列，歐盟的相關(guān)制度也具有參考性，而與我們毗鄰的東南亞地區(qū)的各個國家也早在新世紀(jì)之初即進行了卓有成效的“毒地”治理。

1.美國。美國的“毒地”立法緣起紐約拉夫運河的“毒地”污染事件，之后聯(lián)邦政府便制定了極其嚴(yán)厲的《CERCLA法案》。19世紀(jì)90年代至今，為了消除該法案對“毒地”再開發(fā)積極性的影響，立法理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的法律和政策規(guī)定也進行了調(diào)整完善，治理相當(dāng)有成效。在責(zé)任承擔(dān)上，早期實行“溯及既往”的嚴(yán)格的無限連帶責(zé)任，轉(zhuǎn)變后施行比較和緩的責(zé)任切斷機制和責(zé)任保護機制。在清理費用上，結(jié)合財政、經(jīng)濟、稅收和保險多種措施，分散了資金風(fēng)險，解決了再開發(fā)融資難的問題。

2.歐盟。歐盟在解決土地污染方面的指導(dǎo)性文件較多，措施嚴(yán)格。2002年的“第六環(huán)境動議項目”確定了2010年之前完成保護土地、防治侵蝕和污染的目標(biāo)；2006年出臺《土地保護策略》，對各國的土地保護進行了補充，同時要求各成員國制定土地狀況的目錄清單，并保證對清單中污染土地進行治理。此外，歐盟還專門發(fā)布了環(huán)境領(lǐng)域的政府補貼指南，其中明確規(guī)定了被污染工業(yè)用地修復(fù)的補貼事項。

3.東南亞國家。東南亞對“毒地”改造已有較普遍的共識，2001年召開“東南亞棕色地塊會議”，對治理棕地進行探討。馬來西亞一所高校于2011年承辦“棕色地塊2011”國際會議。近年來，為了激勵開發(fā)商積極參與，提高棕地的開發(fā)，東南亞各國政府在財政、稅收上為開發(fā)商提供優(yōu)惠。棕地改造開發(fā)為東南亞政府和民眾帶來雙贏，不僅消除土壤污染，提升社區(qū)健康指數(shù)，也創(chuàng)造就業(yè)機會、增加稅收。

四、完善我國“毒地”再利用法律規(guī)制的建議

我國在“毒地”再利用法律規(guī)制上存在的諸多不足，可以從以下兩方面予以完善：

(一)城市土壤污染的專門立法

城市“毒地”再利用過程中的各項問題的處理必須“有法可依”?？v觀世界各國，美國、德國、日本和韓國，還有我國的臺灣地區(qū)都有專門的土壤污染立法。在我國，制定專門的《土壤污染防治法》已在議程上，是大勢所趨。加之，相關(guān)的立法技術(shù)已經(jīng)很成熟，既有可行性也有必要性。因此，城市“毒地”再利用的法律規(guī)制，可以考慮將其在我國的《土壤污染防治法》中做專門的規(guī)定，也可以參考《水污染防治法》，專門出臺一部《城市土地污染防治法》，讓《土壤污染防治法》牽頭，同時用《城市土地污染防治法》專項管理城市的土地，將城市污染土地再利用的各種問題一網(wǎng)打盡。

在立法中應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)范和法定實施程序。技術(shù)依據(jù)一直是很多法律在操作性上面的要求，也正因為沒有成熟的相配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法律法規(guī)很多時候在制定相應(yīng)實施程序的時候卡殼了，所以不能及時的頒布，或者頒布了也語意模糊，缺乏實用性和操作性?？v觀各國治理“毒地”的實踐，主要有物理搬運、化學(xué)修復(fù)以及微生物修復(fù)或植物修復(fù)等三種方法。物理搬運只不過是轉(zhuǎn)移污染物，治標(biāo)不治本，而且可能帶來更嚴(yán)重的二次污染；生物方法最溫和，但是時間長跨度大，“遠(yuǎn)水解不了近渴”，無法立竿見影地解決當(dāng)下的危機；而化學(xué)方法，如湖南“毒大米”事件發(fā)生后在田間撒石灰解決農(nóng)產(chǎn)品含重金屬問題的方法，雖簡單易行，但也未必只有益而無害。所以，每種方法都各有利弊，必須制定相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)范來明確何種地塊何種污染情形適用何種治理方法，啟動什么法定程序，才能在發(fā)現(xiàn)“毒地”后短時間內(nèi)采取相對明智的解決措施。

(二)城市“毒地”治理責(zé)任的分配

首先，在環(huán)境責(zé)任體系當(dāng)中，“污染者負(fù)擔(dān)原則”一直是正說。但是“毒地”污染不能簡單地用污染者負(fù)擔(dān)原則來看，這筆舊賬應(yīng)由政府和企業(yè)共同來算。在規(guī)制城市“毒地”再利用過程中，首先，當(dāng)?shù)卣粌H必須參與土地的修復(fù)，也應(yīng)當(dāng)對土壤的修復(fù)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。立法應(yīng)當(dāng)明確專門的監(jiān)督主體，比如授權(quán)給國土資源局下設(shè)的機構(gòu)來承擔(dān)。

其次，企業(yè)的環(huán)保責(zé)任也需落實。當(dāng)前，我國的企業(yè)在法律上沒有清理“毒地”的義務(wù)，這顯然是立法必須補充的內(nèi)容。誠然，在毒地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)(搬離的企業(yè)——政府——開發(fā)商)中，越早介入的組織越早進行土壤環(huán)境的修復(fù)，越能減少毒地再開發(fā)的不利污染后果。近幾年，有個別省份的地方性立法規(guī)定了企業(yè)終止或者搬走之前要承擔(dān)土壤修復(fù)責(zé)任，如《浙江省固定廢物污染環(huán)境防治條例》。這是對以后可能發(fā)生的“毒地”污染的預(yù)防性規(guī)定，也是現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任。對于舊時搬離的企業(yè)來講，雖然不應(yīng)當(dāng)強制其承擔(dān)強制性的修復(fù)責(zé)任，但是可以采取鼓勵性的政策和措施來呼吁他們?nèi)ブ卫怼岸镜亍?，比如，可以用稅收?yōu)惠政策來鼓勵他們積極參與治理，既有利于“毒地”更好地再利用，也有助于體現(xiàn)他們的環(huán)保擔(dān)當(dāng)，提升企業(yè)的社會形象。

再次，土地再利用主體參與治污。以開發(fā)商為例，政府參與修復(fù)土地作為一般性原則，如果開發(fā)商愿意在利用該“毒地”之前先行進行修復(fù)，就對其減少甚至不收取土地出讓金，這其實就相當(dāng)于是政府投入了環(huán)保資金。當(dāng)然，政府要同時采取配套的監(jiān)督措施，當(dāng)開發(fā)商再利用土地之前治污不達(dá)標(biāo)時就要求其補足相應(yīng)的出讓金，并收取大額的違約金以示懲戒。

最后，環(huán)境修復(fù)企業(yè)的參與?，F(xiàn)在市場上出現(xiàn)一些專門從事環(huán)境修復(fù)的企業(yè)，這些企業(yè)具有相應(yīng)的治污技術(shù)，比政府更加具有專業(yè)優(yōu)勢。但目前情況是，土地修復(fù)市場利潤比較高，而環(huán)境修復(fù)企業(yè)成立的門檻低，行業(yè)收費和管理相對混亂，存在著收了錢卻并不一定能夠完成治理的可能性。環(huán)境修復(fù)企業(yè)參與治污可以采用PPP模式(公私合作制)，由政府主導(dǎo)牽頭，投入一定的財政支出，設(shè)立“毒地”再利用之前的污染治理項目，通過招投標(biāo)，吸引民間資本參與進來負(fù)責(zé)土壤修復(fù)的具體工作的實施。政府監(jiān)督民間資本的修復(fù)工作，民間資本對政府負(fù)責(zé)，政府則對公眾負(fù)責(zé)。這種模式很具有可行性，既減輕了政府治污的財政負(fù)擔(dān)，也能防止環(huán)境修復(fù)企業(yè)收錢不干活的亂象。

(三)城市土地信息公開制度化建設(shè)

在中國，由于市場供需的關(guān)系，大部分“毒地”都會被再開發(fā)，不需要政府去鼓勵，民間資本有再利用城市“毒地”的積極性。但在這種積極性之下如何保障舊地被環(huán)保地再開發(fā)與再利用，避免任意開發(fā)帶來的嚴(yán)重后果？無疑，對“毒地”知根知底很重要。對于城市之中已經(jīng)發(fā)生的“毒地”污染，“藏著掖著”不僅不利于問題解決，還更有可能帶來不可預(yù)知的其他污染后果。黨的十八大報告指出：“保護生態(tài)環(huán)境，必須依靠制度”，土壤污染和土地治理登記信息公開制度亟需落實，才能更好地保證城市土地的健康利用。

美國在與1980年《CERCLA法案》同時期即設(shè)置了“毒地污染等級體系”，即國家優(yōu)先項目列表(National Priority Project List)，將污染嚴(yán)重的土地登記造冊，將污染地塊的最大危險物質(zhì)、污染評估情況甚至于該污染地塊附近居住人口的多少等相關(guān)詳細(xì)信息都記錄在案。而經(jīng)濟和法律都相對發(fā)達(dá)的歐盟也在土地信息公開和登記制度上很有作為，其為了更好地預(yù)防和減少環(huán)境污染，一直致力于在整個歐盟層面采用向公眾開放的電子數(shù)據(jù)庫形式，建立起一個全面的污染公告制度，并且規(guī)定該污染公告制度的用途是為了實施轉(zhuǎn)移登記(PRTR)制度，方便公眾參與環(huán)境政策的制定。

土地污染信息公開和治理登記的制度化不是為了將誰釘在污染責(zé)任的恥辱柱上，不是為了追責(zé)，畢竟已經(jīng)深埋在地下的污染是過去的錯漏，懲罰也不能抹去“毒地”真實存在的痕跡。最終是為了貫徹環(huán)境法上的風(fēng)險預(yù)防原則和環(huán)境影響評價制度，建立健全土地污染和治理信息登記制度，并使之公開化和常態(tài)化。

總之，城市“毒地”不治理就開發(fā)利用可能貽害百年，只有理智發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，才是正確的、健康的發(fā)展道路。本文所涉及的我國當(dāng)前在城市“毒地”再利用方面的幾點不足并沒有涵蓋該領(lǐng)域所有的法律問題，還有環(huán)境損害評估制度的確立以及公眾參與機制的完善等，中國在城市“毒地”再利用方面的法律規(guī)制還大有可為?？偠灾?，城市“毒地”再利用，法律規(guī)制應(yīng)先行。

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責(zé)任編輯：孫 暢

Laws for the Re-use of “Poisonous Lands” in Urban Areas

ZHENG Yu-tong

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China)

Recently，in the process of re-using the abandoned lands of industries in urban areas，there are many cases of “poisoned lands”. The problems，such as the non-transparent information of land pollution，the ambiguity of responsibility assignment of the restoring party and causality party，and the inadequate evaluation of the soil environment before using the industrial lands，require solutions. It is suggested to develop transparent information publication system，consider multi-party management system dealing with “poisonous lands”，and law constraints (the soil environment evaluation system).

the poisonous land；special laws；pollution treatment responsibility；transparent information；soil pollution restoring respnsibility

2016-06-27

鄭玉彤(1991-)，女，福建三明人，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟法學(xué)研究。

1004—5856(2017)04—0069—04

D922.34

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.016