行政不作為中的國(guó)家賠償問題探析

劉 巧

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

行政不作為中的國(guó)家賠償問題探析

劉 巧

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

行政不作為與行政作為是行政行為中的一對(duì)相對(duì)概念。行政不作為是當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型政府下極為不和諧的因素，與我國(guó)構(gòu)建法治政府的目標(biāo)相違背，屬于一種行政腐敗。在針對(duì)當(dāng)事人因行政部門與行政公務(wù)人員的行政不作為行為而遭受損害的救濟(jì)中，國(guó)家賠償成為最主要也是最直接的方式。但由于國(guó)家賠償中關(guān)于行政不作為規(guī)定的范圍相對(duì)狹隘、賠償?shù)貌坏接行鋵?shí)等問題，我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于行政不作為的國(guó)家賠償問題亟待完善。

行政不作為；救濟(jì)；國(guó)家賠償；立法；措施

一、行政不作為的概念與范疇

行政不作為是指行政機(jī)關(guān)、行政公務(wù)人員在其職責(zé)范圍內(nèi)，應(yīng)該作出并有能力作出某種行政行為，卻因其怠于或延遲行使職權(quán)而沒有作出相應(yīng)的行政行為的行政不法行為。行政不作為主要包括以下幾個(gè)方面：第一，行政不作為的主體必須是被賦予行政職能的機(jī)關(guān)或公務(wù)人員；第二，行政不作為的主體必須負(fù)有某種特定義務(wù)，即行政作為的義務(wù)；第三，行政主體沒有依法履行其特定的作為義務(wù)；第四，行政主體具有作為的可能性。行政不作為主要包括立法領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域、行政復(fù)議和應(yīng)訴領(lǐng)域的不作為行為。具體行政行為被傳統(tǒng)行政法認(rèn)為是可予行政復(fù)議和行政訴訟的唯一客體，而抽象行政行為則不包含在行政救濟(jì)的范圍之內(nèi)。同時(shí)，只有侵害個(gè)人利益的行政不作為才可予請(qǐng)求行政復(fù)議或提起行政訴訟，而侵害公共利益的行政不作為則被排除在外。[1]

我國(guó)目前行政立法滯后、推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)。行政立法不作為問題作為行政法學(xué)的新領(lǐng)域，在我國(guó)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受憲法和法律保護(hù)的背景下，對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任問題的研究，對(duì)我國(guó)公民人權(quán)保護(hù)和法制建設(shè)都有著重要意義。

(一)關(guān)于抽象行政不作為

抽象的行政不作為主要體現(xiàn)在行政立法領(lǐng)域。2003年，中國(guó)出現(xiàn)了首例公民狀告政府行政“立法不作為”案件。2003年3月，美亭化工廠以不按上位法規(guī)及時(shí)修改《房屋拆遷管理辦法》為由對(duì)南京市江寧區(qū)政府提起了行政立法不作為的行政訴訟，要求法院判令江寧區(qū)政府行政立法不作為行為違法，并對(duì)化工廠因此造成的損失給予相應(yīng)的國(guó)家賠償。由于法律沒有將抽象行政行為納入到行政法可訴的范圍，此類案件多以敗訴告終，更不用說公民有因此獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利了。這引發(fā)了人們對(duì)行政不作為問題的思考：抽象行政行為是否包含在行政不作為的范疇之內(nèi)，因抽象行政行為致害的公民可否因此提起國(guó)家賠償訴訟？

2015年施行的新《行政訴訟法》第十二條關(guān)于行政訴訟的受案范圍的規(guī)定中，以列舉的方式羅列了可訴的行政行為，其中并沒有關(guān)于抽象行政行為可訴的規(guī)定。根據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的原則可以得知，抽象行政不作為在當(dāng)前的法律體系中仍然是不可訴的。雖然法律具有滯后性，但并不能因此否認(rèn)抽象行政不作為是行政不作為的一種形式。隨著行政法司法實(shí)踐的不斷深入，抽象行政不作為也應(yīng)當(dāng)被納入到行政不作為法律體系范疇之內(nèi)。

(二)關(guān)于侵害公共利益的行政不作為

依照《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，可予申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的行政不作為行為只包括侵害公民利益的行政不作為行為，關(guān)于侵害公共利益的行政不作為行為并沒有相關(guān)的法定救濟(jì)途徑。實(shí)際上，公共利益與個(gè)人利益是密不可分的，行政不作為對(duì)公共利益的侵害直接造成了個(gè)人利益的損失。例如，行政立法機(jī)關(guān)不及時(shí)更新法律、廢止與上位法相沖突的下位法，對(duì)法律體系的完整性造成了影響，不僅侵害了社會(huì)公共利益，同時(shí)也會(huì)間接對(duì)利益相關(guān)人造成直接損失，導(dǎo)致利益相關(guān)人在援引法律法規(guī)時(shí)產(chǎn)生不便，勢(shì)必影響其實(shí)體權(quán)利。又如，行政不作為會(huì)使得環(huán)境污染得不到有效治理、安全生產(chǎn)監(jiān)督不到位、生態(tài)環(huán)境得不到有效保護(hù)、義務(wù)教育法得不到有效落實(shí)等，既損害了行政相關(guān)人的個(gè)人利益，同時(shí)也對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成了更大的損害。

二、 行政不作為的救濟(jì)與國(guó)家賠償

行政作為存在合法性與違法性之分，而行政不作為只能是違法的。行政主體“能為”“當(dāng)為”而“不為”的做法，侵犯了社會(huì)公共利益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，行政機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)的服務(wù)者，不依法履行其干預(yù)和宏觀調(diào)控的職能，發(fā)揮好其作為市場(chǎng)服務(wù)者的作用，會(huì)嚴(yán)重挫傷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的積極性，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，行政不作為也阻礙了法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與服務(wù)型政府的宗旨相背離。鑒于行政不作為的種種危害，行政不作為行為產(chǎn)生后應(yīng)積極采取補(bǔ)救措施，并賦予公民救濟(jì)的途徑。行政不作為的救濟(jì)主要包括行政復(fù)議、行政訴訟以及行政監(jiān)督。在行政不作為的訴訟案件中，主要存在著三種判決形式：履行判決、給付判決和確認(rèn)違法判決。在行政不作為訴訟中，若重新作出行政行為對(duì)當(dāng)事人已經(jīng)無意義或損失已經(jīng)造成的情況下，國(guó)家賠償成為了彌補(bǔ)當(dāng)事人損失的唯一出路。因而，司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)把審查關(guān)，確保當(dāng)事人得到應(yīng)有的賠償。

(一) 行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

1.不作為行為具有違法性

不同于民事侵權(quán)案件中民事主體的廣泛性，在行政賠償中，侵權(quán)行為的主體是有嚴(yán)格限制的，只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、受行政機(jī)關(guān)委托的組織以及有權(quán)行使行政職能的公務(wù)人員才能成為侵權(quán)行為的主體，其他公民、法人或組織都不能成為行政侵權(quán)行為的主體。

行政不作為的實(shí)質(zhì)是行政主體怠于行使行政職權(quán)，使當(dāng)事人權(quán)益受損，其不作為行為本身具有違法性。首先，行政不作為以行政主體具有法定義務(wù)為前提，這種義務(wù)來源于法律規(guī)定或者先前行為。其次，行政不作為行為的違法性以行政不作為為前提。行政主體“能為”“當(dāng)為”而“不為”，導(dǎo)致了其不作為本身的違法性。行政機(jī)關(guān)不同于其他社會(huì)組織，是負(fù)有法定職責(zé)的服務(wù)型機(jī)構(gòu)，其行為具有主動(dòng)性。而行政不作為卻是嚴(yán)重背離了其職責(zé)和宗旨的行為，是行政主體行政腐敗的一種表現(xiàn)形式。

2.損害事實(shí)要件

我國(guó)行政賠償以“結(jié)果說”為構(gòu)成要件，即賠償?shù)那疤釛l件是行政相對(duì)人因?yàn)樾姓黧w的行政不作為行為受到實(shí)質(zhì)上的損害。按照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，我國(guó)行政賠償?shù)姆秶鷥H限于侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的直接損失，間接損失和精神損失不在賠償范疇之內(nèi)。這一規(guī)定也應(yīng)隨著司法實(shí)踐的變化不斷得到完善。

3.因果關(guān)系要件

哲學(xué)上的因果關(guān)系是一種引起與被引起的關(guān)系，適用于此即指行政相對(duì)人所造成的損失是因?yàn)樾姓黧w的行政不作為引起的，這種引起與被引起之間有因果關(guān)系。由于行政不作為是一種單純的消極狀態(tài)，因而受侵害一方需要舉證證明損害與行政不作為之間存在因果關(guān)系，根據(jù)行政訴訟法的舉證規(guī)則，因果關(guān)系的舉證責(zé)任應(yīng)由原告承擔(dān)。但在司法實(shí)踐中，當(dāng)損害結(jié)果與行政侵權(quán)行為、民事侵權(quán)行為以及犯罪行為等多重因素相聯(lián)系時(shí)，要結(jié)合行政侵權(quán)行為的法定職責(zé)進(jìn)行分析。

(二)現(xiàn)行行政立法的不足

1.行政不作為范圍不明確，立法與司法實(shí)踐脫節(jié)

在行政不作為的實(shí)證研究中，相關(guān)學(xué)者就2 352份不作為行政案件的判決書進(jìn)行系統(tǒng)的整理分析后，分為16種類型:國(guó)家賠償不作為、行政處罰不作為、行政登記不作為、行政復(fù)議不作為、行政給付不作為、信息公開不作為、行政監(jiān)管不作為、行政獎(jiǎng)勵(lì)不作為、行政強(qiáng)制不作為、行政確認(rèn)不作為、行政申訴不作為、行政審批不作為、行政許可不作為、危險(xiǎn)防止型不作為、征收補(bǔ)償不作為以及其他類型。[2]在這些已決的行政判決中，我們并沒有看到關(guān)于抽象行政不作為和關(guān)乎社會(huì)公益的行政不作為的案件類型。這說明了行政立法的滯后性限制了司法實(shí)踐的發(fā)展。

我國(guó)《國(guó)家賠償法》和《行政訴訟法》在貫徹落實(shí)憲法原則的規(guī)定時(shí)，僅就行政作為違法責(zé)任問題作了相關(guān)規(guī)定，而對(duì)行政不作為違法問題鮮少規(guī)定或沒有規(guī)定?，F(xiàn)行行政立法中的種種問題說明了我國(guó)行政法法律體系的不足和待完善的現(xiàn)狀。因而，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政不作為立法，盡早將行政不作為納入到國(guó)家賠償?shù)姆审w系之內(nèi)。[3]

2.賠償范疇狹隘，當(dāng)事人權(quán)益無法得到有效保障

我國(guó)《國(guó)家賠償法》中對(duì)行政賠償?shù)姆秶鞒隽巳缦乱?guī)定：行政賠償只針對(duì)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為；對(duì)當(dāng)事人只賠償直接損失，不賠償間接損失；只賠償物質(zhì)方面的損失，不賠償精神方面的損失。法律的這一規(guī)定嚴(yán)格限定了行政賠償?shù)那樾危瑒儕Z了受侵害人得到應(yīng)有賠償?shù)臋?quán)利，使當(dāng)事人權(quán)益無法得到有效保障。行政賠償應(yīng)借鑒民事賠償中的具體原則，適當(dāng)擴(kuò)大行政賠償?shù)姆秶?，不拘泥于直接損失和物質(zhì)損失的范圍，對(duì)應(yīng)當(dāng)作出賠償?shù)牟糠纸o予合理的賠償。另一方面，國(guó)家賠償范圍過于狹隘，導(dǎo)致當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益得不到有效捍衛(wèi)，容易加深公民與政府間的矛盾，最終不利于社會(huì)穩(wěn)定。

3.賠償無法得到落實(shí)，或落實(shí)的不盡如人意

行政賠償決定作出后，容易產(chǎn)生得不到落實(shí)的情況。由于公民與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的不對(duì)等，因而，具體的行政賠償決定的落實(shí)得不到有效監(jiān)督。根據(jù)司法獨(dú)立原則，審判機(jī)關(guān)在司法過程中，其審判行為不受任何個(gè)人、組織的干涉。然而，在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與法院的關(guān)系很微妙，一方面，在審判中，行政機(jī)關(guān)會(huì)給法院施加外在壓力，使司法公正受到挑戰(zhàn)；另一方面，在執(zhí)行過程中，由于法律的不完善和滯后性，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的不履行與遲延履行行為也顯得無能為力。

三、完善我國(guó)行政不作為國(guó)家賠償問題的具體措施

(一)完善國(guó)家賠償法律制度，健全行政管理機(jī)制

我國(guó)在確定行政賠償范圍上，雖采“概括式”與“列舉式”相結(jié)合的模式，但由于概括型規(guī)定見之于總則部分，而列舉型規(guī)定見之于行政賠償范圍部分，實(shí)踐中一般按照列舉式判斷行政賠償范圍。[4](P66)列舉式的立法模式，由于無法做到詳盡，所以存在諸多不足。當(dāng)前行政救濟(jì)中，行政不作為的救濟(jì)范圍仍局限在具體行政行為與侵害個(gè)人利益的行政行為框架內(nèi)。顯然，這種規(guī)定已經(jīng)不能跟上我國(guó)司法實(shí)踐發(fā)展的進(jìn)程，因而擴(kuò)大行政不作為救濟(jì)范圍的立法勢(shì)在必行。

另一方面，行政管理和監(jiān)督機(jī)制上的缺失也是造成行政不作為國(guó)家賠償難以落實(shí)的重要原因。行政不作為歸根到底是行政管理機(jī)制上的疏忽造成的，嚴(yán)格行政管理和監(jiān)督機(jī)制能夠從源頭上制止和杜絕行政不作為行為的發(fā)生。要加大行政監(jiān)督的力度，建立公眾媒體監(jiān)督行政行為實(shí)施體系，使公民參與到行政監(jiān)督當(dāng)中去，讓行政行為在更加公開、透明的環(huán)境下進(jìn)行。在行政不作為案件的國(guó)家賠償中，完善相關(guān)法律制度，對(duì)不及時(shí)落實(shí)國(guó)家賠償?shù)男姓C(jī)關(guān)給予經(jīng)濟(jì)處罰，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予行政警告等。維護(hù)法律權(quán)威，樹立法治政府形象，加大行政機(jī)關(guān)不作為的違法成本，從內(nèi)部管制和外部監(jiān)督兩個(gè)方面對(duì)行政不作為國(guó)家賠償?shù)穆鋵?shí)進(jìn)行規(guī)范。

(二)發(fā)揮審判機(jī)關(guān)的積極引導(dǎo)作用

我國(guó)《國(guó)家賠償法》第九條規(guī)定，賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出。通常情況下，行政機(jī)關(guān)在行政不作為發(fā)生后，面對(duì)行政相對(duì)人提起的行政賠償一般會(huì)采取置之不理的態(tài)度和做法。此時(shí)，權(quán)利受侵害的行政相對(duì)人勢(shì)必會(huì)遭遇閉門羹，賠償?shù)恼?qǐng)求也得不到實(shí)現(xiàn)。因而，行政復(fù)議和訴訟中賠償請(qǐng)求人提出的賠償請(qǐng)求成為了最終也是最主要的賠償實(shí)現(xiàn)方式。

審判機(jī)關(guān)在國(guó)家賠償中發(fā)揮著終局性的關(guān)鍵作用。首先，在訴訟環(huán)節(jié)中，法院要充當(dāng)中立的角色，對(duì)行政不作為訴訟作出不偏不倚的裁決。對(duì)確實(shí)存在行政不作為行為且給當(dāng)事人造成損害的，依法作出國(guó)家賠償?shù)牟脹Q，并結(jié)合考慮當(dāng)事人的實(shí)際受損情況和生活狀況，作出合理賠償決定。其次，在國(guó)家賠償?shù)膱?zhí)行程序中，審判機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，敦促行政機(jī)關(guān)積極履行賠償義務(wù)。

四、結(jié)語

行政不作為因其行為方式的隱蔽性，在制定法上沒有受到應(yīng)有的重視。同時(shí)，關(guān)于行政不作為的范疇也沒有明確的界定，立法和司法實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)。另外，目前我國(guó)并沒有建立專門的行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度，因而在實(shí)踐中遭遇問題重重。行政不作為侵害了公民的合法權(quán)益，對(duì)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府的構(gòu)建起到了阻礙的作用，也加深了公民與政府間的矛盾，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。建立嚴(yán)格的行政不作為國(guó)家賠償責(zé)任制度能夠提高行政不作為的違法成本，杜絕行政不作為行為的發(fā)生，同時(shí)彌補(bǔ)當(dāng)事人因行政不作為所遭受的損失，緩解和化解公民與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。

[1]李曉英，趙旭光.論行政不作為的救濟(jì)和責(zé)任[J].行政與法，2004，(3).

[2]李云霖，晏賽舟.行政不作為訴訟應(yīng)對(duì)之實(shí)證研究[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(2).

[3]熊倩.淺述行政不作為之國(guó)家賠償責(zé)任[J].法制與社會(huì)，2009，(1).

[4]王敬波.國(guó)家賠償法教程[M].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2009.

責(zé)任編輯：孫 暢

State Compensation in the Case of Administrative Omission

LIU Qiao

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350108，China)

Administrative omission and administrative act make a pair of opposite concepts. Administrative omission is not a desirable factor for the construction of a service-oriented government and it goes against the goal of constructing law-based government so it is considered as administrative corruption. In the case where the victim suffers from administrative omission，state compensation is the major and direct means of compensation. However，the scope for administrative omission is too limited and the practice is inefficient so the problems need solutions.

administrative omission；relief；state compensation；legislation；measures

2016-09-13

劉 巧(1991-)，湖北廣水人，碩士研究生，主要從事國(guó)際法研究。

1004—5856(2017)04—0060—04

D922.1；D921.6

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.014