慈善組織的公共責(zé)任與信息公開(kāi)

李 衛(wèi) 華

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

慈善組織的公共責(zé)任與信息公開(kāi)

李 衛(wèi) 華

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

慈善是一種公共責(zé)任，慈善組織以公眾的普遍參與和信任為運(yùn)行基礎(chǔ)，其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯是“取之于民、用之于民”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為價(jià)值目標(biāo)。慈善組織的公益性決定了其基本信息、財(cái)務(wù)信息、活動(dòng)信息等都屬于公共信息，都應(yīng)當(dāng)向所有社會(huì)成員公開(kāi)，而不是僅僅向捐贈(zèng)人公開(kāi)，即社會(huì)公眾與慈善組織具有信息公開(kāi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)享有對(duì)慈善組織的信息請(qǐng)求權(quán)。慈善組織信息公開(kāi)的目的是讓公眾了解、理解慈善組織的公益性，并促進(jìn)慈善組織的健康運(yùn)行。因而慈善組織的信息公開(kāi)最重要的是可得性，即公眾可以很便捷地獲悉這些信息，并且很輕松地通過(guò)這些信息判斷該組織的公益性，而政府對(duì)慈善組織的信息公開(kāi)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。

慈善組織；信息公開(kāi)；公益性；公共責(zé)任；可得性

近年來(lái)，不斷涌現(xiàn)的慈善門(mén)事件，如中國(guó)紅十字會(huì)的“郭美美事件”、中華慈善總會(huì)的“尚德詐捐門(mén)”、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)的“中非希望工程”等，逐漸觸及人們對(duì)慈善組織的信任底線(xiàn)。面對(duì)公眾質(zhì)疑和公信力的急劇降低，慈善組織最好的回應(yīng)只能是信息公開(kāi)，即最大程度地公開(kāi)捐贈(zèng)信息、財(cái)務(wù)信息與活動(dòng)信息等慈善信息。通過(guò)信息公開(kāi)來(lái)化解公眾質(zhì)疑，回報(bào)捐贈(zèng)人的善舉，當(dāng)然也更好地弘揚(yáng)慈善的公益理念。

一、慈善是一種不可或缺的公共責(zé)任

慈善在英文中有兩個(gè)對(duì)應(yīng)的詞：一個(gè)是“philanthropy”，由兩個(gè)希臘語(yǔ)詞根構(gòu)成。詞根“phil”意為“l(fā)ove”、愛(ài)，詞根“anthrop”意為“人”；再加上名詞后綴“y”，“philanthropy”的原意就是“人的愛(ài)”。另一個(gè)是英文詞匯“charity”，該詞源于拉丁文，本意也是“愛(ài)”“給予”的意思。這與漢語(yǔ)中慈善的意思是一致的。許慎在《說(shuō)文解字》中對(duì)“慈善”一詞的注解是：“慈，愛(ài)也”，“善，吉也”；《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“慈善”的解釋是：“對(duì)人關(guān)懷，富有同情心”[1]。

在西方，慈善是人們向善的責(zé)任和精神寄托，也是人們履行社會(huì)責(zé)任的重要方式。慈善思想根源于基督教的“原罪”與“救贖”觀(guān)念。人生而有罪，每個(gè)人都要用一生的勞作和對(duì)他人的博愛(ài)為自己贖罪，以求死后靈魂得到安寧并升入天堂。在我國(guó)，慈善文化的核心是“仁善”?？鬃悠谂巍叭瞬华?dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所言”(《禮記·禮運(yùn)》)的大同世界；孟子則向往“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦”(《孟子·滕文公上》)的和諧社會(huì)。實(shí)際上，中國(guó)傳統(tǒng)的“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼”和“窮則獨(dú)善其身，達(dá)則兼濟(jì)天下”的家國(guó)情懷，與西方的“愛(ài)人如己”“十一奉獻(xiàn)”情懷，具有相同的精神內(nèi)涵。意即，慈善是一種公共責(zé)任，每一個(gè)社會(huì)成員都有責(zé)任向社會(huì)奉獻(xiàn)自己的力量，每一個(gè)人都應(yīng)該盡其所能幫助需要幫助的人。

在慈善責(zé)任的實(shí)施主體方面，我國(guó)和西方稍有不同。西方社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)形成了“小政府、大社會(huì)”的觀(guān)念，慈善事業(yè)具有更強(qiáng)的社會(huì)性和組織性，包含慈善組織在內(nèi)的非營(yíng)利組織成為與政府、企業(yè)并列的對(duì)社會(huì)財(cái)富和資源進(jìn)行再分配的第三部門(mén)，也成為西方社會(huì)公共治理的主體。以美國(guó)為例，2005年有各類(lèi)基金會(huì)7.1萬(wàn)家，資產(chǎn)總額約5 506億美元；各類(lèi)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)(包括慈善服務(wù)機(jī)構(gòu))約170萬(wàn)個(gè)，總資產(chǎn)占美國(guó)經(jīng)濟(jì)的5%[2]。而在我國(guó)，由于長(zhǎng)期的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”格局在一定程度上抑制了慈善組織的發(fā)展，慈善的社會(huì)化程度相對(duì)較弱，主要是由政府擔(dān)負(fù)推動(dòng)慈善發(fā)展的重任。這種傳統(tǒng)自古有之，據(jù)《周禮·地官》記載，周王在中央行政官職中設(shè)立地官司徒，以助其教化國(guó)民、安定天下，“以保息六養(yǎng)萬(wàn)民：一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振(賑)窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，即關(guān)愛(ài)兒童、老有所養(yǎng)、救濟(jì)窮困、撫恤貧苦、優(yōu)待殘疾、安撫富人，這些內(nèi)容恰恰正是現(xiàn)代慈善概念的具體內(nèi)容。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與社會(huì)轉(zhuǎn)型，貧富分化、城鄉(xiāng)分化現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)并不斷加劇。不同階層、不同群體間財(cái)富和資源的占有量日益懸殊，新的弱勢(shì)群體出現(xiàn)，廣大民眾對(duì)社會(huì)財(cái)富再分配的欲望日漸強(qiáng)烈。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、人口老齡化現(xiàn)象更加劇了地域公平、代際公平、教育公平、醫(yī)療公平等領(lǐng)域的問(wèn)題。這些需求對(duì)以政府供給為主的社會(huì)福利機(jī)制帶來(lái)了很大的財(cái)政壓力，也促使人們尋求更多的力量和途徑加以應(yīng)對(duì)。于是，發(fā)展慈善事業(yè)、扶持慈善組織成為一個(gè)重要突破口。1994年中華慈善總會(huì)成立，并在全國(guó)各地分設(shè)了各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)。中國(guó)慈善信息平臺(tái)顯示，全國(guó)入駐組織總數(shù)已達(dá)4 144家，據(jù)此推斷，目前我國(guó)已有慈善組織超過(guò)4 000家[3]。自此，中國(guó)的慈善組織在政府主導(dǎo)和支持背景下，逐漸發(fā)展起來(lái)。

二、公益性是慈善組織的基本標(biāo)準(zhǔn)

慈善組織以公眾的普遍參與和信任為運(yùn)行基礎(chǔ)，其核心使命是做公益、扶助弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平、提高公眾福利。簡(jiǎn)單地說(shuō)，慈善組織的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯就是“取之于民、用之于民”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益。之所以這樣說(shuō)，主要是因?yàn)榇壬平M織的資金來(lái)源具有公共性。

一般來(lái)說(shuō)，慈善組織的籌資渠道有社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助、會(huì)員繳納、投資收益、產(chǎn)業(yè)收入、彩票收益等。如果只計(jì)算單純的資金來(lái)源，政府資助在許多國(guó)家都是慈善組織資金來(lái)源的重要渠道；除了直接的慈善捐助和發(fā)放補(bǔ)助金以外，稅收優(yōu)惠和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)也應(yīng)該計(jì)算為政府資助的范疇。薩拉蒙教授所主持的CNP項(xiàng)目的分析數(shù)據(jù)表明，在25個(gè)國(guó)家的慈善組織籌資渠道中，政府投入平均占比39%。其中，美國(guó)慈善組織資金的政府投入占30%，澳大利亞31%，日本45%，英國(guó)47%，法國(guó)58%，德國(guó)和以色列64%，愛(ài)爾蘭和比利時(shí)則高達(dá)77%[4]197。

至于政府購(gòu)買(mǎi)的慈善組織的公共服務(wù)，往往是志愿者的無(wú)償服務(wù)，這能否作為政府資助的一部分，需要另當(dāng)別論。在慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，公民除了捐款外，志愿服務(wù)也是捐贈(zèng)的一種經(jīng)常方式，即人們?cè)诖壬平M織注冊(cè)登記，并定期或經(jīng)常性地通過(guò)慈善組織向社會(huì)提供志愿服務(wù)，以此方式承擔(dān)公共責(zé)任，履行公民義務(wù)。如在美國(guó)，13歲以上的人口中有50%以上每周平均志愿服務(wù)4個(gè)小時(shí)[5]。對(duì)于這部分被政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)，慈善組織幾乎不需要支付人力成本，而管理成本也非常小。因而這部分政府資助，嚴(yán)格意義上應(yīng)歸類(lèi)為個(gè)人捐贈(zèng)，政府的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格就相當(dāng)于間接的個(gè)人捐贈(zèng)款項(xiàng)，而不應(yīng)歸類(lèi)為政府資助款額。據(jù)此，薩拉蒙對(duì)25個(gè)國(guó)家的慈善組織在1995年的收入統(tǒng)計(jì)顯示：服務(wù)收入、政府投入和私人捐贈(zèng)平均分別占到總收入的51%、39%和10%。如果志愿者捐贈(zèng)的時(shí)間和勞動(dòng)價(jià)值計(jì)入私人捐贈(zèng)，上述比例則變?yōu)?8.1%、30.5%和41.4%[4]199。這表明，在一些國(guó)家，慈善事業(yè)已成為全民參與的一項(xiàng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)，慈善成為每一個(gè)社會(huì)成員履行公共責(zé)任的重要方式。

而私人捐贈(zèng)一直是慈善組織獲得社會(huì)捐款的主要來(lái)源[6]。以美國(guó)為例，2008年慈善捐贈(zèng)額計(jì)3 076.5億美元，其中個(gè)人捐贈(zèng)為2 292.8億美元，占捐贈(zèng)總額的75%[2]。美國(guó)對(duì)個(gè)人慈善行為的一項(xiàng)調(diào)查表明：幾乎所有人——超過(guò)90%以上的受訪(fǎng)者——稱(chēng)有過(guò)捐贈(zèng)，約有50%以上的受訪(fǎng)者表示捐贈(zèng)額占其收入的1%左右，有25%的受訪(fǎng)者稱(chēng)其捐贈(zèng)額達(dá)到其收入的3%及以上[7]。近年來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)也有了很大發(fā)展，慈善捐贈(zèng)數(shù)額連年增長(zhǎng)。如2002年中國(guó)公眾和企業(yè)的慈善捐贈(zèng)款物總額僅12億元，2007年則達(dá)223.16億元，占當(dāng)年GDP的0.09%[8]。2008年慈善捐贈(zèng)總額達(dá)到1 070億元，占GDP的比重上升到0.356%[9]。雖然這些數(shù)據(jù)與美國(guó)等慈善事業(yè)相對(duì)成熟的國(guó)家還不能相提并論，但對(duì)于長(zhǎng)期以政府財(cái)政支持的中國(guó)慈善事業(yè)而言，已經(jīng)是巨大的飛躍。

因而，慈善資金來(lái)源的公共性決定了慈善組織的活動(dòng)必須具有公益性。慈善組織使用善款必須從事公益活動(dòng)、必須有利于社會(huì)公益；而不能只為特定人員服務(wù)，更不能借此牟利斂財(cái)。對(duì)此，各國(guó)法律都進(jìn)行了明確規(guī)定，要求慈善組織必須遵循公益標(biāo)準(zhǔn)，否則就會(huì)被取消慈善組織資格和稅收優(yōu)惠。在英國(guó)，公益性標(biāo)準(zhǔn)在慈善法中具有極其重要的地位。一個(gè)慈善信托在符合信托設(shè)立的基本條件基礎(chǔ)上，還必須滿(mǎn)足公益性的要求。英國(guó)慈善委員會(huì)在《慈善組織與公共利益》中明確了關(guān)于公益性的判定標(biāo)準(zhǔn)：其一，慈善組織的公益性必須是可識(shí)別的、客觀(guān)的，其在追求其慈善目的時(shí)所帶來(lái)的利益必須具有公益性。其二，慈善組織的受益人必須是社會(huì)公眾或社會(huì)公眾的一部分，其受益人或可能受益人必須是足夠多的并且本質(zhì)上是開(kāi)放的，對(duì)受益的機(jī)會(huì)限制必須是合法的、適當(dāng)?shù)?、合理的、正?dāng)?shù)?，而且要求任何私人利益在慈善組織中都必須是附帶的、次要的、從屬性的，慈善組織被要求在其年度報(bào)告中，要對(duì)其公益性做出評(píng)估[10]。美國(guó)在《國(guó)內(nèi)稅收條令》和《所得稅條例》中，把慈善目的解釋為：扶貧、教育、宗教、一般社會(huì)福利、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、減輕政府負(fù)擔(dān)、通過(guò)特定手段*比如，緩解鄰里緊張關(guān)系、消除偏見(jiàn)和歧視、保護(hù)法律賦予的人權(quán)和公民權(quán)利、防止社區(qū)惡化和青少年犯罪等。增進(jìn)社會(huì)福祉等公益目的[11]5。在我國(guó)，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條也明確列舉了公益事業(yè)的范圍，即救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難人群的活動(dòng)，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、進(jìn)步的其他社會(huì)公共福利事業(yè)；其第5條則明確規(guī)定，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用，要符合捐贈(zèng)人的意愿，還要符合公益目的，不得將捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)挪作他用，更不得假借捐贈(zèng)之名從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)。

三、公眾有權(quán)獲知慈善信息

慈善的公益性，決定了公眾有權(quán)獲知各種慈善信息。這一點(diǎn)，在我國(guó)慈善理論與法律政策要求上不成問(wèn)題。但在實(shí)踐中，我國(guó)慈善組織信息公開(kāi)狀況一直不容樂(lè)觀(guān)，慈善組織的信息公開(kāi)意識(shí)還非常薄弱。有的人甚至想當(dāng)然地認(rèn)為，“做慈善”的目標(biāo)定位就宣告了其道德制高點(diǎn)，再無(wú)需對(duì)任何他人、尤其是社會(huì)公眾公開(kāi)有關(guān)信息*比如，北京“太陽(yáng)村”的負(fù)責(zé)人張淑琴在面對(duì)媒體記者關(guān)于財(cái)務(wù)公開(kāi)的詢(xún)問(wèn)時(shí)漠然回應(yīng):“我為什么要公開(kāi)信息？……我是在做慈善事業(yè)，太陽(yáng)村想公布哪些內(nèi)容就公布，不想公布的就不公布，跟他們有什么關(guān)系!”(參見(jiàn)網(wǎng)易新聞《太陽(yáng)村的黑白慈善之路》http://focus.news.163.com/09/0606/09/5B467FNT00011SM9_4.html，2017年5月19日最后訪(fǎng)問(wèn))。殊不知，“做慈善”的唯一標(biāo)準(zhǔn)是公益；公共利益是否滿(mǎn)足、慈善組織的活動(dòng)是否符合公益等，只能由公眾判斷，因?yàn)椤肮雷栽谌诵摹薄捌匠鲇诠鲇诘馈薄?/p>

在我國(guó)多次引爆輿論的慈善事件，如“天價(jià)帳篷門(mén)”“發(fā)票門(mén)”“賣(mài)藥門(mén)”“農(nóng)夫山泉一分錢(qián)事件”“郭美美事件”“嫣然天使基金風(fēng)波”“夏天向海南捐棉被事件”“捐出的面包發(fā)霉”等，之所以成為一時(shí)的輿論熱點(diǎn)，大多是因信息不透明而引發(fā)對(duì)慈善組織的活動(dòng)是否符合公益的聲討，進(jìn)而演變?yōu)閷?duì)慈善組織的信任危機(jī)。比如“郭美美事件”，從2011年至2014年持續(xù)發(fā)酵，紅會(huì)多次出面澄清依然無(wú)法平息，始終難以消解因一名“小女子炫富”而引發(fā)的有關(guān)“慈善”的質(zhì)疑。這些疑慮和不滿(mǎn)，實(shí)際是較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)對(duì)慈善組織捐款贈(zèng)款信息不公開(kāi)、官僚化行政化色彩濃厚等狀況累積不滿(mǎn)的集中爆發(fā)，以至于難以信任慈善組織能夠真正“善款善用”，甚至懷疑慈善組織是否遵循“人道、博愛(ài)、奉獻(xiàn)”精神。歸根結(jié)底，我國(guó)慈善組織集體面臨的公信力危機(jī)，主要是信息不公開(kāi)、運(yùn)轉(zhuǎn)不透明惹的禍。

慈善組織的公益性，決定了其捐贈(zèng)信息、財(cái)務(wù)信息、活動(dòng)信息等都屬于公共信息，應(yīng)當(dāng)向所有社會(huì)公眾公開(kāi)，而不是僅僅向捐贈(zèng)人公開(kāi)。同時(shí)，慈善組織的公益性決定了其開(kāi)放性，這種開(kāi)放性包括捐贈(zèng)者的開(kāi)放性、服務(wù)對(duì)象的開(kāi)放性等。因此，所有社會(huì)公眾都是慈善組織的潛在捐贈(zèng)人，也都有機(jī)會(huì)成為慈善組織的受益人，當(dāng)然也都有權(quán)利獲知慈善組織的有關(guān)信息。當(dāng)然，公眾要了解慈善組織的相關(guān)信息，除了向慈善組織請(qǐng)求提供資料外，也可向登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)慈善組織的登記事項(xiàng)、年度報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告等信息的公開(kāi)。有關(guān)行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)向公眾提供這些信息，這屬于政府信息公開(kāi)義務(wù)的范疇。但這并不能免除慈善組織的信息公開(kāi)義務(wù)，慈善組織負(fù)有主動(dòng)向社會(huì)公眾公開(kāi)其章程、財(cái)務(wù)信息、活動(dòng)信息等公共信息的義務(wù)，也負(fù)有應(yīng)任何人請(qǐng)求而被動(dòng)公開(kāi)信息的義務(wù)。

從世界各國(guó)情況看，許多國(guó)家通過(guò)一般法律或?qū)ｉT(mén)的慈善立法，要求慈善組織向任何人、所有社會(huì)公眾、任意申請(qǐng)人公開(kāi)相關(guān)信息，所有人有權(quán)向慈善組織請(qǐng)求獲知慈善信息。在日本，《公益法人認(rèn)定法》規(guī)定，公益法人應(yīng)將公司章程、事業(yè)計(jì)劃書(shū)、收支預(yù)算書(shū)、財(cái)產(chǎn)目錄、社員名簿(包含理事、監(jiān)事、評(píng)議員等辦事人員的名簿)及報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)等文件，備置于主事務(wù)所，在其業(yè)務(wù)時(shí)間內(nèi)，任何人有權(quán)請(qǐng)求查閱這些文件，該組織沒(méi)有正當(dāng)理由不得拒絕[11]232-233。在美國(guó)，任何人都有權(quán)要求慈善組織提供機(jī)構(gòu)免稅申請(qǐng)的副本、最近三次退稅情況等[12]。在德國(guó)，《民法典》第79條規(guī)定，“允許任何人查閱社團(tuán)登記簿以及社團(tuán)向初級(jí)法院提交的文件。任何人均可要求提供登記副本；經(jīng)要求，應(yīng)對(duì)副本加以證明”。在我國(guó)香港地區(qū)，依據(jù)《慈善機(jī)構(gòu)籌款活動(dòng)最佳安排參考指引》，捐款人及準(zhǔn)捐款人有權(quán)在提出要求后立即獲得慈善機(jī)構(gòu)章程性文件、最新年報(bào)和經(jīng)審核的財(cái)務(wù)報(bào)表、免稅證明、董事會(huì)成員名單等。在英國(guó)，只要交付合理的費(fèi)用，任何人均有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告。

在我國(guó)，目前也基本建立了慈善組織信息公開(kāi)法律制度，確立了慈善組織信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式、責(zé)任等，相關(guān)法律規(guī)定主要存在于《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《基金會(huì)信息公布辦法》《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》等法規(guī)中。例如，我國(guó)《慈善法》第72條規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員信息以及國(guó)務(wù)院民政部門(mén)要求公開(kāi)的其他信息?！薄豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》第22條規(guī)定：“受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開(kāi)接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。”《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第29條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公布?！薄痘饡?huì)信息公布辦法》規(guī)定：“除年度工作報(bào)告外，信息公布義務(wù)人公布信息時(shí)，可以選擇報(bào)刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體?！蔽覈?guó)相關(guān)法規(guī)中的這些規(guī)定，已經(jīng)為我國(guó)慈善組織的信息公開(kāi)提供了制度框架，使社會(huì)公眾在要求有關(guān)慈善組織公開(kāi)有關(guān)信息方面有法可依。

然而稍顯遺憾的是，我國(guó)慈善組織信息公開(kāi)制度卻沒(méi)有關(guān)于公眾慈善信息獲悉權(quán)的宣示性規(guī)定。在我國(guó)《慈善法》中，第六章是關(guān)于慈善信息公開(kāi)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，共有8條。其中第69條、第70條是關(guān)于政府部門(mén)在慈善信息公開(kāi)領(lǐng)域的職責(zé)規(guī)定，第71條至第76條是關(guān)于慈善組織的信息公開(kāi)義務(wù)規(guī)定。無(wú)論是《慈善法》還是其他相關(guān)規(guī)定，都沒(méi)有明確規(guī)定公眾向慈善組織獲悉慈善信息是一項(xiàng)權(quán)利。而在日本、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)的慈善法律制度中，都非常明確地規(guī)定了公眾的慈善信息獲悉權(quán)，即公眾中的任何成員均對(duì)獲得慈善組織的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告享有權(quán)利。在一定意義上說(shuō)，慈善信息獲悉權(quán)，是許多國(guó)家和地區(qū)慈善組織信息公開(kāi)制度的法理基礎(chǔ)。從人權(quán)角度看，“在現(xiàn)代社會(huì)里，用法律的形式與手段將人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利明確規(guī)定下來(lái)，是人權(quán)形態(tài)中的一種具體的、明確的，并最能得到實(shí)現(xiàn)的人權(quán)”[13]。在公法領(lǐng)域，法律上有利于個(gè)體的規(guī)定，是且僅是一種法律上的事實(shí)，不能認(rèn)為由此確立了個(gè)體的公法權(quán)利。公法權(quán)利的成立，必須以立法者有讓公共組織服務(wù)于個(gè)人的明確目的為前提，并且這一立法目的必須有專(zhuān)門(mén)措辭在法律條文中明確表達(dá)出來(lái)。所以，“確認(rèn)公法主體權(quán)利的根據(jù)，只能是法律文件中的有關(guān)規(guī)定”[14]。常言道：“名不正則言不順，言不順則事不成”，沒(méi)有關(guān)于公眾慈善信息獲悉權(quán)利的規(guī)定，公眾是否可以向慈善組織要求獲知相關(guān)信息？若獲知相關(guān)信息不能達(dá)成則如何救濟(jì)？這些問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)有慈善組織信息公開(kāi)制度存在的漏洞，有待彌補(bǔ)。

四、慈善組織信息公開(kāi)的基本范圍

歸納當(dāng)今世界有關(guān)國(guó)家對(duì)慈善組織信息公開(kāi)的要求，慈善組織需公開(kāi)的信息主要有三類(lèi)，即慈善組織的基本信息、財(cái)務(wù)信息和活動(dòng)信息。對(duì)慈善組織而言，無(wú)論是哪類(lèi)信息的公開(kāi)，其核心目的都是圍繞公益性，都有利于公眾通過(guò)這些信息來(lái)判斷該慈善組織的公益性，判斷該慈善組織是否正確使用了捐贈(zèng)、是否真正做了公益活動(dòng)等。具體如下：

第一類(lèi)，慈善組織的基本信息。包括組織信息，如慈善組織的章程、組織架構(gòu)、內(nèi)部管理規(guī)定等；管理信息，如慈善組織的理事、監(jiān)事名單及從慈善組織領(lǐng)取薪金或津貼的數(shù)額、工作人員名冊(cè)及其薪酬總額等；服務(wù)信息，如慈善項(xiàng)目的具體操作辦法、受益人種類(lèi)、范圍及遴選辦法、程序等。例如，《日本公益法人認(rèn)定法》就明確規(guī)定此類(lèi)組織性信息，要求公益組織必須在主營(yíng)業(yè)場(chǎng)所公示相關(guān)組織信息；如果索取者要求，還要提供副本。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院2014年年底公布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求：“慈善組織應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)組織章程、組織機(jī)構(gòu)代碼、登記證書(shū)號(hào)碼、負(fù)責(zé)人信息、年度工作報(bào)告、經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和開(kāi)展募捐、接受捐贈(zèng)、捐贈(zèng)款物使用、慈善項(xiàng)目實(shí)施、資產(chǎn)保值增值等情況以及依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的其他信息?！惫_(kāi)此類(lèi)信息，有利于公眾判斷慈善組織的具體目標(biāo)、公共服務(wù)內(nèi)容、受益人群定位，以及判斷該組織的籌款是否偏離公益、是否成為管理者的營(yíng)利工具等。

第二類(lèi)，財(cái)務(wù)信息。具體包括獲捐收入、成本核算、資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流量、關(guān)聯(lián)交易等。通過(guò)財(cái)務(wù)信息的披露，可以使公眾了解慈善組織的收支狀況和會(huì)計(jì)信息，更容易判斷慈善組織是否遵循公益準(zhǔn)則。財(cái)務(wù)信息是慈善組織公開(kāi)信息的重中之重，也是我國(guó)慈善組織負(fù)面新聞纏身的癥結(jié)所在。

從世界各國(guó)慈善組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的情況看，英國(guó)是最早頒布慈善會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家，對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)信息有全面而且具有強(qiáng)制性和可操作性的規(guī)定，值得我國(guó)借鑒。英國(guó)慈善組織的信息披露有兩部分：一是法定公開(kāi)信息；二是自愿公開(kāi)信息。其法定公開(kāi)信息主要有受托人年度報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)務(wù)活動(dòng)表、現(xiàn)金流量表、報(bào)表附注等，其報(bào)表附注特別要求成本、支出信息的公開(kāi)，因而是信息披露的重要內(nèi)容；自愿公開(kāi)信息主要有匯總財(cái)務(wù)報(bào)表與簡(jiǎn)要財(cái)務(wù)信息。另外，英國(guó)慈善組織還有其他需要公開(kāi)的信息，如與關(guān)聯(lián)方交易、受托人費(fèi)用、員工成本與薪酬、審計(jì)與咨詢(xún)費(fèi)用等[15]。在美國(guó)，相關(guān)法律規(guī)定了慈善服務(wù)組織和基金會(huì)必須向政府稅務(wù)部門(mén)提交財(cái)務(wù)和活動(dòng)狀況的年度報(bào)表。報(bào)表中必須反映機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、收入、支出以及工作人員薪金情況，包括機(jī)構(gòu)收入最高前5名工作人員名單、支付最高的前5名合同商名單、籌款花費(fèi)，以及與所有董事會(huì)成員有關(guān)的金融交易記錄等；報(bào)表中還要記載本年度的所有資助款項(xiàng)。英美等國(guó)的相關(guān)做法對(duì)我國(guó)慈善組織會(huì)計(jì)信息披露制度最大的借鑒意義，那就是慈善組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)必須具有具體性、規(guī)范性和可操作性。

比較而言，當(dāng)前我國(guó)慈善組織的財(cái)務(wù)信息披露狀況很不盡如人意。在2010年我國(guó)捐贈(zèng)收入前15名的公募基金會(huì)中，僅有7家公開(kāi)了財(cái)務(wù)信息；在捐贈(zèng)收入前10名的非公募基金會(huì)中，僅有2家公開(kāi)了相當(dāng)簡(jiǎn)潔的年報(bào)摘要，且無(wú)完整的財(cái)務(wù)報(bào)表及基金會(huì)年度報(bào)告[15]。

第三類(lèi)，活動(dòng)信息。即慈善組織開(kāi)展的募捐活動(dòng)、慈善活動(dòng)、資助項(xiàng)目等的具體信息，具體包括募捐時(shí)間、獲捐總額、捐贈(zèng)者名單、慈善項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間、捐款使用信息、受益人名單等。此類(lèi)信息的公開(kāi)，有利于公眾了解慈善組織是否嚴(yán)格按照捐贈(zèng)人的意愿，使用捐款從事公益活動(dòng)，以及是否使捐款及時(shí)、有效地發(fā)揮了公益作用。關(guān)于此類(lèi)活動(dòng)信息的公開(kāi)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法值得借鑒。依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《公益勸募條例》第18條，勸募團(tuán)體在活動(dòng)結(jié)束后30日內(nèi)，應(yīng)將捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)資料、勸募活動(dòng)所得及收支報(bào)告予以公告并公開(kāi)征信，同時(shí)報(bào)主管機(jī)關(guān)備案。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院2014年公布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》也有相關(guān)規(guī)定：慈善組織應(yīng)及時(shí)地向社會(huì)公眾公開(kāi)款物募集情況，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)慈善項(xiàng)目運(yùn)作、受贈(zèng)款物的使用情況。因而，關(guān)于慈善活動(dòng)的相關(guān)信息，慈善組織也應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)地向社會(huì)公眾公開(kāi)。

五、慈善組織公開(kāi)信息的可得性

從根本上看，慈善組織信息公開(kāi)的受眾是社會(huì)公眾，信息公開(kāi)的目的是讓公眾了解、理解慈善組織的公益性。因而，慈善組織的信息公開(kāi)，最重要的是可得性，即公眾可以很便捷地獲悉這些信息、并且很輕松地通過(guò)這些信息做出判斷。要做到這一點(diǎn)，有兩個(gè)方面值得注意：

一是公眾可以便捷地獲得慈善組織公開(kāi)的信息。為了使公眾更容易獲得慈善組織的相關(guān)信息，其信息公開(kāi)途徑應(yīng)該多樣化，如運(yùn)營(yíng)辦公場(chǎng)所、主管部門(mén)、慈善組織自己的網(wǎng)站，專(zhuān)司發(fā)布慈善組織信息的公益網(wǎng)站、公共媒體等；其中最便捷的途徑是網(wǎng)絡(luò)，公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)查閱相關(guān)信息是最便利、最有效的方式?！吨袊?guó)慈善透明報(bào)告(2011)》也表明，89%的公眾獲取慈善信息的途徑是網(wǎng)絡(luò)，61%的公眾通過(guò)電視廣播獲得慈善信息[16]。

從世界各國(guó)的相關(guān)做法與有益經(jīng)驗(yàn)看，獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布信息更加有效和可信。在美國(guó)，已經(jīng)形成了專(zhuān)門(mén)針對(duì)慈善組織提供信息服務(wù)、財(cái)務(wù)評(píng)估的非營(yíng)利組織。公眾除了通過(guò)各慈善組織的官網(wǎng)獲知其年度報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告外，還可以從第三方機(jī)構(gòu)獲得。例如，指南星(Guide Star)是一家非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，為近200萬(wàn)家公益組織發(fā)布財(cái)務(wù)報(bào)告；慈善導(dǎo)航(Charity Navigator)是一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)網(wǎng)站，對(duì)接受社會(huì)捐助金額超過(guò)50萬(wàn)美元的慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政狀況評(píng)價(jià)。這些第三方機(jī)構(gòu)能夠幫助社會(huì)公眾及時(shí)、便捷地獲得慈善信息，客觀(guān)、公正地評(píng)估各大基金會(huì)，幫助公眾了解和比較慈善組織的工作績(jī)效和誠(chéng)信度，指導(dǎo)人們更有效地做慈善。

在我國(guó)，《基金會(huì)信息公布辦法》也要求信息公布義務(wù)人在公布信息時(shí)，可以選擇報(bào)刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體。國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確要求慈善組織應(yīng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公布信息，通過(guò)自身官方網(wǎng)站或民政部門(mén)認(rèn)可的信息網(wǎng)站進(jìn)行信息發(fā)布。總之，基于信息發(fā)布成本、公眾查詢(xún)便捷以及公信力的考量，建立統(tǒng)一的慈善組織信息發(fā)布平臺(tái)已成為各國(guó)慈善組織管理的潮流性趨勢(shì)。

然而，時(shí)至今日，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公布信息的途徑還沒(méi)有得到充分發(fā)揮，以中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)為例，其官網(wǎng)首先是捐款平臺(tái)；其次是新聞宣傳平臺(tái)，而且捐款通道和新聞宣傳占據(jù)了首頁(yè)的主要版面；最后才是信息公開(kāi)平臺(tái)。只有在“請(qǐng)監(jiān)督我們”的分頁(yè)中，才找到年度報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、年審報(bào)告等信息公開(kāi)內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)公益慈善信息平臺(tái)建設(shè)存在很多問(wèn)題，除了硬件投入不足、軟件開(kāi)發(fā)能力落后、專(zhuān)業(yè)人才缺乏等問(wèn)題外，還突出存在以下問(wèn)題：公益慈善信息公開(kāi)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)依舊缺乏、信息公開(kāi)工作獎(jiǎng)懲機(jī)制執(zhí)行不力；慈善組織間透明化程度差距較大、信息化成本高昂，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；公眾對(duì)公益慈善的關(guān)注更加專(zhuān)業(yè)、普遍通過(guò)新媒體進(jìn)行問(wèn)責(zé)、組織信息公開(kāi)與公眾信息接收之間存在鴻溝[17]。這些問(wèn)題，都亟須盡快解決。

二是公眾可以輕松地理解慈善組織公開(kāi)的信息。即慈善組織公布的信息應(yīng)該盡量詳盡、具體、直白，讓公眾很容易看懂、理解，而不是只有專(zhuān)業(yè)人員、并需要查找很多輔助資料才能看懂的專(zhuān)業(yè)報(bào)表。對(duì)于這一點(diǎn)，仍以中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)為例，在官網(wǎng)上“請(qǐng)監(jiān)督我們”的鏈接中逐一公布了財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告、年檢公告、年度工作報(bào)告等，從形式到內(nèi)容上都比較完備。而且，根據(jù)中國(guó)慈善透明報(bào)告，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)的信息公開(kāi)活動(dòng)屬于比較規(guī)范的。但是，打開(kāi)中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)“2016年上半年財(cái)務(wù)報(bào)告”，在捐贈(zèng)收入表中，只有以項(xiàng)目為分類(lèi)的捐贈(zèng)收入總額信息；而對(duì)于捐贈(zèng)的來(lái)源，個(gè)人捐贈(zèng)還是企業(yè)捐贈(zèng)，網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)還是現(xiàn)場(chǎng)捐贈(zèng)，捐贈(zèng)人的地域、行業(yè)、職業(yè)、年齡等分布情況，根本沒(méi)有任何信息展示。另外，在成本費(fèi)用明細(xì)表中，其日常管理及服務(wù)費(fèi)用中只是公布了幾項(xiàng)費(fèi)用的總額，如業(yè)務(wù)活動(dòng)成本、管理費(fèi)用、籌資費(fèi)用等；卻沒(méi)有任何分項(xiàng)，比如，有多少管理人員、薪酬多少、辦公場(chǎng)所租金多少、辦公用品多少、交通費(fèi)用多少、通信費(fèi)用多少等，都沒(méi)有任何信息。人們不禁要問(wèn)，這種以百萬(wàn)、千萬(wàn)、億為單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，是主要為了履行法律規(guī)定的信息公開(kāi)義務(wù)呢？還是真的是為了公眾“監(jiān)督我們”呢？答案不言自明。

六、政府對(duì)慈善組織信息公開(kāi)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)

政府對(duì)慈善組織的信息公開(kāi)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。之所以這樣說(shuō)，一方面是因?yàn)榇壬苹顒?dòng)具有公益性，國(guó)家借此給予慈善組織稅收優(yōu)惠、資助補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這些稅收優(yōu)惠和促進(jìn)措施，既影響到國(guó)家的稅收利益，也涉及市場(chǎng)主體相互的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此政府有必要介入監(jiān)管以確保慈善活動(dòng)的公益性。另一方面，政府監(jiān)管也可防范慈善組織淪落為控制人的謀利工具。慈善活動(dòng)的應(yīng)然追求是造福天下、幫助陷入困境的人，但慈善組織的實(shí)際控制者是天然具有謀利傾向的“經(jīng)濟(jì)人”，如果其活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督，慈善組織也可能淪為個(gè)人藏私之利器。

許多國(guó)家在慈善法律制度中，基本都確立了政府對(duì)慈善組織從設(shè)立、運(yùn)作直至終止全過(guò)程的監(jiān)管職責(zé)。在英國(guó)，1860年就設(shè)立的慈善委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)慈善組織的注冊(cè)和監(jiān)管工作。在日本，《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》第2條規(guī)定，特定非營(yíng)利活動(dòng)不得以推廣、支持或反對(duì)某一政治主張為目的，不得以推舉、支持或反對(duì)某一公職的某個(gè)候選人(包括將來(lái)的候選人)、某一個(gè)公職人員或者某個(gè)政黨為目的。在德國(guó)，依據(jù)《民法典》第87條的規(guī)定，主管行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷(xiāo)不能完成目標(biāo)或其目標(biāo)完成會(huì)危害公共利益的基金會(huì)法人。在我國(guó)，慈善法也明確規(guī)定了政府對(duì)慈善組織的監(jiān)管職責(zé)，主要包括慈善組織的注冊(cè)登記、審核公開(kāi)募捐資格、對(duì)公開(kāi)募捐活動(dòng)進(jìn)行備案、對(duì)慈善信托進(jìn)行備案、審核稅收優(yōu)惠、檢查、評(píng)估慈善活動(dòng)、監(jiān)督慈善組織清算等。

政府對(duì)慈善組織信息公開(kāi)的監(jiān)管，是對(duì)慈善組織信息公開(kāi)行為的約束和規(guī)范，有權(quán)糾正和處罰未依法履行信息公開(kāi)義務(wù)的慈善組織。我國(guó)《慈善法》第95條規(guī)定：慈善組織“未依法履行信息公開(kāi)義務(wù)的，由民政部門(mén)予以警告、責(zé)令限期改正；逾期不改正的，限期停止活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)登記證書(shū)”。我國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》也規(guī)定，基金會(huì)未履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的，“由登記管理機(jī)關(guān)給予警告、責(zé)令停止活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，可以撤銷(xiāo)登記?！币蚨瑢?duì)情節(jié)輕微的違反信息公開(kāi)制度的行為，予以糾正；對(duì)嚴(yán)重者，可以吊銷(xiāo)等級(jí)證書(shū)，取消其慈善組織資格。

政府對(duì)慈善組織信息公開(kāi)的監(jiān)管，也是政府履行服務(wù)職能、促進(jìn)慈善活動(dòng)的重要途徑?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立慈善信息統(tǒng)計(jì)、發(fā)布制度，并由民政部門(mén)在統(tǒng)一信息平臺(tái)及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)。當(dāng)然，政府提供的慈善信息發(fā)布服務(wù)并不能免除慈善組織的信息發(fā)布義務(wù)。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-19

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)期黨的工作作風(fēng)與黨群關(guān)系研究”(13ZD009)之子課題“改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的法治分析”、國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“法治視閾中作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化機(jī)制研究”(14BDJ040)階段性成果

李衛(wèi)華(1971—)，女，山東菏澤人，法學(xué)博士，博士后，教授，從事公眾參與、法治政府、行民交叉訴訟研究。

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