農村流動人口土地流轉的困局與對策研究

李 濤，柏 昱

(南京審計大學 經貿學院，南京 211815)

農村流動人口土地流轉的困局與對策研究

李 濤，柏 昱

(南京審計大學 經貿學院，南京 211815)

新型城鄉(xiāng)發(fā)展要求要素的充分流動，對大量流入城市的農村人口而言，農村土地既是束縛，也是保障。造成這種兩難困局的主要原因是人口和土地的城市化進程不相匹配以及不同土地流轉方式的收益不對等，城鄉(xiāng)“二元”結構下擺脫困局有三大制度障礙：土地產權、戶籍制度和社會保障。需要從全局視角的利益分配著眼，基于政策的激勵與約束機制，實現土地收益分配一體化、農村土地流轉市場化、農村流動人口城鎮(zhèn)化。

農村流動人口；土地流轉；農戶意愿

隨著農業(yè)生產率的提高和工業(yè)化、城市化的推進，大量農村人口離開賴以生存的土地，開始從事非農生產活動。從2009年中央經濟工作會議開始，到十八屆三中全會，“推進農業(yè)轉移人口市民化”已經成為中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要任務，然而到目前為止進展并不順利，特別是農村流動人口的土地流轉出現了土地資源束縛與保障并存的格局，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展很不平衡。新型城鄉(xiāng)發(fā)展要求要素充分流動和資源有效配置，農村流動人口的土地流轉困局使得土地、勞動等資源配置效率問題日益凸顯。國土資源部《2016年中國國土資源公報》表明，當年新增建設用地51.7萬公頃，國有建設用地供應51.80萬公頃，其中出讓國有建設用地20.82萬公頃，出讓合同價款3.56萬億元；國家統(tǒng)計局《2016年全國農民工監(jiān)測調查報告》顯示，我國進城務工人員總數達到28171萬人，占當年農村人口總數的44.8%。然而，非農流轉的土地高收益并未被非農流動的農村人口所分享，人口城鎮(zhèn)化速度遠遠小于農地非農化速度，加上農村土地市場發(fā)育緩慢，產生了效率低下與分配不公[1]。因此，揭示農村流動人口的土地束縛與保障并存格局，探索產生困局的根本原因和制度障礙，尋求新型城鎮(zhèn)化進程中擺脫土地流轉的兩難困境的有效路徑，對城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展背景下的人口和土地政策優(yōu)化具有重要價值。

一、農村流動人口的土地束縛與保障困局

農村流動人口的土地流轉可分為兩大類：一類是原有的農村土地被征為國有，并獲得相應的補償(以下稱為土地外部流轉)；另一類是原有農村土地所有權不變，通過各種途徑轉由他人代為進行農業(yè)或非農業(yè)生產(以下稱為土地內部流轉)。前一類土地流轉通常是服從于城市規(guī)劃、基礎設施建設而產生的被動流轉，失地的農村流動人口沒有被土地束縛的條件，重點關注的是失地之后的保障；后一類土地流轉形式繁多，部分土地權利發(fā)生轉移，是農村流動人口真正走向城市的最大牽絆，也是農村流動人口回歸故土的重要保障，因而表現出兩難抉擇的困境。

(一)農村流動人口的土地束縛

黨的十八屆三中全會報告指出：“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民?！睋碜匀珖?省的調查，相對于近50%的農村家庭外出人口而言，農村承包地發(fā)生流轉的比例僅為20.7%，大多數農業(yè)人口不愿意主動放棄土地所有權[2]。土地對農村流動人口的束縛表現為四個方面。

1.土地的弱流動性束縛

農村土地的流動性較差，一方面是指土地的自然屬性——不可移動性，使得農村流動人口轉移時無法連同土地一起轉移；更為重要的一方面是農村土地市場不發(fā)育，其資本化程度較低，農戶在進入城市后，難以發(fā)揮土地的資產特性，土地并不能成為市民化的資本保障。換言之，農村土地流轉的難度大、收益低，農村流動人口只能將其作為額外的生活補助，而不能成為放棄土地在城市生活的重要支持。

2.土地與戶籍管理的捆綁式束縛

《土地承包法》規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”這就意味著要取得城市戶籍必須放棄農村的土地承包權。在本研究的農村入戶調查中，多數進城務工的農民并不愿意如此，而央視的一則報道更是稱有90%的農民不愿意放棄農村戶口。在農戶眼中，與戶籍捆綁在一起的土地承包經營權和宅基地使用權，足以抵消轉入城市戶口后所帶來的養(yǎng)老和醫(yī)療等一系列保障，更何況這些保障并不確定。

3.城鄉(xiāng)就業(yè)的兼利性束縛

中國農村流動人口的兼業(yè)現象較為明顯，他們一方面選擇進入城市尋找工作，從事非農業(yè)生產，并獲得相對較多的報酬，這往往是家庭收入的主要組成部分；另一方面，以農村的土地承包經營權為依托，從事一定的農業(yè)生產，即使自己不親自勞動，也會通過各種途徑利用農村土地獲得一定報酬。這種雙向就業(yè)所帶來的額外收益，使得許多農村流動人口在從事非農生產的同時，不得不分散精力兼顧另一份收入可能并不高的職業(yè)，這種兼業(yè)行為的邊際成本很可能要高出邊際收益。

4.以土地情結為核心的情感束縛

許多農村家庭在決定是否走向城市時，其判斷的標準多半是物質層面的家庭收入，但是當他們在決定是否要離開農村時，更多地會考慮到精神層面的因素，其核心是千百年來中國農民根深蒂固的土地情結。從現實問題來看，流動人口要定居于城市除了物質上的顧慮以外，還會擔心生活習慣、生存方式、人際交往等問題，從精神的依賴性來看，離開生活多年的故土所產生的失落感與生活于城市卻難以獲得的歸屬感形成強烈的對比，這也是許多人長期搖擺于城鄉(xiāng)間的重要原因。

(二)農村流動人口的土地保障

事實上很多農村流動人口并沒有真正意識到土地對他們存在許多束縛[3]，對常年從事著非農業(yè)生產的群體來說，土地更多意味著一份保障。一般農戶所擁有的土地實質上主要包括土地承包經營權和宅基地使用權，土地所帶來的保障也源于這兩項權利，這種保障既包括當前的可能保障，也包括未來的預期保障。

1.當期可能的土地保障

現有的土地權利可能帶來的當期保障主要有：

(1)糧食及其他農作物。農村土地作為農業(yè)生產必不可少的生產資料，是出產各類農產品的基地，既包括農戶在自己承包的土地上耕作經營所得的糧食作物、經濟作物、林木等，也包括他們利用宅基地從事養(yǎng)殖生產所得的各類牲畜、禽蛋等。這些作物在很大程度上滿足了農戶自身的消費需求，其結余部分還可以參與市場交換獲得一定的收入。

(2)土地流轉后的經濟收入。如果是土地內部流轉，可以通過轉包、出租、入股、合作、轉讓、互換等多種形式獲得相對固定的地租。如果是土地外部流轉，即轉為非農用地，農戶失去土地承包經營權，一般會得到較大金額的一次性補償，不同區(qū)域還會有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的配套補償。

(3)居住保障。農村流動人口在城市的居住分三類：一是流動居住，他們大多從事提供住宿條件的職業(yè)，隨著雇主或工作地的變化而變化住所；二是臨時居住，在有了相對穩(wěn)定的工作和收入之后在城市租賃房屋，但隨著房租和生活情況的變化會經常更換住所；三是固定居住，少數農村流動人口在城市工作多年，有了一定的積蓄，會在城市購置房產，舉家遷入城市。但是中國人根深蒂固的不動產情結強調對房屋土地的全部占有和處分，前兩類流動人口無論居住條件如何，都認為遠在家鄉(xiāng)的房子才是真正屬于自己的，即使第三類流動人口也不會輕易放棄家鄉(xiāng)的土地和房屋，也就是宅基地使用權及其地上建筑，這是他們回歸鄉(xiāng)村的重要保障。

2.預期可能的土地保障

農戶們更看重的土地在未來可能帶來的收益和保障主要有：

(1)未來土地收益的預期。未來的土地收益有兩大類：實物收益和貨幣收益。土地作為一種生產要素，“只要處理得當，土地就會不斷改良”。在合理使用和保護的條件下，農用土地的肥力可以不斷提高，非農用土地可以反復利用，永無盡期。土地作為一種非消耗性資源，它不會隨著人們的使用而消失，因此土地資源在利用上具有永續(xù)性。所以，耕種土地帶來的糧食及其他農作物收益也是未來的預期收益，同時土地內部流轉產生的收益也是可以不斷獲得的。

(2)土地權利的固定性保障。隨著城市經濟的發(fā)展、農業(yè)市場化水平的提高，中國農村集體土地資源要素配置不斷變化[4]。農村土地承包制從20世紀80年代初的包產到戶，到20世紀90年代中期的二輪承包時采用的延包方式，農村土地承包關系變化甚小。2003年頒布的《土地承包法》規(guī)定，“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定”，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出：“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變。”由國家法律和相關政策所界定的農村土地權利的固定性無疑給農戶以一種預期，使得農戶更為信賴和依靠這種權利可能產生的收益。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》進一步提出“三權分置”改革，更為農村土地的合法流轉奠定了基礎。

(3)政策的利好預期。十八屆三中全會明確了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標，提出“賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”。農村土地的內在價值越來越為農村集體與農戶們所重視，在具體政策并不明確的情況下，農村土地的價格預期會持續(xù)上漲。尤其是在提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”之后，農村土地潛在的價值將在土地外部流轉過程中更加凸顯，并有可能預期與農村的養(yǎng)老和醫(yī)療保障掛鉤。

(4)心理安全保障。除了物質上的保障，土地也是農民世代耕作的故土，是難以替代的精神寄托，土地對許多農村流動人口而言，產生的安全感、歸屬感和依賴感，從某種程度上要超出其經濟價值。以農業(yè)生產為經濟結構主體達幾千年的文明古國，傳遞著濃厚的鄉(xiāng)土情結，即使曾經離開從小生活的土地，仍然希望未來可以回歸故土，這是許多中國農民、包括2.8億的農村流動人口的真實期盼。

二、土地束縛與保障并存的原因分析

農村土地在束縛農村流動人口進入城市的同時，也給他們提供了當前和預期的保障，農戶們面臨兩難抉擇：擺脫束縛進入城市，還是保留現狀做個“流動”的人。隨著城市化進程的加快，這種兩難的困境日益明顯，其主要原因有兩個：一是勞動和土地兩大生產要素的城市化進程不相匹配；二是不同土地處置方式的收益不對等。為了更好地剖析原因，本文選擇了城市化進程較快、農村流動人口土地流轉矛盾較為突出的江蘇省，并將蘇南、蘇中、蘇北等三大區(qū)域作為經濟發(fā)達到欠發(fā)達、農村流動人口凈流入區(qū)到凈流出區(qū)的代表，進行了實地調研與數據統(tǒng)計。

(一)土地城市化與人口城市化的對比

根據2006—2016年的《中國統(tǒng)計年鑒》《江蘇統(tǒng)計年鑒》，可以測算人口城市化增長率(以城鎮(zhèn)人口增長率表示)、土地城市化增長率(以城市建設用地面積增長率表示)。以2015年為例，人口城市化增長率為2.22%，土地城市化增長率為3.43%，后者是前者的1.55倍。統(tǒng)計顯示，除了2005年、2010年兩個年份城鎮(zhèn)人口增長較快以外，其余年份增長率基本穩(wěn)定在2%—3%之間。土地城市化增長速度明顯高于人口城市化增長速度，平均增長率為5.8%。從土地與人口城市化增長率之比的數據來看，除了前述兩個人口增長快速的年份以外，基本是1.5—2.5倍，平均為1.9倍。這說明江蘇省土地城市化的速度遠遠高于人口城市化的速度，從另一個側面也說明，在大量的農村土地變成城市土地的同時，農村人口并未同比例地轉變?yōu)槌鞘腥丝?，前者在現行的制度安排下基本是不可逆的，后者意味著名為農村人口實則流動于城鄉(xiāng)間人群的不斷增加。

勞動和土地兩大要素城市化進程的不匹配有一個重要原因：前者的城市化是可以自主選擇的，市場機制占據主導地位，而后者的城市化往往是被動進行的(對農戶而言)，以行政壟斷機制為主。調研顯示，農村人口拋棄土地完全進入城市生活的意愿并不強烈，如果勞動和土地的農轉非過程全部可以由農戶自主選擇，二者城市化進程的比例關系有可能會較為同步，但是這種分析是基于現有的土地非農流轉價格，如果非農流轉的價格發(fā)生變化，尤其是定價機制改變，那結果將大不相同。

(二)不同土地流轉類型的實際收益對比

根據理性經濟人假設，市場的參與者總是會選擇利益最大化的結果，換言之，農戶會自覺或不自覺地對比兩種土地流轉類型的收益和成本，然后做出選擇。調研分別對土地內部流轉和土地外部流轉兩大類情況展開，按全省13個市各80份問卷，每市隨機抽取2個縣(市)，每個縣(市)隨機抽取2個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行，共發(fā)放問卷1040份，回收問卷986份，有效問卷929份。此外，根據2013年《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》及13個市據此制定公布的最新補償標準，測算出土地外部流轉的收益平均值，最終得到土地實際收益數據。

數據顯示：全省范圍內，自己耕種、內部流轉、外部流轉的實際比例約為2∶2∶1，但意愿比例約為3∶5∶2，收益比約為1∶1∶16，說明總體上農戶傾向于集體土地所有權不變，將現有的自己耕種的部分土地轉為內部流轉；蘇北農戶自己耕種的比例高于平均水平，土地外部流轉明顯較少，收益比約為1.1∶1∶13，其意愿處置方式與全省實際處置方式相當；蘇中農戶與全省平均狀況相比，更愿意進行土地外部流轉，而不愿自我耕種，收益比約為1.5∶1∶23，這在南京地區(qū)表現得尤為明顯；蘇南農戶與全省情況差別較大，實際處置比約為1∶3∶2，但意愿比約為1∶3∶1，收益約比為1.4∶1∶20，外部流轉較多而自己耕種較少，農戶更愿意選擇內部流轉。

從實際收益和流轉意愿的對比上看出，總體上農戶對土地外部流轉的收益不滿意，但不太計較自己耕種和內部流轉的土地收益差距；當外部流轉收益達到足夠的高度時，農戶的流轉意愿明顯增加(如蘇中尤其是南京周邊地區(qū)的農戶)?？梢?，農戶是否愿意離開土地進入城市生活，有兩大因素：一是實際收益的取得；二是土地權利的掌握。

(三)不同土地流轉類型的期望收益對比

在對土地流轉期望收益的調研中，對土地內部流轉的預期收益設置四個選項：“A無所謂，耕地不拋荒就行；B和流轉前的收入(自己耕種)差不多；C是流轉前收入的一半左右；D高于流轉前收入”，對土地外部流轉的預期收益設置三個選項：“E一次性補償；F每年補償；G養(yǎng)老保障”，并分別統(tǒng)計了E、F兩個選項的期望收益平均值?？梢钥闯?，農戶對土地內部流轉和外部流轉的土地收益期望明顯不一，后者因為涉及集體土地所有權的完全喪失，期望收益不但高于前者，而且明顯高于前文中的實際收益。

從土地內部流轉來看，全省范圍內選擇“和流轉前自己耕種收益差不多”和“高于流轉前收入”的比例相當，均在40%以上，代表了兩類主流的想法。但是不同區(qū)域有一定的差別：蘇北和蘇中比較相似，更多的農戶(47%以上)選擇“收益差不多”，而19%左右的農戶可以接受大幅低于自己耕種時的土地收益，說明該區(qū)域的農戶更關注的是能否把勞動力從農業(yè)生產中解放出來，對土地收益的重視相對較少；蘇南地區(qū)則不同，65%的農戶希望土地內部流轉的收益高于之前收益，只有24%的接受“持平”收益和10%左右接受較低收益，說明該區(qū)域農戶更為重視土地的實際收益，這與蘇南地區(qū)地少人多、農地緊張的現狀有密切關系。

從土地外部流轉來看，對補償方式的選擇全省較為一致，65%—70%的農戶選擇一次性補償，20%—25%的農戶選擇逐年補償，少數農戶選擇了養(yǎng)老補償，說明對失去土地的農戶來說，存在較大的心理落差和對未來生活的擔憂，需要真實可見的補償進行保證，也希望可以更好地進行資金的自我管理和使用。對于一次性補償的期望收益與實際相比，蘇北、蘇中、蘇南分別高出98.9%、104.6%和46.7%，期望收益越高，其外部流轉意愿越強烈。對于逐年補償的期望收益，農戶們能接受的基本相當于一次性補償的1/9—1/11，區(qū)域之間差異并不大，這樣的收益年期是比較短的，也從另一個側面反映出農戶對逐年收益的可信度并不十分認同，對政策的變動和政府的執(zhí)行力心存疑慮，這一說法從“選擇養(yǎng)老補償的農戶較少”方面可以得到印證。

上文中分析的不同土地流轉方式間的實際收益差距、期望收益與實際收益的差距，反映出農戶對徹底失去集體土地所有權或處置權后，可以獲得收益、保障的擔心和疑慮。因此，農戶的選擇集中于兩點：要么一次性獲得高額的補償，要么保留集體土地所有權，個體有相應的承包經營權。換言之，只有前者數額足夠高到農戶可以放棄后者，農戶才可能愿意真正離開農村步入城市。從另一方面來看，農戶對土地內部流轉的期望收益并不高，也說明了農村土地對許多農戶而言，已經成為一種束縛，持有土地權利的意義不在于土地的現有收益，而是未來可能的收益和保障。在城鄉(xiāng)二元結構下，政府壟斷了征地補償的定價權，農戶根本無法平等議價的情況下，未來的收益和保障是不可預見的，必然會出現土地束縛與保障并存的格局。

三、農村流動人口擺脫土地流轉困局的制度障礙

中國城鎮(zhèn)化呈現出土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化高于戶籍人口城鎮(zhèn)化的特點，對于農村流動人口而言，最大的牽絆就是留在農村的土地，最大的擔憂就是融入城市的政策保障。農村流動人口市民化進程在自身意愿和制度設計兩個方面都受到阻礙，前者是隨著后者的改進而不斷變化的，因此，厘清現有的制度障礙成為關鍵，主要有以下三個方面。

(一)土地產權制度的制約

土地產權是土地制度的核心，產權明晰是土地流轉的基礎和前提，現存的土地產權制度和政策造成土地流轉上的局限，進而影響了農村人口的流動[5][6]。界定農地產權主體,明晰農地產權關系,規(guī)范農地市場交易,是農村人口在走向城市過程中基本權利的政策保證?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！蓖恋氐乃袡嘣诩w和農民個體之間存在一定的不明確性，農民享有的土地產權的不完全性和模糊性使得大量流動的農民徘徊于農村與城市之間。一方面，土地內部流轉為農民帶來一定收益，大量農村流動人口不愿放棄土地使用權徹底轉化為城市人口；另一方面，他們放棄務農，對流轉后土地的用途并不關心，許多農村土地利用效率低下。

在土地所有權的流轉上，《土地管理法》限制農民集體轉移其所有權，并進行嚴格的用途管制，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)”，“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。更重要的是，這種農村土地外部流轉的補償標準是由政府規(guī)定的，是一種政府壟斷性的單向流轉，這使得農戶在土地流轉過程中處于被動的弱勢地位，大大降低了其土地流轉意愿和市民化速度。

土地產權主體與權能分配不明晰對土地內部流轉也產生一定的阻礙。土地內部流轉可以實現土地規(guī)模經營，推動農業(yè)生產機械化和產業(yè)化的發(fā)展，使得大量剩余勞動力從農業(yè)產出中釋放出來。但是現有的以家庭為單位的土地承包經營權設置，容易產生土地平均化以及生產細碎化，阻礙了土地規(guī)模化經營的進程，同時也造成了農村流動人口的季節(jié)流動現象，不利于土地資源的集中和農業(yè)生產率的提高，也使得農村失去發(fā)展規(guī)模經濟的核心力量。

(二)戶籍制度改革的壓力

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度造成不同類型戶籍人口存在人格、身份以及福利上的不平等，城鎮(zhèn)居民享有的教育機會、福利保障和勞動就業(yè)機會遠遠高于農村居民，盡管戶籍制度改革不斷推進，但是這種利益差別依然存在。城市政府往往以自身利益最大化為出發(fā)點，對人口準入機制的設計主要出于城市自身發(fā)展需要，對非戶籍人口普遍存在排斥和歧視情況。

現階段的戶籍制度改革主要存在以下兩點瓶頸：一是人口的過度密集導致大型城市的戶籍改革困難。我國人口流動主流趨勢是自西向東，由內地向沿海，由小城鎮(zhèn)向大城市的移動，人口流入量較大的區(qū)域，如京津冀、長三角、珠三角以及東部沿海省份的大城市，面對外來務工者和外來城鎮(zhèn)籍工作人員的雙重壓力，出現人口飽和現象。二是地方政府各自為戰(zhàn)，對異地落戶有不同的政策限制。對于地方政府而言，大量的人口涌入可以帶來充足的勞動力，拉動消費，促進當地的經濟發(fā)展，但由于市民身份意味要平等享有在城市的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會福利，造成城市財政支出的增加，給政府財政帶來巨大的壓力。

統(tǒng)計數據表明，現階段中國的常住人口城鎮(zhèn)化率達到55%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅約為37%[7]；1995—2015年，全國城市建成區(qū)面積增長170.5%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口119.2%的增長速度(國家統(tǒng)計局，2016)?，F行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得農民被緊緊地拴在土地上，農村勞動力向城市轉移時，面對極高的轉移成本以及巨大的政策制約，農村人口增加速度高于人口流出的速度。進一步說，戶籍制度阻礙了人口與土地同步城市化的進程，對農村流動人口轉移形成制度化障礙，限制農村和城市消費市場的發(fā)展，大量在城市中務工的農民在城市中得不到相應的社會保障，處于城市和農村間的游離狀態(tài)。

(三)社會保障體系的缺陷

現有的農民社會保障體系被區(qū)別于城市保障體系之外，農村社會養(yǎng)老保險基本方案以個人繳納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持，社保覆蓋面積較小，不能對農民的基本權利、福利起到很好的保護作用。主要表現為：

1.農村社會保障體系不完善

由于缺乏有效的監(jiān)督和約束，對于農村社會保障的內容、形式、程度、水平等還沒有一個明確的標準和統(tǒng)一的認識。事實上，農村居民的養(yǎng)老、就業(yè)、疾病等社會保障主要還是依賴于自己的家庭，社會供給性差。

2.農村社會保障城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理

在國有企業(yè)工作的農村職工社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟歸民政部門管理，一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也建立了社會保障辦法和規(guī)定，并委托保險公司承擔起部分保險。由于這些部門的利益關系不同，在社會保障的政策制定和決策實施上經常發(fā)生摩擦。

3.農村社會保障形式單一，保障金額與保障訴求差距較大

許多地區(qū)的農村養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度雖然已經初步建立，但是居民實際可獲得的保障或收益與實際需求相去甚遠，對醫(yī)療機構與范圍的限定也較多，還有不少地區(qū)沒有養(yǎng)老、失業(yè)、生育等保險。

農村社會保障體系不完善的同時，已經進城務工的農村流動人口被納入城市社會保障體系的機會更少。這一方面是戶籍制度的原因；另一方面，與農村流動人口從事的職業(yè)有關，他們大多在建筑裝飾、餐飲、家政服務或個體經營等行業(yè)任職，這類行業(yè)人員流動大，政策監(jiān)管容易出現空白或漏洞，企業(yè)對社會保障政策的執(zhí)行不規(guī)范。在農村社保不足、城市社保難進的情況下，土地是最容易被農戶看作社會保障的替代物。對于農戶來說，取得的土地承包經營權還擔負著一定的保障功能，一旦失去可能對其造成巨大的損失[8]。因此，農村居民在勞動邊際報酬的城鄉(xiāng)差距、土地城鎮(zhèn)化加速和農業(yè)生產率提高等因素的促使下離開農村，卻不愿意放棄土地，結果就是農村流動人口在城鄉(xiāng)之間兼業(yè)現象普遍，農民“離鄉(xiāng)不離地”。

四、農村流動人口擺脫土地流轉困局的政策優(yōu)化路徑

不難看出，城鄉(xiāng)“二元”結構下農村流動人口土地流轉的三大障礙——土地產權、戶籍制度和社會保障，其本質在于制度設計缺陷導致的利益分配不均[9]。與農戶的兩難困境相似，政府同樣也面臨兩大難題：如何控制市民化進程可能造成的土地城鎮(zhèn)化加速，如何有效地提供相應的保障。解決問題的關鍵在于尊重農戶意愿基礎上的立足城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的土地流轉與流動人口政策優(yōu)化。這不僅要將土地視為基本生產要素，還要將其作為重要資產及資金來源，尋求勞動、土地、資本等要素相互匹配，政策創(chuàng)新收益大于成本的良性循環(huán)之路。

(一)政策的激勵與約束

在城鄉(xiāng)經濟發(fā)展過程中,農村土地流轉推動和影響農業(yè)人口的流動,農業(yè)人口的流動也要求農村土地規(guī)?；洜I和相應的制度保障，激勵與約束的目標就是二者的協(xié)同發(fā)展共贏。從內在激勵來看，一方面,需要打破土地、戶籍和社保等方面的城鄉(xiāng)分割，特別是土地分配平均主義，通過市場化的土地流轉使生產規(guī)模得到擴大，激勵農業(yè)從業(yè)者對土地投入的熱情和追求農業(yè)技術創(chuàng)新的動力,促進土地生產效率的提高和農業(yè)技術的進步；另一方面，要進行新的制度安排與政策設計，明確農村土地產權關系，規(guī)范農村土地市場交易，加大戶籍和社會保障改革力度，其核心在于保證農民權益和土地利用效率的雙提升。

除了內在的激勵，還需要有外在的約束機制，主要包括：一是全面的政策績效評價體系。實時監(jiān)測政策效果，分析政策目標實現的程度有多大，通過對政策實施的各項成本—收益分析，對實施結果進行客觀評價并改進。二是健全的法律制度。重點是加強高位階法律的制定和完善，如修訂《土地管理法》，頒布《地產交易法》，制定《土地征購條例》《土地產權登記條例》等。三是有力的保障體系，包括設計城鄉(xiāng)一體的戶籍制度、社會保障體系，強調土地規(guī)劃先行、動態(tài)審計監(jiān)督。這要求區(qū)別不同區(qū)域的城市化水平、自身條件、經濟基礎與發(fā)展現狀，找準改革的節(jié)奏，再提出政策優(yōu)化的主體思路和實施建議。

(二)土地收益分配一體化

無論是農戶還是政府，最關心的問題無疑是自身利益，農村流動人口市民化雙方都需要大量的資本投入，最可行的有效路徑是對土地流轉收益進行二次分配。爭議最多的無疑是農村土地征收補償，這項收益與征收為國有后的土地出讓收益一直是兩條線分開管理，參與土地交易的主體比較復雜，不同利益集團之間的收益分配也各不相同。矛盾突出表現為：中央政府與地方政府間利益相爭；農村集體組織缺乏主動的土地收益權，農戶利益與集體利益時有沖突；地方政府憑借征地和出讓的壟斷，在土地市場以“中間商”的角色獲取高額差價。從目前來看，建立城鄉(xiāng)一體的土地收益專項基金制度是較為合理的解決方案。

基于監(jiān)督有效性與管理成本的考慮，土地收益專項基金可由中央政府委托省級土地行政主管部門統(tǒng)一管理，既可以減少中央和地方在土地收益上的摩擦，弱化市縣級政府在收益分配中的作用，也方便土地流轉的信息采集與管理。農村土地流轉收益分配調整的重點是征地補償和土地出讓收益，對于城市存量土地出讓的收益，扣除稅費后可全部留歸地方政府，進行收支專項管理；對于新增城市用地，尤其是農地轉建設用地的出讓收益首先對農村集體經濟組織給予補償，其他全部上繳中央財政[10][11]。

在實施具體分配方案時應注意：農村集體經濟組織的補償應是全方位的，除了采用市場價或評估價一次補償以外，還可在上繳財政部分中增設專項基金，如社會保障基金、再就業(yè)基金、農用地改造基金等，實行對口專項基金管理。在土地稅收和土地費管理上，可將耕地占用稅設為國家與省級共享稅，改由省級土地行政主管部門征收；擴大耕地占用稅的征稅范圍，將其他農用地納入計征；土地征用費以市場化方式確定；新增建設用地土地有償使用費目前只針對采用有償使用方式的新增用地，其目的不僅是防止城市過度擴張，還應包括土地利用率提升，所以無償用地更應繳納此項費用，并由中央與省級財政共享。

(三)農村土地流轉市場化

與土地收益一體化側重于農村土地外部流轉不同，土地流轉市場化既包括外部流轉，也包括內部流轉。市場機制強調城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)內部的要素平等交換，引入價格和競爭機制，改變“二元”市場的分裂格局。在土地流轉上，城市土地市場通過掛牌拍賣的方式進行交易，價格競爭機制較為完善，但農村土地流轉沒有規(guī)范可依，很多交易僅依靠口頭協(xié)議，土地價格表現形式多樣，農地的價格差距較大，很難保障農民的合法權益，還可能造成土地利用效率下降，對土地流出后的用途管制也可能失控。

農村土地外部流轉采用的土地補償缺少市場機制，土地征用的強制性意味著較低的補償價格,市場化的關鍵在于土地出讓金與征地成本間的差額,需建立農戶土地增值收益分享機制。農村土地內部流轉市場化的重點在于建立規(guī)范的農村土地流轉市場，對交易流程、用途限定、登記事項、利益分配等問題做出明確規(guī)定。此外，要建立完善的協(xié)商機制和司法裁決機制，采用法律手段介入征地與土地內部流轉過程，保證市場有序，保護各方利益。

(四)農村流動人口城鎮(zhèn)化

啟動戶籍制度改革是農村流動人口城鎮(zhèn)化的關鍵。首先，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，打破二元城鄉(xiāng)戶籍結構，條件成熟的城市可以允許戶口的自由遷移,取消戶籍的“事先準入制”，考慮采用“事后登記制”。其次，要逐步剝離依附于戶口上的各種利益和功能，使得就業(yè)、住房、上學以及社會福利與戶口脫離關系，保證把戶口轉入城市后的農民與原市民在各方面得到同等待遇。最后，要調整戶口遷移政策，引導人口合理有序地流動，緩解大型城市人口的壓力，發(fā)揮中小型城市吸收農村過剩勞動力的優(yōu)勢，促進城市化的進程。

完善社會保障體系是農村流動人口城鎮(zhèn)化的重要保障。一方面，由低層次覆蓋面窄的農村社保體系向高層次的社保體系進化，建立與城市統(tǒng)一的社會保障體系，確保農村最低生活保障制度、農村醫(yī)療保障制度以及救災扶貧網絡的建設，弱化土地的替代性保障功能；另一方面，完善農村流動人口的社保體系，保障其享有與城市市民平等的就業(yè)權利，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險等，同時著力解決子女教育和留守人員的照顧等諸多社會問題。

總之，土地流轉是以農民利益最大化為目的，農民利益要最大化，需要進行適度的規(guī)模經營，規(guī)模經營要引入市場要素，才能實現農業(yè)產業(yè)化經營[12]。

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〔責任編輯：惠國琴〕

2017-09-06

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“土地流轉與人口流動的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展機制與政策研究”(15YJAZH035)、江蘇省社會科學基金項目“非均衡發(fā)展約束下江蘇省農村流動人口的土地流轉機制與政策研究”(15EYB011)階段性成果

李濤(1972—)，女，江蘇太倉人，副教授，博士，從事土地資源管理、農村問題研究；柏昱(1993—)，女，江蘇淮安人，2015級理論經濟學碩士研究生，從事土地資源管理研究。

F321.4

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1000-8594(2017)06-0104-06