我國社會救助制度法治化展望

鄒仰松

(中共汕頭市委黨校，廣東 汕頭 515071)

我國社會救助制度法治化展望

鄒仰松

(中共汕頭市委黨校，廣東 汕頭 515071)

社會救助是一項保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度。我國的社會救助歷經(jīng)六十余載的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完整的社會救助體系并在不斷探索中前進。在全面推進依法治國的浪潮下，如何在充分借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建具有本土特色的社會救助制度并使之法治化，是我國社會救助制度的發(fā)展方向與必經(jīng)路徑。

社會救助；制度；法治化

社會救助制度有助于促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，促進社會公平，維護社會和諧，保障公民基本生存需要。這項制度已然成為一國社會保障體系的重要內(nèi)容和關(guān)鍵節(jié)點，價值凸現(xiàn)。我國的社會救助制度已然形成，這個具有本土特色的社會救助制度內(nèi)容豐富，其核心內(nèi)容是最低生活保障制度，重要補充是專項救助等社會救助制度，這是我國社會救助制度歷經(jīng)六十余年發(fā)展完善的重要成果。

一、我國社會救助制度法治化的基礎(chǔ)

新中國成立以來，在不同的歷史時期我國的社會救助制度以不同的形式展現(xiàn)出來，這是由當(dāng)時特定的社會發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟體制等諸多因素決定的。目前我國的社會救助制度正與國家法治建設(shè)同步發(fā)展，朝著法治化的方向前進，這是我國構(gòu)建起中國特色社會救助制度的重要舉措。

(一)我國社會救助制度的現(xiàn)狀

建國以來的一段時期，我國實行的是一種特殊的救助性福利制度，主要內(nèi)容是針對特殊群體展開救濟，是一種民政福利與救濟相混合的救濟模式。20世紀90年代以后，我國逐步構(gòu)建起以低保救助、五保供養(yǎng)為核心，以專項救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助制度。初步實現(xiàn)了社會救助制度的規(guī)范化、定型化和制度化。在這個過程中，實現(xiàn)了一個重大轉(zhuǎn)變，即救助理念逐漸代替了救濟理念，這是一種濟貧理念的提升與突破，為社會救助制度的進一步完善奠定了基礎(chǔ)。以此為依托，我國在社會救助制度發(fā)展進程中確立了居民最低生活保障制度，1997年9月《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》是這項制度確立的標志。這項制度以家庭收入調(diào)查為基礎(chǔ)、以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為救助形式，既保證了困難群眾的基本生活，也契合國際社會認可的社會救助理念。這項制度的確立，修正了我國傳統(tǒng)的社會救濟形式，為城鄉(xiāng)社會救助制度邁向統(tǒng)一夯實了基礎(chǔ)。我國社會救助制度內(nèi)容廣泛，涵蓋醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、五保供養(yǎng)、臨時救助等方面，其核心是城鄉(xiāng)低保。2014年2月國務(wù)院頒布實施《社會救助暫行辦法》，這是我國第一部社會救助領(lǐng)域里的行政法規(guī)，亦是社會救助領(lǐng)域里的最高法律依據(jù)。這部行政法規(guī)首次將救急難、疾病應(yīng)急救助、臨時救助等政策納入法治軌道，是我國推進社會救助制度法治化的一項重大舉措。此外，在地方性法規(guī)層面，2014年7月浙江省率先制定了全國首部社會救助地方性法規(guī)——《浙江省社會救助條例》，該條例的制定開啟了地方性社會救助立法工作。

(二)我國社會救助制度的困境

我國的社會救助制度已經(jīng)構(gòu)建起來，但與法治化的要求尚有較大的差距，這些差距來自于社會救助制度所面臨的諸多制約。一是運行機制上的制約?，F(xiàn)有的社會救助運行機制不夠合理，“多龍治水”的社會救助工作格局仍然存在。由于社會救助涉及內(nèi)容廣，必須由多個部門分工協(xié)作、共同完成。但具有社會救助職能的各部門在協(xié)調(diào)與銜接方面缺乏一個有效的溝通機制，加之彼此間在管理范圍和制度上的差異，使得局部領(lǐng)域的社會救助出現(xiàn)缺位的情形。二是救助資金上的制約。我國現(xiàn)行的社會救助資金主要來源于財政投入，但是在實踐中財政投入并非集中在某一個職能部門，而是在各個職能部門分散存在，加上對相應(yīng)資金管理的監(jiān)督力度不夠有力到位，使得社會救助的資金不能集中發(fā)揮作用，影響了社會救助制度功能與價值的發(fā)揮。三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。受制于城鄉(xiāng)二元的基本結(jié)構(gòu)，相當(dāng)長一段時間以來城鎮(zhèn)一直是我國社會救助的重心。相比較而言，對廣大農(nóng)村的社會救助就顯得滯后許多，更嚴重的是對農(nóng)村的社會救助缺乏針對性，通常是簡單的救助制度的移植。加之基層政府在農(nóng)村社會救助財政投入上的不充分以及結(jié)構(gòu)的不合理，使得在社會救助領(lǐng)域城鄉(xiāng)分割的特征顯著。四是法治化的制約。這是我國社會救助制度法治化進程中必須面對和破解的課題。目前我國社會救助領(lǐng)域的立法主要有：1994年1月國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、1999年9月國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》、2010年6月國務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》、2014年2月國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》，這些立法既反映了我國社會救助制度法治化的客觀進程，也凸顯了我國社會救助制度法治化的進程不高，“其在法律效力上仍是無法企及尚未出臺的《社會救助法》”[1]。為此，我們亟待制定一部《社會救助法》，以統(tǒng)領(lǐng)社會救助工作，實現(xiàn)社會救助制度的法治化。

二、德國社會救助制度的架構(gòu)及借鑒

“德國社會救助制度與主體性的社會保險制度、帶有撫恤性質(zhì)的社會補償制度以及增進機會平等的社會促進制度等社會保障制度，為德國社會提供基本保障?！盵2]放眼世界，我們發(fā)現(xiàn)在社會救助制度的構(gòu)建上德國的經(jīng)驗和做法是比較成熟的，在推動我國社會救助制度法治化的進程中，值得我們參考借鑒的。

(一)德國社會救助制度的架構(gòu)

德國作為主要發(fā)達國家之一，其社會救助的產(chǎn)生與發(fā)展歷史是比較長的，制度的成熟性也是比較高的。早在1961年，當(dāng)時的聯(lián)邦德國就制定了《聯(lián)邦社會救助法》，這標志著德國現(xiàn)代社會救助制度的確立。從20世紀90年代起，基于德國新的社會情形，改革包含社會救助制度在內(nèi)的社會保障制度被提上了議事日程，到2005年1月《聯(lián)邦社會救助法》更是被納入《社會法典》，成為德國《社會法典》的一部分。在法律發(fā)展完善的進程中，德國社會救助的理念轉(zhuǎn)變了，社會救助的落腳點既要解決需要救助之人的最低生活保障，也要充分尊重需要救助之人的人格尊嚴。不管導(dǎo)致需要救助的原因是突發(fā)狀況所致，還是其他突發(fā)事件所致。在德國，社會救濟、住房津貼、青年津貼、兒童津貼等項目共同構(gòu)成了社會救助制度的主要架構(gòu)。社會救濟所針對的是低收入群體，這一群體生活貧困需要救濟，這是最低層次的保障且具有持續(xù)性，發(fā)放主要依靠地方政府，形式上可以是現(xiàn)金或者實物，保證救助對象維持一種符合人性尊嚴的基本生活。住房津貼的目的在于減輕特定人群的房租負擔(dān)，這個特定人群主要是老年人、低收入家庭、殘疾人、多子女家庭。青年津貼的目的保證特定人群在職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)校教育上獲得平等的機會，這個人群涵蓋大學(xué)生和中學(xué)生。在德國社會救助制度中有一個亮點，這就是兒童津帖的發(fā)放，這項津貼與家庭的子女掛鉤，家庭子女的數(shù)量與得到的津貼成正比。兒童津貼成為德國社會救助制度中一道獨特的風(fēng)景線。

(二)德國社會救助制度的借鑒

在德國，社會救助的輔助性特征凸顯，社會救助作為一種輔助手段必須是在窮盡其他方法后不得已而用之。社會救助在類型、范圍、性質(zhì)等方面要實事求是，特別是要給救助對象以必要的尊重并考慮其特殊情況、需要、愿望、當(dāng)?shù)厍闆r，體現(xiàn)了社會救助的原則性和靈活性。社會救助注重增強受救助者參與文化生活的機會和生活環(huán)境的改善，體現(xiàn)出德國社會救助中的人文關(guān)懷。德國社會救助制度中體現(xiàn)出來的這些理念，可以成為我國社會救助制度的借鑒?；谖覈鐣戎贫鹊默F(xiàn)有情況，以法治化的維度審視之，筆者以為在德國社會救助制度蘊含的諸多理念中，法治化理念是非常突出的一個。在德國，社會救助制度的發(fā)展完善過程是與法治化理念相契合的。在1942年德國就以政府救濟法令的形式，對公共救助的救助種類、救助程度和享受條件作了統(tǒng)一規(guī)定，為德國后來社會救助制度的構(gòu)建積累了經(jīng)驗。1949年5月頒布《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，這是德意志聯(lián)邦共和國的憲法，這部憲法在第1條第1款和第20條第1款的規(guī)定為德國社會救助制度的建立及法治化奠定了憲法依據(jù)。聯(lián)邦德國于1961年制定的《聯(lián)邦社會救助法》把德國社會救助制度推向了一個新的高度，標志著法治化在德國社會救助領(lǐng)域的初步實現(xiàn)；1975年生育救助被列入《聯(lián)邦社會救助法》，是德國社會救助制度法治化的再發(fā)展，2005年1月起該法并入《社會法典》，是德國社會救助制度法治化的巔峰。除此以外，德國社會救助的實施機制法治化程度亦是很高很縝密的。德國的地方政府是社會救濟的主要責(zé)任主體，當(dāng)然具體事務(wù)的承擔(dān)則是由地方社會救濟機構(gòu)和社區(qū)社會救濟機構(gòu)共同負責(zé)。具體而言，住房津貼主要由聯(lián)邦交通、建設(shè)和城市規(guī)劃部下設(shè)的市級辦公室負責(zé)來管理，城市規(guī)劃和建設(shè)部、聯(lián)邦交通部則行使津貼發(fā)放的監(jiān)督權(quán)，而兒童津貼、青年津貼則由青年部及聯(lián)邦家庭事務(wù)部負責(zé)總體監(jiān)督，社會救濟事務(wù)則由聯(lián)邦勞動和社會部負責(zé)監(jiān)督等等。由此可見，德國的社會救助制度，不管是法治化理念抑或是高度法治化的實施機制，都是我國社會救助制度法治化進程中的有益借鑒。

三、我國社會救助制度的法治化展望

法治化是我國社會救助制度的必然選擇與發(fā)展方向，這是與法治國家建設(shè)相契合的，是法治浪潮下的自覺追隨。“實現(xiàn)社會救助的法治化，可以有效避免救助政策的任意性，促進社會救助行為從行政主導(dǎo)向權(quán)利主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，更為重要的是，法律作為利益的調(diào)整機制，可以加強弱勢群體權(quán)利與法律正義之間內(nèi)在的聯(lián)系。”[3]

(一)完善憲法規(guī)范

憲法是國家之根本大法，是治國理政之重器，是國家所有法律、制度的總依據(jù)、總源頭，社會救助的制度設(shè)計、完善都應(yīng)以憲法為準繩。在推進我國社會救助制度法治化的進程中，相關(guān)憲法規(guī)范的完善，是不可或缺的環(huán)節(jié)。在我國現(xiàn)行憲法中，第33規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。第45條規(guī)定“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。這兩個憲法條文之中就有社會救助的精神蘊含，既是我國社會救助制度的憲法依據(jù)，也是推進我國社會救助制度法治化的根本遵循。與此同時，我們也注意到，現(xiàn)行憲法對“社會救助”的規(guī)定是不系統(tǒng)的、不明確的、碎片化的，作為相關(guān)憲法條文的第33條、第45條在表述中均未直接使用“社會救助”字樣，也就是說，在現(xiàn)行憲法中并未明確規(guī)定“社會救助”。為推進我國社會救助制度的法治化，我們應(yīng)該在憲法條文中明確規(guī)定“社會救助”的問題，進而為我國社會救助制度的法治化做好頂層制度設(shè)計。

(二)制訂《社會救助法》

2014年2月頒布的《社會救助暫行辦法》是在國家層面的立法中首次有了一部統(tǒng)籌各類社會救助的行政法規(guī)。這部行政法規(guī)首次將救急難、疾病應(yīng)急救助、臨時救助等方針政策納入法治安排，是我國統(tǒng)籌構(gòu)建社會救助制度體系的里程碑，對于推動我國社會救助制度的完善和法治化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。但我們也要承認，我國現(xiàn)有社會救助制度的構(gòu)建更多的是停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等層面，在法律這個層面至今尚未制訂統(tǒng)一的《社會救助法》，制訂《社會救助法》既可以使社會救助領(lǐng)域有一部基本法，又可以更有力引領(lǐng)和推動各項社會救助工作的開展，進而為推進社會救助制度法治化夯實基礎(chǔ)。因為“一項社會制度要想實現(xiàn)良性運行，就必須有堅實的法律保障”[4]。為此，我們務(wù)必要立足于國情，對我國的社會救助領(lǐng)域進行立法上的頂層制度設(shè)計，有步驟地推動社會救助工作的法治化，使社會救助領(lǐng)域法律制度的構(gòu)建自成一體，使社會救助工作有法可依、有章可循，以完備的社會救助法律體系，杜絕社會救助工作中的隨意性與多變性，把社會救助工作固定在法治的軌道上運行，實現(xiàn)社會救助制度的法治化。

(三)規(guī)范運作機制

運作機制是一個具有根本性、全局性的大問題，運作機制的規(guī)范化是我國社會救助制度法治化的本質(zhì)要求。推進我國社會救助制度法治化，健全的法律體系是法治化的硬件，規(guī)范化的運作機制是法治化的軟件。目前我國社會救助工作在運行機制方面亟待進一步理順，因承擔(dān)社會救助職能的各部門之間有著不同的管理制度與管理范圍，加之社會救助管理的分散化，使得社會救助的功能得不到充分發(fā)揮，導(dǎo)致了政府在社會救助的某些領(lǐng)域出現(xiàn)缺位，這其中的根源在于彼此之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)，以致于社會救助工作的運行機制出現(xiàn)不暢。為此，推進我國社會救助制度法治化，一是要把落實平臺和協(xié)調(diào)平臺搭建好，二是要把管理體系構(gòu)建好，實現(xiàn)跨部門的有效聯(lián)動，最終把救助工作及其組織體系推向?qū)I(yè)化。同時，我們還要把基本生活救助與其他專項救助區(qū)分開來，實施分層分類管理，進而做到差異施助和分類施助，建設(shè)正式救助與非正式救助相結(jié)合的制度，建立規(guī)范靈活的救助機制，合理分擔(dān)中央與地方政府責(zé)任，進而實現(xiàn)運行機制的規(guī)范化，促進我國社會救助制度法治化。

(四)明晰違法成本

違法與守法之間假如有一個成本比較的話，依人之本性必然選擇成本低的。在我國的社會救助領(lǐng)域同樣如此，一旦在社會救助工作中違法的成本低于守法，那么選擇違法就是一個大概率的結(jié)果。這種結(jié)果將嚴重傷害社會的公正、損害法律的尊嚴，因此，明晰違法成本就成為我國社會救助制度不可或缺的重要組成部分，是社會救助制度法治化的重要內(nèi)容。在我國現(xiàn)行的社會救助工作中，因欠缺相應(yīng)的工作機構(gòu)及具體的法律依據(jù)，以致于在社會救助的執(zhí)法、監(jiān)察、問責(zé)、處罰等領(lǐng)域出現(xiàn)盲區(qū)。為此，在推進我國社會救助制度法治化的進程中，我們應(yīng)強化對社會救助的監(jiān)管，在法治的軌道上用法治方式開展社會救助工作。一是加強監(jiān)督檢查和審計監(jiān)督，確保社會救助資金物盡其用，一旦發(fā)現(xiàn)工作人員有違法違紀行為，要及時依法追究責(zé)任。二是要加重對騙取社會救助者的懲罰力度，對涉及金額較大的行為，要追究其法律責(zé)任，決不姑息。唯有如此，方能展現(xiàn)社會救助制度的正義本質(zhì)?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣，”[5]進而為社會救助制度的法治化保駕護航。

[1]朱琪.我國社會救助制度存在的問題和對策研究[J].人力資源管理，2016(04)：208.

[2]李家喻.社會救助制度的國際比較研究——以英美德日等國家為例[J].中山大學(xué)研究生學(xué)刊(社會科學(xué)版)，2015(03)：137.

[3]蔣悟真，洪明.社會救助制度變革的社會化、中國化與法治化[J].江漢論壇，2015(05)：28.

[4]樊佳晶.完善我國社會救助制度的意見分析[J].勞動保障世界，2014(01)：101.

[5]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988：396.

【責(zé)任編輯：柴 瑋】

The legalization of social assistance system in China

Zou Yangsong

(CPC Shantou Municipal Party School，Shantou Guangdong 515071，China)

Social assistance is a basic institutional arrangement to protect the people’s livelihood and promote the fairness.China’s social assistance has formed a relatively complete social assistance system and continues to be forward in the exploration with more than 60 years of development.Under the wave of comprehensively promoting the rule of law，how to construct the social assistance system with local characteristics and make it legalized on the basis of fully drawing lessons from foreign experience is the development direction and necessary path of China’s social assistance system.

social assistance；system；legalization

鄒仰松(1975—)，男(漢族)，廣東普寧人，中共汕頭市委黨校副教授，主要從事法學(xué)教學(xué)與研究。

2017-01-30

D922.58

A

1009-1416(2017)03-073-04