黑龍江省大興安嶺國有林區(qū)全面停伐背景下的困境與發(fā)展路徑

李鐵英,白 冰

(東北林業(yè)大學(xué) 生態(tài)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明研究中心,哈爾濱 150040)

黑龍江省大興安嶺國有林區(qū)全面停伐背景下的困境與發(fā)展路徑

李鐵英,白 冰

(東北林業(yè)大學(xué) 生態(tài)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明研究中心,哈爾濱 150040)

基于2014年“停伐”的政策背景,分析了黑龍江省大興安嶺國有林區(qū)“停伐”后面臨的困境：林區(qū)林業(yè)企業(yè)出路難尋、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、部分林區(qū)居民生計陷入困頓、資金壓力加大、人才培養(yǎng)難度增加、基礎(chǔ)設(shè)施水平難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型等。同時結(jié)合該國有林區(qū)的實際情況,從進(jìn)一步推進(jìn)國有林區(qū)改革、整合木材加工企業(yè)、建立扶持政策體系、著力改善民生以及吸引人才等層面重點闡述了推進(jìn)該區(qū)破解困境及進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

大興安嶺國有林區(qū)；停伐；路徑；黑龍江省

為進(jìn)一步實現(xiàn)全國木材資源的戰(zhàn)略儲備、修復(fù)惡化的林區(qū)生態(tài)環(huán)境,形成科學(xué)綠色的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條,2014年4月1日起,財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合啟動全面停止黑龍江重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐試點?！斑@是我國自20 世紀(jì)80 年代森林采伐限額制度實施以來再次針對森林采伐進(jìn)行的重大制度設(shè)計和調(diào)整,也是我國進(jìn)入‘五位一體’建設(shè)期后,專門針對林業(yè)從森林資源恢復(fù)和國土生態(tài)安全保障層面,對黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)的新實踐”[1]。目前來看,停伐3年的時間里,一些直接影響黑龍江省大興安嶺國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的困難開始顯現(xiàn),如：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)、財政收入縮減、GDP增速下降、人才補(bǔ)給困難、建設(shè)資金短缺、債務(wù)包袱沉重等。貫徹落實國家“停伐”政策的內(nèi)容和要求,提升大興安嶺國有林區(qū)停伐后的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的動力,探索林區(qū)改革發(fā)展新路徑是大興安嶺國有林區(qū)發(fā)展的當(dāng)下重任。

1 停伐后面臨的困境

1.1 林業(yè)企業(yè)發(fā)展

木材是林業(yè)工業(yè)生產(chǎn)的原料,支撐著林業(yè)工業(yè)的成長、發(fā)展和壯大。自2000年正式實施天保工程以來,大興安嶺國有林區(qū)的木材采伐就已經(jīng)開始了逐年調(diào)減。雖然近些年來大興安嶺國有林區(qū)的林業(yè)企業(yè)在逐步適應(yīng)木材逐年調(diào)減的情況,努力尋找替代產(chǎn)業(yè)和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級,但木材加工企業(yè)仍然是區(qū)內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)收入來源?！巴７サ恼邤嘟^了林業(yè)工業(yè)的生產(chǎn)原料來源,沒有了生產(chǎn)原料,它以往的生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展之路已經(jīng)被阻斷”[2],一些企業(yè)瀕臨破產(chǎn)關(guān)閉。因此,林業(yè)企業(yè)需要尋找新的出路以化解壓力。

1.2 林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

停伐前,林區(qū)以木材產(chǎn)業(yè)為主的林業(yè)處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位,形成的是第一、三產(chǎn)業(yè)偏高、第二產(chǎn)業(yè)偏低的產(chǎn)業(yè)格局?？梢哉f這是一種“兩頭翹”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。停伐后,在一段時間里,區(qū)內(nèi)原有的林業(yè)調(diào)查設(shè)計、采伐、運輸、貯木、檢驗、銷售、加工等環(huán)節(jié)所組成的木材產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)了嚴(yán)重的萎縮。受這種情況的影響,第二、三產(chǎn)業(yè)也隨之地發(fā)生了一系列的變化。比較顯見的例子是區(qū)內(nèi)食用菌類的栽種產(chǎn)業(yè)。因為這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中需要大量的木屑作為輔助材料,但是停伐后卻使這種材料的供應(yīng)大大縮減,引起價格的上漲,導(dǎo)致這一產(chǎn)業(yè)的成本增加,甚至出現(xiàn)原料不足的緊張情況,增加了這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險。除此以外,林區(qū)在停伐后經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心向生態(tài)旅游、綠色礦業(yè)以及特種養(yǎng)殖等方向轉(zhuǎn)移,例如目前這些替代產(chǎn)業(yè)在區(qū)內(nèi)的“以每年近20%的速度增長”[3]?？墒且驗檫@些替代產(chǎn)業(yè)的基數(shù)小,規(guī)模還沒有形成,也就不可能在較短的時間里取代木材產(chǎn)業(yè)原有的主體地位。鑒于這種情況,目前大興安嶺國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)入了一種相對失衡的狀態(tài)。

1.3 居民生計

停伐后,林業(yè)企業(yè)陸續(xù)地破產(chǎn)關(guān)閉,家庭創(chuàng)收的食用菌類栽種業(yè)等的發(fā)展也遇到了更大的風(fēng)險,區(qū)內(nèi)居民日常生計受到直接或間接的負(fù)面影響。從第一期天保工程開始到2014年的停伐前,因林區(qū)木材產(chǎn)量調(diào)減,林業(yè)企業(yè)的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)就已經(jīng)新增了失業(yè)人員。停伐后,由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的萎縮、林業(yè)企業(yè)開工不足或停產(chǎn),以及林區(qū)下游產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險增加,又新增了失業(yè)人員。通過實地調(diào)研,松嶺林業(yè)局、呼中林業(yè)局、新林林業(yè)局都有一定數(shù)量的下崗職工,因為失去了家庭的主要收入來源,生計陷入了困頓。另外,一部分下崗職工參與到商業(yè)中,嘗試在當(dāng)?shù)亟?jīng)營小生意,但因消費群體基數(shù)小,消費能力弱,商品加價低,競爭嚴(yán)酷,能賺錢維持家庭生存者寥寥,多是最后賠本關(guān)門,生計更加無著,最后不得不外出打工。目前外出打工的林業(yè)下崗職工越來越多,人口外流的現(xiàn)象也越來越明顯,引發(fā)林區(qū)留守居民的社會問題的可能性也越來越大。

1.4 林區(qū)發(fā)展資金和人才儲備

政企合一一直以來是大興安嶺國有林區(qū)管理體制的主要特點,即大興安嶺森工集團(tuán)既要承擔(dān)著企業(yè)的運營成本,也要承擔(dān)政府的運行經(jīng)費和社會性支出。 “截至2013年底,大興安嶺地區(qū)銀行債務(wù)30.7億元、企業(yè)債券13.0億元,每年社會保險資金缺口2.4億元。停伐后,林區(qū)每年大約有200萬m3的木材采伐受到影響,使得每年管理資金支出增加4.8億元,資金缺口達(dá)3.3億元,這進(jìn)一步加劇了大興安嶺國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金壓力”[3]。另外,由于林區(qū)地處偏遠(yuǎn)、氣候惡劣、薪資偏低、配套設(shè)施不完善,很難吸納高端的人才來工作,加上停伐后的資金壓力加大,更使林區(qū)自身的人才培養(yǎng)難度增加。

1.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施作為后盾,如林區(qū)電網(wǎng)、林區(qū)道路、管護(hù)站點、安全飲水、通訊、餐飲住宿、醫(yī)療、游憩棧道、觀光臺等等,而目前區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平,不能與林區(qū)停伐后的功能目標(biāo)定位相契合,這成為了林區(qū)發(fā)展的又一瓶頸。

2 發(fā)展路徑

2.1 進(jìn)一步推進(jìn)國有林區(qū)改革

中央在2015年2月出臺的《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》中提出：打破政企合一、企資合一、企社合一的格局,剝離企業(yè)的社會管理和辦社會的職能,將有關(guān)職能移交給地方政府承擔(dān)。大興安嶺國有林區(qū)50多年政企合一的管理體制不僅導(dǎo)致企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)沉重,也使政府的職能無法得到有效發(fā)揮,進(jìn)而引發(fā)了大量問題,阻礙了該區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。停伐后,要使林區(qū)的定位目標(biāo)實現(xiàn),經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展,改革政企合一的管理體制勢在必行。第一要做的是該區(qū)上下及各個群體對改革的認(rèn)識要統(tǒng)一,廓清模糊認(rèn)識；要選擇合適的改革路徑,可以嘗試從管辦分開入手,逐步推進(jìn)政企、事企、政事分開。第二,要探索構(gòu)建大興安嶺國有林區(qū)的森林資源管理體制以及建設(shè)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的大環(huán)境。在推進(jìn)政企、事企、政事分開的基礎(chǔ)上,有必要落實和強(qiáng)化該區(qū)內(nèi)“四區(qū)三縣”政府的社會管理職能和森林資源管理監(jiān)督職能,逐漸分離具有企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的業(yè)務(wù)內(nèi)容,并始終以森林資源的管護(hù)作為該區(qū)的首要任務(wù)。其次,在大興安嶺國有林區(qū)發(fā)展成果考核方面,改革原有以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)GDP為主的考核體系,轉(zhuǎn)向建設(shè)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為核心內(nèi)容的考核體系,例如可以大幅增加類似森林資源增加幅度、生態(tài)功能提高水平以及森林質(zhì)量等等生態(tài)指標(biāo)考核的權(quán)重。

2.2 整合木材加工企業(yè)

停伐直接導(dǎo)致了林區(qū)木材加工企業(yè)的原料短缺。面臨這種困難,可以借此時機(jī)對木材加工企業(yè)進(jìn)行整合,在提升木材資源利用效率和產(chǎn)品附加值的前提下,淘汰掉落后的產(chǎn)能,以促進(jìn)該區(qū)的木材加工業(yè)由原來的粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。此外,為木材加工企業(yè)尋找原料替代,一方面,大興安嶺在“87森林大火”之后進(jìn)行了人工林撫育,目前已經(jīng)有樹木符合采伐標(biāo)準(zhǔn),可以成為一部分木材加工企業(yè)的原料替代。另一方面,大興安嶺國有林區(qū)毗鄰俄羅斯的西伯利亞地區(qū),該區(qū)木材資源非常豐富。可以通過我國與俄羅斯進(jìn)行木材資源貿(mào)易,從俄羅斯進(jìn)口木材來部分彌補(bǔ)我國的原料不足；也可以采取分流大興安嶺國有林區(qū)采伐工人到俄羅斯采伐的方式,這既解決了林業(yè)企業(yè)下崗職工的就業(yè)問題,也增加了該區(qū)木材的進(jìn)口量,更為木材加工企業(yè)的原料替代拓寬了途徑。

從該區(qū)“停伐”的目標(biāo)實現(xiàn)考慮,應(yīng)加快非木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,例如生態(tài)旅游業(yè)、特種經(jīng)濟(jì)動物養(yǎng)殖業(yè)、林下種植業(yè)、綠色食品加工業(yè)等等,讓這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為該區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),才是大興安嶺國有林區(qū)“停伐”后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)追求。

2.3 建立扶持政策體系

國家對大興安嶺國有林區(qū)停伐的政策扶持應(yīng)該是一個系統(tǒng)工程,要有多項具有針對性和可操作性的政策形成互補(bǔ),形成合力。扶持政策體系當(dāng)中應(yīng)該包括財政支持政策、金融支持政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持政策等等。從財政支持政策的角度看,為了更好地發(fā)揮財政職能作用,針對該區(qū)停伐后面臨的資金壓力以及當(dāng)前天保工程在實施過程中存在的諸多問題,“政府應(yīng)加大資金投入力度,增加安排國有林區(qū)改革補(bǔ)助資金,探索建立天然林保護(hù)全覆蓋的獎補(bǔ)機(jī)制”[4]。這包括要增加天保工程的管護(hù)費用以及提高財政對社會保險補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)；也包括提升中央財政的森林保險支持力度和林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度。從金融支持政策的角度看,政府應(yīng)從減輕大興安嶺國有林區(qū)停伐后發(fā)展的包袱角度,通過分類的方法積極探索化解該區(qū)的歷史性債務(wù)。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度講,應(yīng)增加資金的投入,特別是對該區(qū)道路修建的投入,以保證該區(qū)的路網(wǎng)密度、養(yǎng)護(hù)等級,提升該區(qū)內(nèi)外通達(dá)性的水平。此外也要對供電、管護(hù)站點、安全飲水、通訊、餐飲住宿、醫(yī)療、游憩棧道、觀光臺等基礎(chǔ)設(shè)施加大建設(shè)的資金投入,以盡早滿足該區(qū)在停伐后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對完善基礎(chǔ)設(shè)施的要求。

2.4 著力改善民生

可以嘗試從三個方面著力改善民生,為大興安嶺國有林區(qū)的職工生活提供保障。首先,政府通過引導(dǎo)扶持職工從事生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)等,促進(jìn)職工的轉(zhuǎn)崗；第二,爭取中央財政更大的對森林管護(hù)、人工造林、中幼林撫育等的支持力度,進(jìn)而解決部分下崗職工的再就業(yè)問題；第三,搭建橋梁,鼓勵下崗職工到國外從事森林采伐或相關(guān)行業(yè),通過勞務(wù)輸出部分職工,解決下崗再就業(yè)問題的同時增加收入；第四,提高相關(guān)林業(yè)補(bǔ)貼以及統(tǒng)籌解決社會保險補(bǔ)貼,促進(jìn)林業(yè)職工的收入提高。

2.5 吸引人才

大興安嶺國有林區(qū)“停伐”后的發(fā)展,需要對外來人才的引進(jìn),也需要原來人才的留守。首先,發(fā)揮市場機(jī)制的作用,改革原有吸引人才的方式,制定系統(tǒng)的人才引進(jìn)與發(fā)展規(guī)劃,盤活人才交流與晉升制度,提供給人才更優(yōu)越的條件；第二,做實該區(qū)的職業(yè)教育工作,培訓(xùn)林業(yè)下崗分流人員,使他們具備新興產(chǎn)業(yè)的技能,能夠適應(yīng)并服務(wù)與新興產(chǎn)業(yè)。

3 結(jié)語

“停伐”后3～5年的時間里,是大興安嶺國有林區(qū)最困難的時期,但也是該區(qū)“停伐”后轉(zhuǎn)型發(fā)展的最關(guān)鍵時期。在這個時期里,選擇合適的困境破解路徑是推動該區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵所在。除了推進(jìn)國有林區(qū)改革、整合木材加工企業(yè)、建立扶持政策體系、著力改善民生以及吸引人才等主要路徑外,還應(yīng)該繼續(xù)探索區(qū)內(nèi)非木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和該區(qū)優(yōu)勢與特色的對外宣傳,以增加發(fā)展的路徑與機(jī)遇。

[1]朱震鋒,曹玉昆,陳麗榮.全面停伐背景下重點國有林區(qū)改革及發(fā)展路徑分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2015(6):62.

[2]張興華.全面停伐后林產(chǎn)工業(yè)面臨的挑戰(zhàn)及對策分析[J].林業(yè)勘察設(shè)計,2014(3):15.

[3]王志偉,王爽.“停伐”后國有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展路徑調(diào)整研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2014(4):310.

[4]馬明芹,王明義,黃清.對國有林區(qū)停伐后扶持政策的研究[J].中國林業(yè)經(jīng)濟(jì),2015(12):1-4.

Study on the Dilemma and Development Path of the State-Owned Forest Region in Daxing’anling of Heilongjiang Province under the Background of Overall Cutting Ban

LI Tieying,BAI Bing

(ResearchCenterofEco-EconomyandEcologicalCivilization,NortheastForestryUniversity,Harbin150040,China)

Based on the policy background of “stop cutting” in 2014,this paper analyzes the dilemma which the state-owned forest area is facing with in Daxing'anling of Heilongjiang Province and the difficulties in finding out the outlets for forestry enterprises. In the area,the forestry industrial structure is imbalanced,the livelihood of some forestry residents is in trouble,the increased financial pressure,the difficulty of personnel training increased,the level of infrastructure is difficult to adapt to the transformation,and so on.At the same time,combined with the actual situation of the state-owned forest,the paper put forward some suggestions:to advance the reform of management system in state-owned forest areas,to integrate the timber processing enterprises,to establish the support policy system,to improve people's livelihood and attract outstanding talents.

the Daxing’anling state-owned forest area,stop cutting,path,Heilongjiang Province

2017-02-24；

2017-04-11

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資助項目(2572017EY02)；博士后研究人員落戶黑龍江科研啟動項目(LBH-Q13014)；黑龍江省自然基金項目(G201317)；國家社會科學(xué)基金項目(15BKS053)

李鐵英(1972-),女,黑龍江哈爾濱人,副教授,博士,碩導(dǎo),主要從事生態(tài)文明的理論與實踐研究。 Email:865700016@qq.com

F326.2

A

1002-6622(2017)03-0017-03

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.03.004