食品安全社會(huì)共治背景下村民參與機(jī)制研究*
——以鄉(xiāng)規(guī)民約為核心

辛宇鶴，王雪梅，丁義娟

食品安全社會(huì)共治背景下村民參與機(jī)制研究*
——以鄉(xiāng)規(guī)民約為核心

辛宇鶴，王雪梅，丁義娟

(河北科技師范學(xué)院文法學(xué)院，河北秦皇島066000)

“社會(huì)共治”是農(nóng)村食品安全監(jiān)管改革的必由之路，而廣大村民對(duì)于食品安全監(jiān)管參與度一直走低，這成為農(nóng)村“社會(huì)共治”的“瓶頸”。指出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全社會(huì)共治的關(guān)鍵在于構(gòu)建和完善鄉(xiāng)規(guī)民約。因此借鑒古代“鄉(xiāng)治”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的宗旨、制定程序、內(nèi)容和實(shí)施方式提出了完善建議。

社會(huì)共治;食品安全;村民參與;鄉(xiāng)規(guī)民約

農(nóng)村食品安全不僅關(guān)乎農(nóng)民的生命健康，更關(guān)乎農(nóng)村穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)。然而由于農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體分布零散且流動(dòng)性強(qiáng)，加之基層行政監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，使得農(nóng)村成為食品安全的“重災(zāi)區(qū)”。對(duì)此，很多學(xué)者都指出農(nóng)村食品安全不能單純依靠行政監(jiān)管，應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，建立公眾參與機(jī)制。如倪楠在《農(nóng)村食品安全監(jiān)管主體研究》中指出:“要使社會(huì)團(tuán)體和基層群眾性自治組織廣泛參與到農(nóng)民維權(quán)中來(lái)?！迕裎瘑T會(huì)、各專(zhuān)業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)以及農(nóng)民自愿組成的公益性非正式組織應(yīng)該在農(nóng)村社會(huì)監(jiān)管中發(fā)揮主體作用?！保?］霍有光等指出:“農(nóng)村地區(qū)充分發(fā)揮第三方監(jiān)管的作用，即媒體監(jiān)管、行業(yè)組織監(jiān)管和公民監(jiān)管?！保?］齊萌提出食品安全合作治理理論，通過(guò)建立政府與企業(yè)、政府與公眾、政府與媒體、企業(yè)與公眾以及各個(gè)主體之間多維度的合作關(guān)系，克服政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象［3］。在理論界的呼吁下，2015年《食品安全法》修訂，增加了食品安全“社會(huì)共治”的內(nèi)容。它的提出是我國(guó)食品安全監(jiān)管理念的一大創(chuàng)新，也給農(nóng)村公眾參與食品安全綜合治理提供了法律上的依據(jù)。2015年10月27日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院、食品安全辦等五部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村食品安全治理的工作意見(jiàn)》中亦把“構(gòu)建社會(huì)共治格局”作為一項(xiàng)重要的工作。因此，無(wú)論是從農(nóng)村食品市場(chǎng)的特殊性出發(fā)還是考慮國(guó)家政策法規(guī)的導(dǎo)向，踐行社會(huì)共治的路線，調(diào)動(dòng)村民力量，構(gòu)建農(nóng)村本土防線，已經(jīng)成為農(nóng)村食品安全監(jiān)管的必然選擇。

一、食品安全“社會(huì)共治”與村民參與機(jī)制

(一)“社會(huì)共治”的內(nèi)涵

“社會(huì)共治”字面意思即社會(huì)共同治理，“治理”不同于“統(tǒng)治”，“統(tǒng)治”有非常明顯的公權(quán)力色彩，而“治理”一詞則更傾向于社會(huì)合作。古今中外學(xué)者關(guān)于“治理”有很多論述①卞輝博士在《農(nóng)村社會(huì)治理中的現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約研究》中列舉:《孔子家語(yǔ)·賢君》中有:“吾欲使官府治理，為之奈何?”《荀子·君道》中有:“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門(mén)塞矣，公義明而私事息矣。”英國(guó)學(xué)者羅伯特·羅茨對(duì)于治理下的的六種定義，其中談到作為社會(huì)控制體系的治理，體現(xiàn)為政府與民間、公關(guān)部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng);在信任與合作基礎(chǔ)上形成的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。格里·斯托克研究治理的含義時(shí)，歸納出五種觀點(diǎn)，指出治理主體不僅限于政府。政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，只要得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。在手段上并不僅限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。俞可平認(rèn)為治理是官方的或者民間的公共管理組織，在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威，維持秩序，滿足公共需要的過(guò)程。全球治理委員會(huì)在1995年給治理下了一個(gè)較權(quán)威的定義，即治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。，盡管表述不同，但是對(duì)于“治理”的內(nèi)涵卻有著共同的認(rèn)知:

第一，治理主體的多元性。在社會(huì)治理的過(guò)程中，政府承擔(dān)重要角色，但不是唯一角色，還應(yīng)該有眾多的非官方機(jī)構(gòu)和個(gè)人的參與。這些非官方機(jī)構(gòu)和個(gè)人與政府是平等合作的關(guān)系，不是政府的附屬。如格里·斯托克指出政府不是唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)也可以成為不同層面上的權(quán)力中心;羅伯特·羅茨列強(qiáng)調(diào)在社會(huì)管理體系中政府與民間的合作與互動(dòng)［4］30－31;這些都說(shuō)明“治理”是多元主體合作共贏的模式。第二，治理手段的多樣化。行政管理是國(guó)家重要的社會(huì)控制手段，不過(guò)除了行政管理以外還應(yīng)當(dāng)有更多的管理技術(shù)和方法，而且這些措施應(yīng)當(dāng)盡可能地減少行政色彩，凸顯社會(huì)公信力和公斷力，如媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督、行業(yè)自律等。第三，治理維度的雙向性?！爸卫怼辈煌凇敖y(tǒng)治”，“統(tǒng)治”是運(yùn)用公權(quán)力，通過(guò)行政法規(guī)、行政命令對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施自上而下的管理，管理維度是單一的。而“治理”則不同，全球治理委員會(huì)將“治理”描述為多方主體為了調(diào)和利益而采取的“聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”。多個(gè)主體通過(guò)協(xié)商，達(dá)成管理機(jī)制上的默契與共識(shí)。每個(gè)主體都能獨(dú)立發(fā)揮作用，但彼此之間又能相互配合，協(xié)調(diào)一致，其管理維度是縱橫交織、聯(lián)合互動(dòng)的。比起單一的縱向管理模式，這種雙向性的模式更完善、更靈活。

綜上，“社會(huì)共治”是政府公權(quán)力與社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合的綜合治理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域普遍以公權(quán)力為主導(dǎo)，隨著社會(huì)問(wèn)題的日益復(fù)雜化，公權(quán)力部門(mén)無(wú)論是從專(zhuān)業(yè)上還是精力上都無(wú)法做到有效解決。因此簡(jiǎn)政放權(quán)、充分利用社會(huì)力量解決矛盾，成為政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。食品安全社會(huì)共治方針就是政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的新探索，其核心是利用全社會(huì)的力量共同促成食品安全的全面提升，彌補(bǔ)單一行政監(jiān)管的不足。具體表現(xiàn)為包括政府在內(nèi)的最廣泛的食品利益相關(guān)者，在平等合作的基礎(chǔ)上，充分利用信息優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多元化的治理模式形成群管群控的食品安全保障機(jī)制。

(二)村民參與是農(nóng)村踐行社會(huì)共治的關(guān)鍵

“社會(huì)共治”責(zé)任主體包括政府監(jiān)管部門(mén)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和社會(huì)公民②《食品安全法》只在第三條規(guī)定了社會(huì)共治原則，但沒(méi)有界定其責(zé)任主體，也沒(méi)有明確的司法解釋?zhuān)袑W(xué)界的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，筆者采用全國(guó)人大法工委《中華人民共和國(guó)食品安全法解讀》中的解釋。。各方主體良性互動(dòng)、有序參與，形成食品安全社會(huì)共治的格局。但對(duì)于農(nóng)村食品監(jiān)管而言，最現(xiàn)實(shí)最穩(wěn)定的共治主體是村民。因?yàn)樾姓O(jiān)管在農(nóng)村本身就存在失靈的狀況，農(nóng)村的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體多以小作坊、小賣(mài)店為主，資金薄弱，加之小農(nóng)的趨利性，這些主體缺乏社會(huì)責(zé)任感，難以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的自律;行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)多設(shè)立在地級(jí)市，很難做到對(duì)分散的農(nóng)村小作坊、小攤點(diǎn)的有效監(jiān)管;新聞媒體確實(shí)是食品安全社會(huì)監(jiān)督的重要組成部分，但是由于農(nóng)村向新聞媒體舉報(bào)的途徑不暢，使得媒體對(duì)農(nóng)村食品安全關(guān)注度也不高。所以，構(gòu)建村民參與機(jī)制才是農(nóng)村踐行社會(huì)共治理念的核心要義。只有調(diào)動(dòng)村民的積極性，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)共治的常態(tài)化發(fā)展。

二、建立村民參與機(jī)制遭遇的困境

(一)農(nóng)民缺乏參與食品安全監(jiān)管的積極性

村民參與是農(nóng)村食品安全社會(huì)共治的關(guān)鍵，然而很多學(xué)者在農(nóng)村實(shí)地調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)如今農(nóng)民對(duì)食品安全的關(guān)注度高了，但是真正參與到食品安全監(jiān)管中來(lái)的積極性并不高。劉文萃在天津農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)七成的受訪農(nóng)民對(duì)食品安全問(wèn)題表示“非常關(guān)注”或者“比較關(guān)注”，然而能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)食品安全監(jiān)管積極參與和表達(dá)訴求的人僅占3．3%［5］。趙謙從我國(guó)中東部16個(gè)省選取了61個(gè)縣進(jìn)行抽樣調(diào)研，當(dāng)問(wèn)及“發(fā)現(xiàn)有人制假造假，會(huì)怎么做”時(shí)，回答親自制止只占13%，近35%的人選擇“事不關(guān)己高高掛起”［6］116。沒(méi)有廣大村民的參與，農(nóng)村的食品安全社會(huì)共治會(huì)因?yàn)闆](méi)有社會(huì)基礎(chǔ)而流于形式。

(二)農(nóng)村缺少公眾參與的制度平臺(tái)

面對(duì)村民對(duì)本土食品安全監(jiān)管的“淡漠”，很多學(xué)者都發(fā)表了自己的觀點(diǎn):劉文萃指出:“以教育推動(dòng)包括農(nóng)村居民在內(nèi)的社會(huì)公眾梳理現(xiàn)代食品安全意識(shí)和參與意識(shí)，提升食品安全專(zhuān)業(yè)知識(shí)和依法維權(quán)能力，是構(gòu)建農(nóng)村食品安全多元協(xié)同治理的基本途徑?！保?］耿雪娟、韓宏燈認(rèn)為:“農(nóng)村居民對(duì)食品標(biāo)識(shí)及具體區(qū)別的認(rèn)知缺乏，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)食品安全的宣傳力度，提高居民食品安全認(rèn)知水平?！保?］許亞寶，周幫揚(yáng)指出農(nóng)村居民對(duì)食品安全知識(shí)還處于被動(dòng)接受的狀態(tài)，在維權(quán)領(lǐng)域還處于“大事化小，小事化了”的原始狀態(tài)，因此主張?zhí)岣咿r(nóng)村食品消費(fèi)者的安全意識(shí)，積極維護(hù)自身合法權(quán)益［9］。張俊瑤也提到農(nóng)民文化素質(zhì)不高是農(nóng)村食品安全問(wèn)題存在的根本原因［10］。這些觀點(diǎn)總體認(rèn)為村民參與度低關(guān)鍵在于農(nóng)民對(duì)于食品安全認(rèn)識(shí)不充分，因此主張加大對(duì)農(nóng)村公眾的食品安全法制教育，提升農(nóng)村公眾的防范意識(shí)和參與意識(shí)。農(nóng)村食品安全教育固然重要，但是關(guān)鍵問(wèn)題不在于此。社會(huì)共治是一種新型的社會(huì)管理模式，需要有相應(yīng)的制度做依托。而現(xiàn)代農(nóng)村則普遍缺乏一種農(nóng)村公眾與行政機(jī)關(guān)平等合作的制度平臺(tái)，這才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。國(guó)家在農(nóng)村食品安全治理方面不斷推出新舉措，如2014年國(guó)務(wù)院食品安全辦公室、食品藥品監(jiān)督管理總局、工商總局三部門(mén)聯(lián)手在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的“四打擊四規(guī)范”專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，河北省食品藥品監(jiān)管局自2016年5月上旬至2016年12月下旬在全省開(kāi)展為期7個(gè)多月的農(nóng)村食品安全“掃雷”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。所有這些舉措都是在國(guó)家法的體系下，依靠行政權(quán)力自上而下實(shí)施的。即便在已經(jīng)開(kāi)展食品安全村民自治的試點(diǎn)地區(qū)，如被媒體廣泛報(bào)道的湖北新寧縣，試點(diǎn)村掛牌成立“農(nóng)村食品安全村民自治委員會(huì)”，通過(guò)自治委員會(huì)制定《食品安全村民自治章程》，賦予村民相應(yīng)的自治職責(zé)，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村群防群管的治理格局［11］。但從其構(gòu)建的“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、村民參與”的食品安全社會(huì)共治工作機(jī)制來(lái)看，“自治”過(guò)程中實(shí)際上反映的是政府對(duì)農(nóng)村食品安全秩序的改革與重構(gòu)，村民依然處于附屬地位，與社會(huì)共治理念的要求還是有一定差距。在單一的國(guó)家法的體系下，農(nóng)民很難以主人翁的姿態(tài)與行政機(jī)關(guān)平等合作。

首先，國(guó)家法的制定是公權(quán)力行使的過(guò)程，農(nóng)民沒(méi)有參與制定的權(quán)力。國(guó)家法代表人民的意志，但是其制定卻是上層決策，農(nóng)民只能是被動(dòng)地接受。這種制定過(guò)程本身就凸顯了政府和公民之間的隸屬關(guān)系，很難提供一個(gè)農(nóng)民和國(guó)家行政機(jī)關(guān)合作共治的平臺(tái)，

其次，國(guó)家法的內(nèi)容具有宏觀性，往往和農(nóng)村的實(shí)際情況相距甚遠(yuǎn)，致使很多法規(guī)在農(nóng)村成為具文。比如《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》僅對(duì)設(shè)施和設(shè)備的要求就有十六個(gè)單項(xiàng)，再加上人工成本，農(nóng)村的食品作坊很難達(dá)標(biāo)［12］。如果強(qiáng)行推行，會(huì)使很多農(nóng)村食品作坊轉(zhuǎn)入地下，增加監(jiān)管難度。

最后，國(guó)家法與農(nóng)村傳統(tǒng)文化產(chǎn)生的沖突，導(dǎo)致農(nóng)民在情感上對(duì)法律是疏離而冷漠的。比如近幾年農(nóng)村集體宴會(huì)的食品安全引發(fā)了社會(huì)關(guān)注，很多地方都出臺(tái)了監(jiān)管制度，要求農(nóng)村集體聚餐要向有關(guān)部門(mén)提前申報(bào)，由食品監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和審查。從國(guó)家法的角度來(lái)說(shuō)，這是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，無(wú)可厚非。但是趙謙在實(shí)地調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有68%以上的村民不希望政府插足［6］116。原因是很多農(nóng)村宴飲都是幾百年來(lái)的延續(xù)下來(lái)的習(xí)俗，它承載著地方的傳統(tǒng)文化，也是村民尋求地方認(rèn)同感的主要形式。如果在濃濃的鄉(xiāng)情中介入冰冷的執(zhí)法行為，的確是一個(gè)“不和諧的音符”。

梁治平曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“在整個(gè)歷史上，國(guó)家權(quán)力，尤其是國(guó)家法律對(duì)于鄉(xiāng)民社會(huì)的滲透始終極為有限?！保?3］即使在當(dāng)代，國(guó)家法在農(nóng)村也依然不能“一統(tǒng)天下”?！皣?guó)家法在很大程度上是作為‘后盾’的象征的意義而存在的，農(nóng)民更多地是生活在鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的民間法中，由民間法調(diào)控和解決一切。”［14］作為民間法的重要組成部分——鄉(xiāng)規(guī)民約，在農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮著國(guó)家法不可替代的作用，也是農(nóng)村公眾得以參與“社會(huì)共治”真正平臺(tái)。

三、“鄉(xiāng)規(guī)民約”在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)共治中的價(jià)值

(一)何為“鄉(xiāng)規(guī)民約”

董建輝稱(chēng)“鄉(xiāng)規(guī)民約”是鄉(xiāng)里百姓從實(shí)際生活的需要出發(fā)，通過(guò)合意的方式訂立的大家共同遵守的規(guī)則［15］。楊開(kāi)道指出鄉(xiāng)約制度是由士人階級(jí)的提倡，鄉(xiāng)村人民的合作，在道德、教化方面去制裁社會(huì)的行為，謀求大眾利益［16］。《中國(guó)大百科全書(shū)》將其解釋為中國(guó)基層社會(huì)組織中社會(huì)成員共同制定的一種社會(huì)行為規(guī)范［4］23。從中可以歸納出鄉(xiāng)規(guī)民約的一些基本特征:一是地域性，鄉(xiāng)規(guī)民約不具有國(guó)家法的普遍性，只在其形成的地域，即鄉(xiāng)里中發(fā)生效力。二是民間性，鄉(xiāng)規(guī)民約是村民在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成的契約，是村民意思自治的產(chǎn)物，不代表國(guó)家意志;盡管到了明清時(shí)期，部分鄉(xiāng)約帶有了半官方的色彩，但是就其主流而言，民間性始終是其最突出的特征。三是自律性，鄉(xiāng)規(guī)民約在執(zhí)行過(guò)程中，更多的是靠村民自覺(jué)遵守與維護(hù)，而不是靠國(guó)家公權(quán)力推行。綜上，鄉(xiāng)規(guī)民約可以界定為一種產(chǎn)生于農(nóng)村本土，獨(dú)立于國(guó)家法之外的民間法。它融合了本地域的風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)土人情，代表著本地域的社會(huì)道德觀和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，比國(guó)家法更容易得到村民情感上的認(rèn)同。因此在中國(guó)歷史上鄉(xiāng)規(guī)民約一直是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要手段，即使在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的當(dāng)代社會(huì)，很多鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)“內(nèi)化”為村民潛意識(shí)中的約束機(jī)制，這些民間法在解決鄉(xiāng)村人際沖突、摩擦，維護(hù)地方秩序和諧方面通常比國(guó)家法更有效［17］。

(二)鄉(xiāng)規(guī)民約能夠最大限度的調(diào)動(dòng)村民參與積極性

首先，鄉(xiāng)規(guī)民約與農(nóng)村生活的高度契合。農(nóng)村社會(huì)人情關(guān)系豐富而復(fù)雜，國(guó)家法由于其宏觀性，很難與農(nóng)村實(shí)際貼合。但是鄉(xiāng)規(guī)民約不同，它是大量農(nóng)村內(nèi)生規(guī)則的一種，是千百年來(lái)鄉(xiāng)民文化生活的積淀，比國(guó)家法有著更為深刻的社會(huì)基礎(chǔ)。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)民自己的事業(yè)。楊開(kāi)道提到:“鄉(xiāng)村是人民的鄉(xiāng)村，社會(huì)是人民的社會(huì)，大家有了了解，大家有了契約，才能辦理鄉(xiāng)村的事業(yè)，維持社會(huì)的禮教。”［16］所以鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)民自治的產(chǎn)物，盡管存在核心人物的“首唱”，但是其最終形成取決全體鄉(xiāng)民合意［15］116。“鄉(xiāng)規(guī)民約”制定主體是村民，制定基礎(chǔ)是深厚的地域文化傳統(tǒng)，制定的過(guò)程需要村民合意，其內(nèi)容又反映了村民的共同利益。農(nóng)民也只有在這樣的體系中才能真正的以“主人翁”的姿態(tài)置身其中，做鄉(xiāng)規(guī)民約忠實(shí)的守護(hù)者和執(zhí)行者。

(三)鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管方式的多元化

“社會(huì)共治”理念在強(qiáng)調(diào)治理主體多元化同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)治理方式的多元化，擺脫對(duì)行政權(quán)的過(guò)度依賴(lài)。根據(jù)上文分析，當(dāng)前在農(nóng)村實(shí)施的各種食品安全監(jiān)管制度，包括部分地區(qū)實(shí)施的食品安全村民自治，都沒(méi)有擺脫行政為主的模式。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行則不同，它不屬于國(guó)家法，自然不會(huì)以行政權(quán)去推行。鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力源自鄉(xiāng)民對(duì)規(guī)則的認(rèn)可以及社會(huì)輿論等情感道德的力量，所以鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施方式集中體現(xiàn)了社會(huì)公信力和公斷力。在農(nóng)村這樣一個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)，社會(huì)公信力和公斷力要比法律的制裁更具有威懾力。當(dāng)一個(gè)人被國(guó)家法制裁了，或許能獲得鄉(xiāng)民們?cè)谇楦猩系膽z憫，但是一旦違反了鄉(xiāng)規(guī)民約，則會(huì)從人格上被徹底否定，甚至在該地域無(wú)法立足。

(四)鄉(xiāng)規(guī)民約是構(gòu)建“鄉(xiāng)治”的基礎(chǔ)

社會(huì)共治本身就是一種雙向的治理模式，而鄉(xiāng)村治理也從來(lái)不是單一的自上而下的統(tǒng)治模式，它既包括源于國(guó)家主權(quán)的自上而下的“統(tǒng)治”，又包括立足于鄉(xiāng)土社會(huì)的自下而上的“鄉(xiāng)治”。在中國(guó)歷史上，鄉(xiāng)治是貫穿始終的。秦漢以降至明清，封建國(guó)家除了賦役的征發(fā)、社會(huì)治安的維護(hù)外，很少干涉鄉(xiāng)民的生活秩序，在基層管理上一直是以鄉(xiāng)民自治為主。在自治的背景下，各種民間組織、鄉(xiāng)規(guī)民約迅速發(fā)展起來(lái)，成為鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的主要的維護(hù)者。從南宋的《呂氏鄉(xiāng)約》到明代的《南贛鄉(xiāng)約》，再到明清時(shí)期全國(guó)農(nóng)村普遍推行的保甲、社倉(cāng)和社學(xué)制度，可以看到中國(guó)歷史上一直存在著一套以“鄉(xiāng)規(guī)民約”為載體的“鄉(xiāng)治”體系。新中國(guó)建立后，鄉(xiāng)規(guī)民約淡出。但是很快就出現(xiàn)了問(wèn)題，國(guó)家公權(quán)力在農(nóng)村總會(huì)出現(xiàn)“鞭長(zhǎng)莫及”的尷尬。因此1983年中央文件再次提出重視“鄉(xiāng)規(guī)民約”的作用，1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》第十六條正式提出了鄉(xiāng)規(guī)民約這一法律形式①1983年［中發(fā)(1983)1號(hào)］《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》規(guī)定:“要通過(guò)制訂鄉(xiāng)規(guī)民約，開(kāi)展建立文明村、文明家庭的活動(dòng)。”《村民委員會(huì)組織法(試行)》第十六條村規(guī)民約由村民會(huì)議討論制定，報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會(huì)監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸。。這說(shuō)明鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中具有劃時(shí)代的價(jià)值。

鄉(xiāng)規(guī)民約承載了村民共同的利益需求和價(jià)值觀念，有著高度的權(quán)威性和穩(wěn)定性;其形成過(guò)程也體現(xiàn)了村民對(duì)地方規(guī)則制定、實(shí)施和維護(hù)的能力［17］44。在農(nóng)村食品安全社會(huì)共治中，沒(méi)有一種規(guī)則可以比鄉(xiāng)規(guī)民約在村民中更具有凝聚力和向心力。忽視鄉(xiāng)規(guī)民約，村民就會(huì)是一盤(pán)散沙，除了牽扯到自身利益，更多的是以“看客”的身份對(duì)待食品安全，踐行社會(huì)共治也就流于形式了。

四、農(nóng)村食品安全監(jiān)管中“鄉(xiāng)規(guī)民約”的建構(gòu)

(一)鄉(xiāng)規(guī)民約的建構(gòu)宗旨

鄉(xiāng)規(guī)民約雖然屬于獨(dú)立于國(guó)家法之外的民間法，但是“獨(dú)立”并不意味著“對(duì)立”，在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下，“鄉(xiāng)規(guī)民約”的構(gòu)建無(wú)論形式還是內(nèi)容都不能與國(guó)家法相抵觸。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約在構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以與國(guó)家法相互融合、實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)為宗旨。一方面其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)貼近農(nóng)村實(shí)際，利用習(xí)慣、傳統(tǒng)、道德的力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序進(jìn)行有效調(diào)控;另一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約也要跟上政策法規(guī)的發(fā)展，將國(guó)家法中有益于新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容貫穿到鄉(xiāng)規(guī)民約中，推動(dòng)國(guó)家法的實(shí)施。最終形成以國(guó)家法為基礎(chǔ)的“國(guó)治”和以鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)治”合作共贏的治理格局。

(二)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序

鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序應(yīng)當(dāng)科學(xué)性和民主性并重。首先鄉(xiāng)規(guī)民約的制度要充分體現(xiàn)鄉(xiāng)民的意志。鄉(xiāng)規(guī)民約草案擬定之前，應(yīng)當(dāng)征詢(xún)每一位鄉(xiāng)民意見(jiàn)。草案形成后，應(yīng)當(dāng)向全體鄉(xiāng)民公布，同時(shí)設(shè)立意見(jiàn)箱，向廣大村民征詢(xún)修改意見(jiàn)，反復(fù)修改。內(nèi)容確定以后，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定的程序召開(kāi)村民會(huì)議，經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)，并報(bào)鄉(xiāng)政府備案。其次，食品安全監(jiān)管帶有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，為了保障鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容能夠行之有效，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約之前應(yīng)當(dāng)對(duì)村民進(jìn)行必要的食品安全專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)的培訓(xùn)。建議建立分級(jí)培訓(xùn)制，先由縣級(jí)食品藥品監(jiān)督局組織各鄉(xiāng)監(jiān)管人員和分管干部進(jìn)行培訓(xùn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門(mén)組織村干部和村民骨干進(jìn)行培訓(xùn)，最后由村干部組織本村全體村民進(jìn)行培訓(xùn)。這樣既保障了內(nèi)容的科學(xué)性，還有利于鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法的融通。為了使培訓(xùn)有穩(wěn)定的資金支持，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付。

(三)鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容

首先，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定不能與國(guó)家法相抵觸。國(guó)家法是國(guó)家主權(quán)行為，任何一個(gè)公民與組織都應(yīng)當(dāng)無(wú)條件遵守，這是基本前提。鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)將國(guó)家法律中規(guī)定的索票制度、建立購(gòu)銷(xiāo)臺(tái)帳制度、村民投訴舉報(bào)制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用工信用檔案制度、農(nóng)村小作坊的資質(zhì)許可制度或者資質(zhì)備案制度，食品小作坊生產(chǎn)加工食品目錄等加以強(qiáng)化，這些制度是農(nóng)村食品安全監(jiān)管中的關(guān)鍵，但往往又是比較薄弱的環(huán)節(jié)，將這些國(guó)家法的內(nèi)容“鄉(xiāng)規(guī)民約化”，更有利于其貫徹實(shí)施。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗，與當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情高度契合，這是鄉(xiāng)規(guī)民約本質(zhì)特征決定，也是鄉(xiāng)規(guī)民約比國(guó)家法在農(nóng)村更深入人心的主要原因。比如農(nóng)村傳統(tǒng)宴會(huì)，其中存在的食品安全隱患不容忽視，但是現(xiàn)場(chǎng)檢查的制度會(huì)破壞鄉(xiāng)民和諧的氣氛，使村民產(chǎn)生抵觸心理。所以鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)此應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況規(guī)定明確的食品標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)村民自覺(jué)遵守，采取事后追責(zé)的方式對(duì)違法行為進(jìn)行查處，而不是現(xiàn)場(chǎng)檢查。第三，對(duì)農(nóng)村普遍存在的食品小作坊，應(yīng)本著監(jiān)管與保護(hù)并重的方針來(lái)制定鄉(xiāng)規(guī)民約。農(nóng)村食品小作坊的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)簡(jiǎn)單照搬城市食品企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、農(nóng)民收入水平、食品生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)因素制定。禁止農(nóng)村小作坊生產(chǎn)嬰幼兒、老年人、病人等特殊人群的專(zhuān)供食品，但是對(duì)于食品生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)率低、口碑好的食品作坊可以做出一些豁免性規(guī)定?！妒称钒踩ā返谌鍡l規(guī)定:“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷(xiāo)售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可?！蓖ㄟ^(guò)該規(guī)定可以看出國(guó)家法對(duì)農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也是有豁免性規(guī)定的。鄉(xiāng)規(guī)民約可以在此基礎(chǔ)上將豁免主體、豁免食品、豁免食品銷(xiāo)售區(qū)域和銷(xiāo)售方式進(jìn)一步細(xì)化，既要保障食品安全又要給農(nóng)村的“草根經(jīng)濟(jì)”可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造相對(duì)寬松的空間。

(四)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行

鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)本著“剛?cè)岵?jì)”的原則。所謂“剛”指的是作為民間法，鄉(xiāng)規(guī)民約也應(yīng)當(dāng)和國(guó)家法一樣，有常設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和嚴(yán)格的執(zhí)行程序，不能僅僅口頭宣講或張貼在公告欄里流于形式。在歷史上，鄉(xiāng)規(guī)民約都有一整套組織機(jī)構(gòu)。朱熹修訂后的《呂氏鄉(xiāng)約》中規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)班子”由四人組成:約正一人，副正兩人，直月一人。明代《南贛相約》“領(lǐng)導(dǎo)班子”擴(kuò)展到十七人，包括約正、約副、約史、知約、約贊等，這些人都是鄉(xiāng)里德高望重且通曉文理者。他們各司其職，約正為鄉(xiāng)約首領(lǐng)，負(fù)責(zé)裁處約內(nèi)重大事項(xiàng)，主持鄉(xiāng)約聚會(huì)。約正以下為具體辦事人員，分別負(fù)責(zé)讀鄉(xiāng)約、彰善惡、造簿錄等［15］27。鄉(xiāng)約執(zhí)行的主要形式是集會(huì)，堪稱(chēng)鄉(xiāng)間的大典。鄉(xiāng)約集會(huì)的地點(diǎn)多在當(dāng)?shù)厣袷サ墓步ㄖ?，如寺廟、道觀、社學(xué)、祠堂等，足見(jiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)民心目中的地位。集會(huì)時(shí)秩序井然，不同身份的人有不同的位次。其具體程序包括:禮拜尊者、誦讀鄉(xiāng)約、推糾善惡、造冊(cè)登記。善者的善行記錄在善簿上，由直月朗誦;惡者的惡行記錄在惡簿上，眾人傳閱。之后聚餐，餐畢，自由活動(dòng)，可以談?wù)撐膶W(xué)亦可切磋武藝［16］140。這種形式既蘊(yùn)含著濃濃的鄉(xiāng)情又有著不可小覷的震懾力。因?yàn)樵谵r(nóng)村這樣一個(gè)封閉社會(huì)，“父兄在旁，子孫在下，眾口共舉，眾目共斥”［16］144，這種輿論的壓力比刑罰加身還要厲害。現(xiàn)代鄉(xiāng)約的執(zhí)行不需要有繁瑣的形式，但是必須有明確的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和嚴(yán)明的程序，否則鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威無(wú)法樹(shù)立。鄉(xiāng)約的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“去行政化”，普通村民的比例應(yīng)當(dāng)占到一半以上，以品德為核心，綜合考慮年齡、閱歷、文化程度等因素選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制。該組織負(fù)責(zé)本村中食品安全的日常監(jiān)管，仿效古代集會(huì)形式，并定期召集全體村民舉行食品安全情況通報(bào)會(huì)。表彰遵紀(jì)守法的商戶，批評(píng)違法違規(guī)的不良商戶，建立商戶誠(chéng)信檔案，每次通報(bào)的情況進(jìn)行歸檔。久而久之，奉公守法的商戶會(huì)形成良好的口碑，生意興隆，不良商戶則會(huì)在當(dāng)?shù)嘏e步維艱、無(wú)法立足。

此外，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種民間法，在執(zhí)行過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)柔的一面?！妒称钒踩ā穼?duì)于違法行為的處罰主要有兩種措施:一是罰款，二是拘留。鄉(xiāng)規(guī)民約則不宜采取上述措施。首先，從歷史上看，鄉(xiāng)約源自周禮的“讀法之典”，“讀法”就是基層官員宣講法律，教導(dǎo)人民?？梢?jiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約從產(chǎn)生就是一種以教化為主的社會(huì)規(guī)范［16］38。朱熹在增損《呂氏鄉(xiāng)約》時(shí)就果斷地將原有的“罰金”廢除，“要大家各自省家，互相規(guī)誡”“小則密規(guī)之，大則眾戒之”，屢教不改才登記在“惡簿”中。王陽(yáng)明在《南贛鄉(xiāng)約》中對(duì)彰善糾惡主張忠厚之道:彰善之詞可以顯而決，糾過(guò)之詞應(yīng)當(dāng)隱而婉。當(dāng)代鄉(xiāng)約的內(nèi)容和性質(zhì)和古代大有不同，但是以教化為主的方針應(yīng)當(dāng)是一脈相承。鄉(xiāng)約本身就是人情的產(chǎn)物，如果動(dòng)輒罰錢(qián)甚至拘留，人情臉面被撕破，鄉(xiāng)規(guī)民約也就失去了社會(huì)基礎(chǔ)。其次，社會(huì)共治本身要求治理手段的多樣化、“去行政化”，如果鄉(xiāng)規(guī)民約依然采取行政處罰的方式，那么它就失去了存在的意義。所以當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約也應(yīng)當(dāng)遵循“小則密規(guī)之，大則眾戒之”的古訓(xùn)，輕微的違法行為經(jīng)規(guī)勸及時(shí)改正，不用當(dāng)眾通報(bào)，更不用向當(dāng)?shù)毓ど滩块T(mén)舉報(bào)。只有屢教不改或者行為達(dá)到了《食品安全法》中規(guī)定的比較嚴(yán)重的情況下，那就必須向工商部門(mén)舉報(bào)，同時(shí)通過(guò)村民大會(huì)向全體村民通報(bào)，還要登記在誠(chéng)信檔案中，讓不法分子背負(fù)法律與道德的雙重制裁。

習(xí)近平說(shuō)過(guò):“眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”［18］，保障農(nóng)村食品安全是農(nóng)村群眾共同的事業(yè)，也需要村民共同完成。在農(nóng)村踐行“社會(huì)共治”理念離不開(kāi)鄉(xiāng)規(guī)民約，只有在這個(gè)體系中，農(nóng)民才能以主人翁的姿態(tài)置身其中，盡心地去遵守它、維護(hù)它。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約還能對(duì)違法分子形成國(guó)家法都難以實(shí)現(xiàn)的道德震懾。其實(shí)食品安全社會(huì)共治，不僅彰顯法制的力量，而且通過(guò)某種規(guī)則的構(gòu)建形成一種價(jià)值觀、一種文化的力量，提升道德的約束力。鄉(xiāng)規(guī)民約就是這樣一種規(guī)則，它將千百年的地域文化和當(dāng)代食品安全規(guī)則融為一體，在村民中形成了食品安全共同的價(jià)值觀，使得農(nóng)村食品監(jiān)管能夠長(zhǎng)治久安。所以，在完善食品安全國(guó)家立法、加強(qiáng)基層行政監(jiān)管力量同時(shí)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范化和系統(tǒng)化建設(shè)，使其和國(guó)家法相輔相成、相得益彰，最大限度地凝聚農(nóng)村本土力量，打通食品安全“最后一公里”。

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［17］范忠信．民主法治視野下的村規(guī)民約建設(shè)研究［J］．公安學(xué)刊，2013(3):44－51．

［18］兩會(huì)之外，習(xí)近平如何關(guān)心政協(xié)工作?［EB/OL］．［2017－03－04］．http://news．xinhuanet．com/politics/2016－03/ 04/c_1118233637．htm．

(責(zé)任編輯:楊燕萍)

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河北科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部

Stay on the Mechanism of Villager’s Participation in the Context of Food Safety Social Cohabitation——Based on the Village Rules

Xin Yuhe，Wang Xuemei，Ding Yijuan
(College of Liberal Arts and Law，Hebei Normal University of Science＆Technology，Qinhuangdao Hebei 066000，China)

Social co-governance is the crux of reformation of the rural food safety regulatory system．However it has become such a bottleneck problem in caring out social co-governance that the degree of the majority of villagers participating in food safety supervision has been low．The article points out that the key to solve this problem is to build and improve the rural rules．This paper aims to offer a proposal on the purpose，procedures．

social co-governance concept;food safety;villagers’participation;village rules

D621．5

A

1672－7991(2017)01－0040－07

10．3969/j．issn．1672－7991．2017．01．007

2016年河北省科技廳軟科學(xué)課題“社會(huì)共治理念下農(nóng)村食品安全政府監(jiān)管制度創(chuàng)新性研究”(16456204D)。

2017－2－21;

2017－03－10

辛宇鶴(1981－)，女，河北省無(wú)極縣人，副教授，主要從事食品安全法研究。