行政決策跟蹤反饋程序研究

郭凱樂(lè)（南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300350）

行政決策跟蹤反饋程序研究

郭凱樂(lè)
（南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300350）

行政決策跟蹤反饋程序保障行政決策有效執(zhí)行，具有監(jiān)測(cè)、糾偏、促進(jìn)和制約功能，貫穿決策執(zhí)行全生命周期。目前行政決策跟蹤反饋程序缺少統(tǒng)一法律指導(dǎo)，流程方法不明，相應(yīng)的建設(shè)路徑為健全法律法規(guī)體系，明確跟蹤反饋主體，建立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)程序與重視后期責(zé)任追究，從而增強(qiáng)行政決策實(shí)施效能，建立起體系性、兼容性和可操作性強(qiáng)的跟蹤反饋程序。

行政決策；跟蹤反饋；法治化

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)行政環(huán)境復(fù)雜，行政決策在實(shí)施過(guò)程中受到內(nèi)在和外在因素影響，容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差，甚至產(chǎn)生目標(biāo)偏離。為確?？茖W(xué)決策獲得切實(shí)執(zhí)行，問(wèn)題決策得以及時(shí)終結(jié)，建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的決策跟蹤反饋程序至關(guān)重要。通過(guò)跟蹤反饋方式的程序化和法治化，實(shí)現(xiàn)決策制定、決策執(zhí)行和決策監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，從而構(gòu)建完整的行政過(guò)程。

一、問(wèn)題的提出

行政決策的跟蹤反饋程序是指在決策的執(zhí)行階段，對(duì)決策實(shí)施的進(jìn)度和效果進(jìn)行資料收集、跟蹤評(píng)價(jià)和報(bào)告反饋的全面監(jiān)督過(guò)程。主要檢驗(yàn)決策是否引發(fā)負(fù)面效應(yīng)及嚴(yán)重程度，是否按期貫徹落實(shí)，執(zhí)行后的成本收益是否符合計(jì)劃，以及決策取得的社會(huì)反響等。決策施行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)跟蹤反饋不可或缺，它是行政決策有效執(zhí)行的保障，決策執(zhí)行的質(zhì)量與跟蹤反饋的效果密切相關(guān)。決策制定的前置性研究固然重要，但面對(duì)不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題、面臨的新情況，跟蹤反饋機(jī)制的實(shí)效性更強(qiáng)。

然而，現(xiàn)階段在行政決策系統(tǒng)的研究中，對(duì)決策跟蹤反饋程序的重視程度不足。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，“重制定、輕執(zhí)行”的思想誤區(qū)得到一定糾正。然而對(duì)監(jiān)督尤其是決策跟蹤反饋制度沒(méi)有給予足夠關(guān)注，使得該程序的推進(jìn)過(guò)程遭遇諸多瓶頸。整體而言，我國(guó)缺少法律文件的明確規(guī)定，導(dǎo)致決策跟蹤不及時(shí)，反饋不暢通。由于跟蹤反饋程序的地位沒(méi)有得到法律確認(rèn)，難以對(duì)執(zhí)行者造成實(shí)質(zhì)影響。立法盲點(diǎn)多，缺乏統(tǒng)一性、原則性和指導(dǎo)性規(guī)定。具體來(lái)看，跟蹤反饋程序尚未流程化和細(xì)化。首先，跟蹤反饋責(zé)任歸屬不明。確定監(jiān)測(cè)主體關(guān)乎跟蹤反饋結(jié)果的獨(dú)立性和公正性，一旦由執(zhí)行機(jī)構(gòu)自我評(píng)價(jià)，易受到部門利益或其他利益方的影響，結(jié)果有失公允。而完全由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，有限的參與度成為現(xiàn)實(shí)阻礙。其次，跟蹤反饋的方式單一。目前缺乏集成性的綜合信息傳輸平臺(tái)，行政系統(tǒng)的內(nèi)部溝通與內(nèi)外交流存在障礙。最后，跟蹤反饋結(jié)果的運(yùn)用不力。對(duì)于評(píng)價(jià)報(bào)告的后續(xù)處理規(guī)定不嚴(yán)，面對(duì)執(zhí)行者不作為、慢作為和亂作為，不能及時(shí)整治，為決策的后續(xù)執(zhí)行留下隱患。

二、行政決策跟蹤反饋程序的功能

（一）監(jiān)測(cè)功能

對(duì)決策實(shí)施過(guò)程實(shí)時(shí)跟蹤反饋，有助于隨時(shí)監(jiān)測(cè)決策執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，持續(xù)檢驗(yàn)決策執(zhí)行的深度和廣度。按照對(duì)象和實(shí)施規(guī)模的差異，行政決策可以分成宏觀決策和微觀決策。監(jiān)測(cè)宏觀決策的整體走向，通過(guò)現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)識(shí)別、分析政策風(fēng)險(xiǎn)，形成準(zhǔn)確、即時(shí)和正式的信息反饋，合理規(guī)劃未來(lái)發(fā)展方向。監(jiān)測(cè)微觀決策的實(shí)施效果，通過(guò)對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)和相關(guān)企業(yè)、公眾的調(diào)查，聚焦具體問(wèn)題，給予決策執(zhí)行評(píng)價(jià)，形成報(bào)告以做指導(dǎo)。行政決策的跟蹤反饋關(guān)注決策執(zhí)行的連續(xù)性，隨時(shí)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，著力形成長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，著眼于決策長(zhǎng)期執(zhí)行。決策執(zhí)行過(guò)程是多元主體的利益與價(jià)值之間通過(guò)一定的規(guī)則相互作用的過(guò)程，其中任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏，譬如決策本身的隱性缺陷、執(zhí)行者的行為、執(zhí)行體制的漏洞以及外部環(huán)境的變化等等，都會(huì)影響決策的最終走向。為了使政府管理及行為具有合理性和有效性，應(yīng)實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)自報(bào)數(shù)據(jù)向動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息的轉(zhuǎn)變，從而對(duì)于執(zhí)行者行為是否超出自由裁量權(quán)的界限，決策執(zhí)行是否能夠繼續(xù)做出公正合理的評(píng)判。

（二）糾偏功能

跟蹤反饋是決策執(zhí)行結(jié)果的反映過(guò)程，有利于進(jìn)一步修正和完善決策。決策跟蹤反饋程序的糾偏功能主要體現(xiàn)于該程序的衡量偏差和糾正偏差環(huán)節(jié)。按照前期確立的標(biāo)準(zhǔn)衡量決策執(zhí)行是否存在偏差及偏差大小，根據(jù)決策的執(zhí)行程度進(jìn)行相應(yīng)的修正、補(bǔ)救和預(yù)防。

偏差由主觀和客觀兩類原因?qū)е拢跊Q策執(zhí)行中難以避免，理想化的無(wú)偏差模式是不存在的。偏差出現(xiàn)后根據(jù)偏差的性質(zhì)、產(chǎn)生原因和影響范圍可以將其分為重大偏差、中等偏差和微小偏差，隨后按照?qǐng)?bào)告、調(diào)查和處理的程序進(jìn)行糾偏。重大偏差是指決策實(shí)施過(guò)程中與實(shí)際脫節(jié)，長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)不了目標(biāo)，因此應(yīng)及時(shí)終止此類決策。主管部門必須對(duì)此做出解釋聲明，針對(duì)此項(xiàng)政策造成部分相關(guān)者利益受損的情況，給予受害方一定補(bǔ)償，使參與者的權(quán)利得到最大限度的保護(hù)。中等偏差是指決策實(shí)施遇到阻礙，但通過(guò)一定措施可以解決。應(yīng)采取行動(dòng)消除引發(fā)偏離的因素，并預(yù)防其再次發(fā)生。對(duì)于客觀環(huán)境因素形成的偏差，盡可能減輕其對(duì)決策的影響，重新調(diào)配資源。對(duì)于人為原因造成的偏差，應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)人員專業(yè)素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，減少?zèng)Q策誤讀，引導(dǎo)決策重新歸于價(jià)值和目標(biāo)。微小偏差對(duì)決策執(zhí)行影響較輕，不妨礙決策朝著既定目標(biāo)繼續(xù)執(zhí)行，因此只要保證將其控制在容差區(qū)間即可。如果說(shuō)執(zhí)行過(guò)程是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程，跟蹤反饋程序就是識(shí)別偏差、處理偏差的重要機(jī)制。它能夠?qū)?zhí)行部門和行政人員的現(xiàn)實(shí)工作做出全面評(píng)價(jià)，便于查找工作中的薄弱環(huán)節(jié)，靈活做出相應(yīng)調(diào)整。

（三）促進(jìn)功能

通過(guò)跟蹤反饋，盤整與初期目標(biāo)的差距，預(yù)測(cè)后續(xù)進(jìn)度。將決策的總體目標(biāo)劃分為連續(xù)清楚的階段目標(biāo)，制定有高度規(guī)范的定期、分段分析評(píng)價(jià)流程，采取全面檢測(cè)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)相結(jié)合的方式，有計(jì)劃、分步驟地高效組織連續(xù)反饋，保證決策的持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)的行政部門管理中缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的管理手段，導(dǎo)致組織懶散，工作人員行動(dòng)力不足問(wèn)題。對(duì)于貫徹速度慢，效果差的決策，督促行政部門采取措施加快執(zhí)行進(jìn)度。以結(jié)果導(dǎo)向提高有關(guān)機(jī)構(gòu)的工作能力，用法律手段減少懶政怠政行為，改變拖延、散漫的工作作風(fēng)，這都需要跟蹤反饋程序的配合，為衡量績(jī)效提供標(biāo)尺，為部門工作提供動(dòng)力。增強(qiáng)負(fù)責(zé)人員服務(wù)大局的責(zé)任感和使命感，提高社會(huì)整合和平衡能力、公共管理和公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)政策資源的優(yōu)化配置，從而降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量，最小化決策的負(fù)面效果，最大化正面收益。

（四）制約功能

對(duì)政府部門和公職人員產(chǎn)生內(nèi)在約束，減少違法違規(guī)、過(guò)度消耗行為。法治化的決策跟蹤反饋程序能夠發(fā)揮激勵(lì)和監(jiān)督作用，在腐敗將發(fā)未發(fā)之時(shí)起到警示作用。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題迅速識(shí)別根源及責(zé)任人，減少拖延和不能定位現(xiàn)象，有效預(yù)防和懲治腐敗行為，督促公務(wù)人員廉政、勤政，依法履行決策。要求各部門人員按照標(biāo)準(zhǔn)的程序和方法執(zhí)行決策，盡量使自己的行為不受價(jià)值偏好、主觀傾向的影響，降低決策失誤。規(guī)范行為和價(jià)值導(dǎo)向的工具，摒棄急功近利、弄虛作假，使自己的行為潛移默化的受到約束。減少有意虛報(bào)、瞞報(bào)執(zhí)行信息，減少對(duì)決策的曲解截留和過(guò)度附加，從而提升政府工作效率，提高政府執(zhí)行力和公信力。

三、行政決策跟蹤反饋程序的建設(shè)路徑

為建立科學(xué)完善的行政決策跟蹤反饋程序，需要明確跟蹤反饋的實(shí)施主體、跟蹤對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果運(yùn)用，同時(shí)要求將其上升到法律層面，給予高效力的指導(dǎo)。

（一）健全法律法規(guī)體系

法治是治國(guó)理政的基本方式，它在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用〔1〕，所以法治是跟蹤反饋程序高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。然而該項(xiàng)程序目前只在部分省市得到文件落實(shí)，未形成統(tǒng)一法律規(guī)定，且缺乏實(shí)際的可操作執(zhí)行步驟。政府應(yīng)加快跟蹤反饋程序的立法工作，以法律形式確定其在決策執(zhí)行中的重要地位，強(qiáng)調(diào)跟蹤反饋的功能和作用。建議將地方法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)整合，在國(guó)家條文的基礎(chǔ)上加強(qiáng)地方細(xì)節(jié)方面的立法，填補(bǔ)地方法律空位。建立健全相關(guān)制度規(guī)章，對(duì)跟蹤反饋的對(duì)象、途徑和范圍等內(nèi)容做出詳細(xì)的規(guī)定。將跟蹤反饋程序置于法律框架之下，真正做到跟蹤反饋程序的有法可依。

（二）明確跟蹤反饋主體

考慮監(jiān)督成本和實(shí)施難度等現(xiàn)實(shí)因素，建議將內(nèi)部評(píng)價(jià)、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估以及社會(huì)意見測(cè)評(píng)相結(jié)合，采用政府部門牽頭，專業(yè)人員指導(dǎo)和公民參與的方式進(jìn)行決策實(shí)施階段的跟蹤反饋。首先，行政部門主導(dǎo)。外部主體對(duì)行政決策的監(jiān)督控制固然重要，然而內(nèi)部的自我控制更符合實(shí)際要求。行政部門作為決策執(zhí)行的第一負(fù)責(zé)人，應(yīng)提供真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)和資料，綜合專家和民眾的意見向上反饋。其次，專家提供專業(yè)指導(dǎo)。僅靠政府主觀評(píng)價(jià)難以取信于民，關(guān)門測(cè)評(píng)不能保證反映實(shí)情。因此，由專業(yè)人員提供技術(shù)支持，從而建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)結(jié)果的權(quán)威性和說(shuō)服力。鼓勵(lì)第三方參與跟蹤評(píng)價(jià)，重視其評(píng)估結(jié)果，完善資金支持機(jī)制、信息交流機(jī)制和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制等配套措施。同時(shí)考慮專家的組成層次，保證知識(shí)結(jié)構(gòu)的完整。最后，公民充分參與。采取抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、評(píng)估等多樣化方式，擴(kuò)大公民參與跟蹤反饋的渠道，保證決策執(zhí)行充分反映民意。

（三）建立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)程序

1.建立標(biāo)準(zhǔn)化跟蹤反饋程序

建立高效的跟蹤反饋程序，本著公正、客觀的原則，依法跟蹤，全面反饋，嚴(yán)肅處理。首先，確定預(yù)期目標(biāo)，了解決策制定想要達(dá)到的效果，給出確定性標(biāo)準(zhǔn)。然后，進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，采集包括執(zhí)行進(jìn)度、完成質(zhì)量與消耗成本的資料，與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較，如果偏差在容錯(cuò)區(qū)間內(nèi)，則繼續(xù)執(zhí)行決策，報(bào)告評(píng)估結(jié)果和資料備案。一旦發(fā)現(xiàn)重大偏差和中等偏差，及時(shí)向上反饋問(wèn)題。再后，分析原因和做出判斷。探究產(chǎn)生問(wèn)題的潛在原因，并根據(jù)實(shí)際情況，做出調(diào)整或終止決策的決定。最后，若選擇繼續(xù)執(zhí)行，則需進(jìn)一步跟蹤效果，繼續(xù)評(píng)價(jià)檢測(cè)偏差，從而形成一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)。針對(duì)目前理論缺失和實(shí)踐不足的現(xiàn)狀，政府應(yīng)重視跟蹤反饋程序的標(biāo)準(zhǔn)化，建議國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范，探索可行性分析方法，提高跟蹤反饋的效能，從而建立起執(zhí)行—跟蹤反饋—調(diào)整—再跟蹤反饋的有效運(yùn)行機(jī)制。

2.健全現(xiàn)代化信息反饋機(jī)制

首先，建立上下互聯(lián)，數(shù)據(jù)互通的信息反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交換和共享。減輕對(duì)內(nèi)對(duì)外信息不對(duì)稱的情況，打破部門的條塊分割，形成規(guī)范化的行政協(xié)助體制，各機(jī)關(guān)銜接配合，互相監(jiān)督。信息反饋具有實(shí)效性和連續(xù)性，建立起與行政管理相匹配的發(fā)達(dá)的信息反應(yīng)系統(tǒng)，尤其是結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)共享共融。建立完善的信息傳輸體系和網(wǎng)絡(luò)，建立重大信息反饋和上報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)合理順暢的信息交流。其次，正反饋和負(fù)反饋相結(jié)合。全面掌握決策的落實(shí)狀況，既總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣成功示范，又吸取教訓(xùn)，將決策執(zhí)行的負(fù)面影響反饋給決策機(jī)構(gòu)，保證及時(shí)修正。最后，拓寬民意反映渠道。對(duì)民眾反饋的需求信息進(jìn)行匯總和分析甄別，了解大眾的真實(shí)需求和意見，在充分論證的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有決策進(jìn)行完善和補(bǔ)充。確保跟蹤反饋結(jié)果向相對(duì)人公開，建立程序公開、運(yùn)行流暢的雙向互動(dòng)式溝通機(jī)制，保證聽證會(huì)的公開性與走訪調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性，保障公民的意見表達(dá)權(quán)利，同時(shí)做好后期的民意反饋調(diào)查工作。

3.確立科學(xué)化跟蹤評(píng)價(jià)計(jì)劃

跟蹤評(píng)價(jià)與后評(píng)價(jià)有所不同，是在執(zhí)行過(guò)程中的評(píng)價(jià)，其計(jì)劃包括兩個(gè)關(guān)鍵步驟，一是對(duì)決策過(guò)去實(shí)施的情況進(jìn)行回顧性評(píng)價(jià)，屬于總結(jié)的階段；二是對(duì)決策未落實(shí)部分進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，是基于歷史性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的問(wèn)題和影響進(jìn)行的預(yù)估。有序進(jìn)行分析，從而保障評(píng)價(jià)按照計(jì)劃順利開展。利用資料上報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查相結(jié)合的方法全面收集信息，利用專家咨詢等方法制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方式，評(píng)價(jià)決策實(shí)施后的社會(huì)影響，針對(duì)性地提出解決現(xiàn)有問(wèn)題的措施，以便決策者高效地調(diào)整方案。

（四）重視后期責(zé)任追究

責(zé)任追究的首要環(huán)節(jié)是明確區(qū)分客觀原因和主觀因素，分清過(guò)錯(cuò)與失誤，劃清有責(zé)與無(wú)責(zé)的界限。明晰責(zé)任主體，堅(jiān)持“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確排他性與共享性權(quán)力范疇的邊界，個(gè)人行為個(gè)人負(fù)責(zé)，集體行為集體負(fù)責(zé)。近年來(lái)，尋租和腐敗行為屢禁不止的原因一是監(jiān)督不到位，二是違法代價(jià)不高。有必要加強(qiáng)對(duì)決策的監(jiān)管以及對(duì)于違法違規(guī)行為的懲治力度，罰金與刑罰并行。一方面，將跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果納入績(jī)效評(píng)估范圍。跟蹤反饋的結(jié)果不僅能夠反映決策執(zhí)行的問(wèn)題，還能側(cè)面反映相關(guān)人員的思想狀態(tài)和行為模式?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)估體系需要跟蹤反饋結(jié)果的支撐，將反饋結(jié)果與有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲相掛鉤，從而真正實(shí)現(xiàn)決策實(shí)施過(guò)程的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。另一方面，提高腐敗行為的法律成本。要堅(jiān)決制止違反法定程序、超越法定權(quán)限的行為。對(duì)于決策執(zhí)行不到位、變相改變中央機(jī)關(guān)制定決策的責(zé)任人進(jìn)行依法問(wèn)責(zé)，追究其法律責(zé)任。對(duì)于不良行為必須嚴(yán)厲懲治，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

〔1〕徐漢明.推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)治理法治化現(xiàn)代化〔J〕.法制與社會(huì)發(fā)展，2014，（05）：14-19.

〔2〕張淑芳.行政決策失誤的責(zé)任追究探討〔J〕.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013，（06）：61-69.

〔3〕建華.作為過(guò)程的行政決策——在一種新研究范式下的考察〔J〕.政法論壇，2012，30，（01）：167-174.

〔4〕申昕,徐曉明.重大行政決策程序立法有關(guān)問(wèn)題研究〔J〕.人民論壇，2016，（05）：124-126.

〔責(zé)任編輯：張港〕

D630.9

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1009—2234（2017）08—0072—03

2017—08—07

郭凱樂(lè)（1994—），女，天津人，碩士研究生，研究方向：行政改革與創(chuàng)新。