我國干部交流的演化階段及其趨勢研究

楊軻（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300350）

黨史黨建研究

我國干部交流的演化階段及其趨勢研究

楊軻
（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300350）

新中國成立以來我國干部交流制度的演化過程大體可以劃分為三個(gè)階段。第一，干部交流的雛形階段，該階段主要經(jīng)歷了從最初的“先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會”逐步過渡到政企之間的干部交流；第二，干部交流的制度建設(shè)階段是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步確立，干部交流逐步打通了政企、政校之間的界限，為行政系統(tǒng)補(bǔ)充了更多的專業(yè)性人才，保證了我國干部結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、合理性；第三，在實(shí)證研究階段，學(xué)者主要探討官員交流同經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。通過對干部交流的階段性分析，進(jìn)一步提出了我國干部交流制度發(fā)展的新趨勢及其意義。

干部交流；干部交流制度；官員資源

一、引言

我國干部交流的經(jīng)驗(yàn)最早可以追溯到隋朝，自隋朝起就有州縣官吏三年必須更換且皆選自外地人擔(dān)任，直到清代官吏選用仍然強(qiáng)調(diào)要回避原籍，因此，回避制度成為古代官員交流的主要動因。新中國成立以來我國干部交流最初以不同地區(qū)之間領(lǐng)導(dǎo)干部“先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議”的形式開始雛形，面對物質(zhì)資源匱乏、生產(chǎn)力水平相對落后的現(xiàn)實(shí)情況，全國范圍內(nèi)各行各業(yè)頻繁舉行多種形式的“先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議”，以便實(shí)現(xiàn)傳播先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，共享工作方法，提升治理能力。鄧小平在1962年談到執(zhí)政黨干部問題時(shí)指出：“干部交流，并不完全是因?yàn)榉噶隋e誤才調(diào)動，有的是這個(gè)原因，有的不是這個(gè)原因，就是交流一下對干部有好處。相熟的人搞到一塊太久了，語言聽習(xí)慣了，對事物的感覺就遲鈍了，考慮問題就馬虎了。有點(diǎn)新的語言，新的感覺，比價(jià)好。干部在這里呆一呆，那里呆一呆，接觸的面廣一些，知識也多一點(diǎn)?！雹汆囆∑轿倪x（第一卷），北京：北京人民出版社，1993:332.黨的十一屆三中全會以后干部交流制度建設(shè)逐步完善，從1990年中央《關(guān)于實(shí)行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的規(guī)定》到2006年將官員交流列入《公務(wù)員法》，干部交流的作用和意義已經(jīng)在實(shí)踐中得到印證。干部交流對于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、培養(yǎng)和鍛煉干部、防范用人上的不正之風(fēng)具有重要作用，要加大干部交流力度，完善干部交流制度〔1〕。2010年開始學(xué)者②王賢彬、陳剛、蹤家峰等學(xué)者用實(shí)證研究方法對官員交流與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行量化研究。從資源稟賦、官員任期、經(jīng)濟(jì)與官員交流（干部交流）③本文根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)的陳述交替使用干部交流與官員交流，二者的含義等同，官方文件多用干部交流來作表述。的角度運(yùn)用實(shí)證研究的方法得出官員交流與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。

通過對新中國成立以來我國干部交流的現(xiàn)狀分析，干部交流在不同歷史背景下對當(dāng)時(shí)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的作用。但是針對我國干部交流發(fā)展階段及其特征的研究少之又少，本文立足于對新中國成立以來我國干部交流制度的演化階段進(jìn)行劃分，研究發(fā)現(xiàn)每個(gè)階段都存在干部交流的時(shí)代特征，結(jié)合干部交流的特征及進(jìn)一步研究得出我國干部交流發(fā)展的趨勢。

二、我國干部交流的階段劃分及特征分析

新中國成立以來，我國干部交流的意義和作用在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理系統(tǒng)中越來越明顯，干部交流的演化過程呈現(xiàn)出鮮明的漸進(jìn)主義發(fā)展態(tài)勢，從“先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會”到干部交流寫進(jìn)《公務(wù)員法》再到干部交流研究方法的轉(zhuǎn)變，我國干部交流的演化過程包含了雛形階段、制度建設(shè)階段和實(shí)證研究階段。

（一）干部交流的雛形階段（1949年至1990年）

1.干部交流開始雛形的意義

我國干部交流是從“先進(jìn)干部工作經(jīng)驗(yàn)交流會”發(fā)展而來，干部交流雛形的意義包括：其一，由于我國幅員遼闊、地區(qū)差異過大，各地資源、生產(chǎn)能力各不相同，東西部干部水平存在階梯差異。為實(shí)現(xiàn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須將先進(jìn)地區(qū)的干部治理經(jīng)驗(yàn)輸送到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依靠領(lǐng)導(dǎo)干部的作用帶動地方發(fā)展，為此，干部交流成為傳播先進(jìn)治理理念的有效舉措。其二，干部交流是預(yù)防腐敗、鏟除幫派主義的有效手段，各地行政系統(tǒng)中存在幫派主義、家族主義或地域主義等盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)現(xiàn)象，干部交流能夠打破行政系統(tǒng)的僵局，搞活干部隊(duì)伍，充分發(fā)揮干部才干；其三，干部長期在同一個(gè)地方任職，會產(chǎn)生思想固化現(xiàn)象還可能會導(dǎo)致特權(quán)思想的形成。通過干部交流，能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部提供到不同地域任職、學(xué)習(xí)的機(jī)會，以便以開拓干部思想，學(xué)習(xí)先進(jìn)治理理念。

2.雛形階段干部交流的特征

其一，實(shí)現(xiàn)了“干部經(jīng)驗(yàn)交流會議”向干部交流的過渡，起初由于干部資源缺乏、交流渠道單一等原因，各地通過干部經(jīng)驗(yàn)交流會議傳播治理經(jīng)驗(yàn)，隨著干部人事制度的不斷發(fā)展與干部交流意義的凸顯，干部交流逐步走向了制度建設(shè)階段；其二，打通了政、企、校三領(lǐng)域干部交流的界限，將政府、企業(yè)與高校的領(lǐng)導(dǎo)干部互相交流，實(shí)現(xiàn)了知識與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的相互補(bǔ)足，拓寬領(lǐng)導(dǎo)干部增長才干、能力提升的路徑；其三，對我國干部交流進(jìn)行類別劃分〔2〕，我國干部交流劃分為獎懲性交流、人際關(guān)系平衡性交流與培植性交流，這三種類型的共同目的在于打破行政系統(tǒng)中的關(guān)系網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)干部交流對干部能力發(fā)揮的正向影響，為行政系統(tǒng)儲備高質(zhì)量的后備人才。

（二）干部交流的制度建設(shè)階段（1990年至2010年）

1.制度建設(shè)歷程

干部交流的制度建設(shè)首次以政府文件出臺是在1990年頒布《關(guān)于實(shí)行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的規(guī)定》，針對干部交流的規(guī)定和要求逐步完善，直到2006年將干部交流寫入《公務(wù)員法》，為此，干部交流作為一項(xiàng)法律制度將領(lǐng)導(dǎo)干部異地任職常態(tài)化。自1990年以來，我國干部交流制度開始，1994年黨的十四屆四中全會重申干部交流的重要性，使得干部交流制度的建設(shè)和完善得到了保證；2002年中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作調(diào)條例》，對領(lǐng)導(dǎo)干部“交流、回避”做出硬性規(guī)定；2004年中央頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》；2006年正式實(shí)施《公務(wù)員法》，將“交流、回避”列為條文內(nèi)容，對干部交流進(jìn)行規(guī)范化和制度化，推動官員交流有序進(jìn)行①干部交流制度資料由作者通過政府網(wǎng)站整理。。至此，干部交流制度已經(jīng)完全形成。

2.制度建設(shè)階段干部交流特征

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國干部交流的形式、范圍和要求在這一階段有了新的發(fā)展。具體特征如下：第一，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，干部交流為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展調(diào)整目標(biāo)、確定交流對象、改進(jìn)交流方式，尤其是提升了政企干部交流的頻次，有助于增強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)能力的整體上升，也有助于進(jìn)一步拓寬政企溝通渠道，促進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變；第二，干部交流的制度建設(shè)在實(shí)踐中不斷優(yōu)化，干部異地為官的政績考核標(biāo)準(zhǔn)、干部交流平衡機(jī)制以及后勤保障機(jī)制等都需要制度化建立起來，如此才能最大限度激發(fā)交流干部的干勁，否則就會出現(xiàn)條件艱苦的地方?jīng)]有干部交流，領(lǐng)導(dǎo)干部將交流視為改善現(xiàn)狀的機(jī)遇。

（三）干部交流的實(shí)證研究階段（2010至2016年）

1.干部交流的作用

干部交流在一般意義上的目的有三個(gè)：其一，促進(jìn)流入地全面發(fā)展；其二，防止腐敗；其三，培養(yǎng)和鍛煉領(lǐng)導(dǎo)干部。2010年以后學(xué)者對我國干部交流的研究開始使用實(shí)證方法，主要針對官員交流與防止腐敗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、官員能力以及環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)系著手研究。熊波（2011）等通過2007—2014年的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)官員交流有利于流入地環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，長期交流的效果優(yōu)于短期交流〔3〕；王賢彬（2014）等通過官員個(gè)體效應(yīng)分析認(rèn)為，在現(xiàn)有政治體制下，官員對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可忽略的影響，官員能力不同，其發(fā)展績效也不相同〔4〕。在政治錦標(biāo)賽的作用下，干部交流是更加依賴能力為政績加分。官員交流除了有利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和增進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，陳剛（2010）等發(fā)現(xiàn)官員交流的確降低了流入地的腐敗程度，省長交流比省委書記交流擁有更好地反腐敗效果〔5〕。干部交流的作用在于為流入地補(bǔ)足短板，因此繼續(xù)擴(kuò)大干部交流是我國領(lǐng)導(dǎo)干部體制的改革的重點(diǎn)。

2.實(shí)證研究階段干部交流的研究特征

其一，通過數(shù)據(jù)研究干部交流的利弊，2010年以來關(guān)于干部交流的研究，幾乎都以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，對解釋變量（包括官員能力、經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)等）進(jìn)行檢驗(yàn)；其二，干部交流研究更加偏向于經(jīng)濟(jì)增長的研究，在“唯GDP論”的背景下，官員交流對經(jīng)濟(jì)增長的影響成為該階段的典型特征，通過計(jì)量模型能夠更加清晰的研究官員交流的經(jīng)濟(jì)意義；其三，被解釋變量盡管不同，但自變量大體相同，在干部交流與經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)以及反腐敗等研究中，官員個(gè)人學(xué)歷、年齡及任期等自變量均為被解釋變量的解釋變量。

三、我國干部交流的趨勢及走向

（一）干部跨區(qū)域、跨行業(yè)交流趨勢更明顯

領(lǐng)導(dǎo)干部長期囿于一個(gè)地方工作容易形成上下左右盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，干部交流能夠形成全國性的交流網(wǎng)絡(luò)，使得地方政府、高校、企業(yè)以及中央部委之間的官員形成一個(gè)互通的行政系統(tǒng)，破除行政系統(tǒng)的區(qū)域壁壘。消除行政系統(tǒng)同高校的界限，能夠補(bǔ)缺行政系統(tǒng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)的短板；引進(jìn)企業(yè)、政府之間官員的雙向交流，能夠?qū)?yōu)勢互補(bǔ)，提高政府行政效率；中央部委與地方政府之間的官員交流一般稱為“中央空降”或“地方官員升任”，央地交流能夠?qū)⒌胤降恼鎸?shí)信息傳送至中央，為高層決策提供有效信息，同時(shí)空降官員有助于打破交流地區(qū)已經(jīng)固化了的官僚體系。

因此我國領(lǐng)導(dǎo)干部交流的方式逐步形成“先學(xué)習(xí)后治理”、“補(bǔ)短板性交流”等模式。尤其在“西部大開發(fā)”、“振興東北”與“脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃”等國家大政方針背景下，更加注重地方行政“一把手”的作用，因此實(shí)現(xiàn)干部跨區(qū)域、跨行業(yè)交流有利于實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)能力；還可以補(bǔ)充我國地區(qū)間差異的現(xiàn)狀，行政資源全國范圍內(nèi)制度化的流動，實(shí)現(xiàn)行政效率優(yōu)先；最后有利于構(gòu)建優(yōu)良的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。

（二）干部交流成為晉升的有利渠道

在官員“晉升錦標(biāo)賽”的激勵下干部交流的政績觀面臨著時(shí)間的考驗(yàn)，在交流任期內(nèi)做出有效的政績成為決定官員下一任期能否順利升任的標(biāo)準(zhǔn)。從行政官員晉升的路徑來看，由于受到年齡、學(xué)歷以及政治因素的考量，官員在一個(gè)任期內(nèi)升任的機(jī)會非常寶貴，機(jī)會失去意味著錯開了晉升梯次。因此跨區(qū)域交流的官員通常都會努力在難得的交流機(jī)會中施展才華與抱負(fù)，盡可能建立豐功偉績來為下一輪升職增添籌碼。從東部發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)入西部落后地區(qū)的官員通常會依靠其在東部地區(qū)的資源優(yōu)勢與治理經(jīng)驗(yàn)，主政東部沿海地區(qū)會有更先進(jìn)的治理理念以及豐富的企業(yè)資源，交流到西部地區(qū)后能夠依靠吸引外商直接投資以及東部地區(qū)的優(yōu)秀人才等資源推動西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另外從中西部地區(qū)交流官員的角度來看，交流到東部地區(qū)能夠?qū)W習(xí)先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，積累資源為后期返回任職做準(zhǔn)備。

（三）“官員資源”配置更加科學(xué)化

“官員資源”是指在國家宏觀調(diào)控的治理機(jī)制下，每一位官員都是國家行政體系中的重要資源，國家可以從總體上把控發(fā)展趨勢，合理布置官員的系統(tǒng)性分布。官員接受的知識水平、實(shí)踐經(jīng)歷不同，在治理過程中也會體現(xiàn)出不同的偏好，因此在官員交流過程中根據(jù)我國各地區(qū)資源稟賦、地理區(qū)位上的差異，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的需求，從全國范圍內(nèi)調(diào)動合理配置官員資源，使行政效率實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。官員組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)優(yōu)化，官員交流能夠整合全國領(lǐng)導(dǎo)干部系統(tǒng)的要素，在交流過程中應(yīng)當(dāng)注重干部之間的能力、性格、年齡等因素的結(jié)合，使得交流的意義實(shí)現(xiàn)最佳。否則，如果交流的官員與當(dāng)?shù)厝宋?、環(huán)境等不熟悉、不適應(yīng)很可能會導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部矛盾，從而失去了官員交流的根本目的。

四、結(jié)論

地方官員的異地交流制度已逐漸成為中國政治治理改革的常態(tài)與趨勢，其在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)層面起著或積極或消極的作用〔6〕（74）。我國干部交流在不同的時(shí)間段都有其典型的特征。起初干部交流是因?yàn)椤跋冗M(jìn)干部工作經(jīng)驗(yàn)交流會議”，通過經(jīng)驗(yàn)交流會議，將不同區(qū)域中的治理理念傳播至有需要的地區(qū)。經(jīng)過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，基層干部交流不僅能夠傳播先進(jìn)治理理念，而且能夠搞活人才隊(duì)伍，打破地方行政系統(tǒng)長期以來已經(jīng)固化了的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有利于激發(fā)干部的積極性，促進(jìn)地方行政系統(tǒng)的良性發(fā)展。為此，干部交流制度的形成已經(jīng)成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理的主要途徑之一。我國干部交流的形式從基層干部交流逐步發(fā)展到加快地方行政“一把手”的交流頻次，從政府與企業(yè)之間的交流，擴(kuò)展到政府、企業(yè)、高校與中央部委之間的互動交流，無論從人才隊(duì)伍構(gòu)建還是干部素質(zhì)提升方面，干部交流對我國黨政干部系統(tǒng)的積極作用都非常突出。

高層干部間的交流與地方行政系統(tǒng)內(nèi)部的干部交流，盡管存在不足，但是積極意義已然明顯，我國黨政干部系統(tǒng)長期存在的關(guān)系網(wǎng)、宗派主義以及貪污腐化現(xiàn)象都能夠通過干部交流得以遏制，尤其在經(jīng)濟(jì)增長、官員能力以及環(huán)境保護(hù)等方面，干部交流的作用更加凸顯。

〔1〕李源潮.堅(jiān)持民主公開競爭擇優(yōu)，推進(jìn)干部人事制度改革〔J〕.黨建研究，2009，（11）：16.

〔2〕喻德來，干部交流的類型及現(xiàn)實(shí)意義〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，1986年，（05）：23.

〔3〕熊波，張慧，盧盛峰.官員交流與環(huán)境保護(hù)——來自省長、省委書記交流的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)〔J〕.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016，（16）：74—75.

〔4〕王賢彬，徐現(xiàn)祥.官員能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展—來自省級官員個(gè)體效應(yīng)的證據(jù)〔J〕.南方經(jīng)濟(jì)，2014，（06）：22.

〔5〕陳剛，李樹.官員交流、任期與反腐敗〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)，2012，（02）：140—141.

〔責(zé)任編輯：譚文富〕

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1009—2234（2017）08—0011—03

2017—08—13

楊軻（1990—），男（回族），寧夏同心人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣舱?、干部交流?/p>