可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

張嵐 張忠潮

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

張嵐 張忠潮

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施多年以來(lái)，對(duì)協(xié)調(diào)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境間的關(guān)系發(fā)揮了重要作用。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)逐漸暴露出其與可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵不完全一致的缺陷。在分析可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評(píng)價(jià)關(guān)系的基礎(chǔ)上，以全新視角對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行新的探索，從五個(gè)方面論述未來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展方向，以期建立一套能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想的，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤；環(huán)評(píng)信息公開

為了有效解決環(huán)境問題，將人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的不良影響降至最低，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)運(yùn)而生。這一制度在環(huán)境治理中發(fā)揮著重大作用，而可持續(xù)發(fā)展理論對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提出了更高的要求。作為一項(xiàng)卓有成效的環(huán)境管理制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)如何發(fā)揮制度的激勵(lì)功能與約束功能來(lái)規(guī)范人類行為，如何在可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)下使制度得到進(jìn)一步完善與發(fā)展，是我們應(yīng)積極思考的問題。

1 可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，人類遭遇到全球性的人口膨脹、能源危機(jī)、資源過度消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重、氣候變化、荒漠化、生物多樣性銳減、生態(tài)破壞以及失業(yè)、貧困、疾病、南北差異、全球安全問題等生存危機(jī)，環(huán)境問題的頻繁出現(xiàn)使人類開始思考不合理的發(fā)展模式所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，人類的發(fā)展觀也正經(jīng)歷著從“增長(zhǎng)理論”到“發(fā)展理論”再到“可持續(xù)發(fā)展理論”的重大變化[1]?！翱沙掷m(xù)發(fā)展理論”為人們提供了一種全新的視野，構(gòu)建了一種關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的新秩序，從而引發(fā)了可持續(xù)發(fā)展的革命[2]?！都澎o的春天》向人類敲響了警鐘，其作者Rachel Carson的思想引發(fā)了“現(xiàn)代環(huán)境運(yùn)動(dòng)”，人們開始反思人類與自然的關(guān)系，意識(shí)到人類必須走“另一條道路”；1972年《人類環(huán)境宣言》將“為了這一代和將來(lái)世世代代的利益”作為人類共同的信念和原則，喚醒了人們的環(huán)境意識(shí)，提出要將環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)行有機(jī)銜接，這成為可持續(xù)發(fā)展理念的思想源泉；1980年國(guó)際自然資源保護(hù)聯(lián)盟起草的《世界自然資源保護(hù)大綱》中初步提出了可持續(xù)發(fā)展的概念；1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)(WCED)在《我們共同的未來(lái)》中指出可持續(xù)發(fā)展是“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”；1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》闡釋了可持續(xù)發(fā)展的概念，而《里約宣言》則將可持續(xù)發(fā)展進(jìn)一步闡釋為:“人類應(yīng)享有以與自然和諧的方式過健康而富有生產(chǎn)成果的生活權(quán)利，并公平地滿足今世后代在發(fā)展與環(huán)境方面的需要”；2002年可持續(xù)發(fā)展世界各國(guó)首腦會(huì)議的召開，標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展從理念走向?qū)嵺`。

可持續(xù)發(fā)展是人類為了解決威脅自身健康發(fā)展的環(huán)境問題而形成的戰(zhàn)略思想，它揭示了“發(fā)展、協(xié)調(diào)、持續(xù)”的系統(tǒng)本質(zhì)，反映了“動(dòng)力、質(zhì)量、公平”的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)建了“和諧、穩(wěn)定、安全”的人文環(huán)境，體現(xiàn)了“速度、數(shù)量、質(zhì)量”的綠色運(yùn)行[3]?？沙掷m(xù)發(fā)展要求人類審慎地考慮自身行為對(duì)環(huán)境的影響。它的核心是發(fā)展，進(jìn)一步肯定了發(fā)展的必要性、可能性和可持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)應(yīng)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，并追求社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及人類社會(huì)的全面發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然性，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與可持續(xù)性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和均衡性，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的可承載能力，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；要求將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)的各方面和全過程，尊重自然規(guī)律，在資源環(huán)境承載力和環(huán)境容量允許的前提下，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，合理有效地利用自然，確保將人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響降至最低，最終實(shí)現(xiàn)人與人之間、人類與自然之間的和諧發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展追求以人為本的發(fā)展目標(biāo)，在不降低人類生活質(zhì)量的同時(shí)，盡可能地減少對(duì)資源的消耗和對(duì)環(huán)境的破壞；可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)代內(nèi)公平和代際公平，代內(nèi)公平強(qiáng)調(diào)同處一代的人們?cè)谙硎芮鍧?、良好的自然環(huán)境、利用自然資源滿足自身利益需求上享有均等的機(jī)會(huì)，它將環(huán)境公平權(quán)的權(quán)利主體指向了同一時(shí)代的所有人[4]。代際公平要求每一代人不能不加節(jié)制地消耗自然資源，致使環(huán)境質(zhì)量惡化從而導(dǎo)致代際環(huán)境沖突[5]，主張代際間的利益平衡，主張整體性的人類共同利益，要求做到資源與環(huán)境的世代共享，它所關(guān)注的是人類作為一個(gè)整體的生命系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，當(dāng)今世界正從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型，人類逐漸進(jìn)入到生態(tài)和諧、綠色低碳、循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)。我們有必要通過制度創(chuàng)新來(lái)調(diào)整人們與自然的關(guān)系，并對(duì)人類的行為進(jìn)行激勵(lì)和強(qiáng)制性約束，抑制人類破壞生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)主義傾向，積極探索、構(gòu)建系統(tǒng)完整的保護(hù)和發(fā)展共贏的制度體系，從而真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展

2.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展緊密相聯(lián)的環(huán)境管理制度，目前我國(guó)已經(jīng)逐漸建立起以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為核心、由相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章以及地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件共同構(gòu)成的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律體系。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指人們?cè)谶M(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)之前，應(yīng)該綜合考慮該活動(dòng)可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成的不利影響，并制定相應(yīng)的措施來(lái)預(yù)防或減緩這些不利環(huán)境影響，并對(duì)其進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的環(huán)境管理制度。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的的認(rèn)識(shí)，中外法學(xué)理論界已基本達(dá)成一致，即事前采用科學(xué)的方法，預(yù)測(cè)、判斷擬議的開發(fā)利用環(huán)境方案可能的不利環(huán)境影響及其后果并提出相應(yīng)的對(duì)策措施[6]，消除或降低人類行為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不良影響，從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞等環(huán)境問題的產(chǎn)生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三者之間的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在提高政府決策的科學(xué)性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)、改善環(huán)境質(zhì)量、預(yù)防和減輕環(huán)境污染與生態(tài)破壞等方面發(fā)揮的作用日益明顯。

2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

2.2.1 可持續(xù)發(fā)展需要環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)也離不開可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是將可持續(xù)發(fā)展的原則和要求納入人類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和戰(zhàn)略決策的重要工具之一。可持續(xù)發(fā)展是對(duì)人類進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)期以來(lái)所走過的發(fā)展道路進(jìn)行反思的結(jié)果，是對(duì)人類發(fā)展模式進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果[7]?？沙掷m(xù)發(fā)展要求人類在行動(dòng)之前，應(yīng)審慎地考慮其行動(dòng)所致的環(huán)境后果，以避免環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)則是在人類行動(dòng)之前便預(yù)測(cè)、評(píng)估人類活動(dòng)的環(huán)境影響，通過制定減輕不利環(huán)境影響的措施來(lái)調(diào)整人類的行為，使人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的不利影響最小化，徹底解決環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)間的矛盾，從而達(dá)到人類行為與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展為環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了明確的目標(biāo)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)以可持續(xù)性為基本出發(fā)點(diǎn)，將可持續(xù)性作為識(shí)別和評(píng)價(jià)擬議人類活動(dòng)的環(huán)境影響的指標(biāo)與準(zhǔn)則；環(huán)境影響評(píng)價(jià)為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了一個(gè)富有結(jié)構(gòu)性的層次化框架，為可持續(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)提供了法律、制度和措施保障，并將可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)通過“建設(shè)項(xiàng)目到規(guī)劃、計(jì)劃再到政策、法規(guī)、區(qū)域和國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略”這樣的微觀——中觀——宏觀的環(huán)境影響評(píng)價(jià)層次得以貫徹實(shí)施?？沙掷m(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)離不開環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)同樣也需要可持續(xù)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)。

2.2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前世界各國(guó)的主要發(fā)展目標(biāo)。要使每一項(xiàng)人類活動(dòng)都體現(xiàn)可持續(xù)性，必須在決策過程中對(duì)每一項(xiàng)人類活動(dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的評(píng)估。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須使制定和實(shí)施的每一項(xiàng)戰(zhàn)略、決策、政策等人類行為都具有可持續(xù)性，這就要求對(duì)人類行為進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估，審慎分析人類行為的環(huán)境影響，對(duì)人類行為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)[8]。作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)恰恰發(fā)揮著這樣的作用。

2.2.3 二者的有效結(jié)合對(duì)解決環(huán)境問題助益匪淺

可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評(píng)價(jià)均是人類在發(fā)展過程中為解決環(huán)境問題而采取的不同對(duì)策，是人類對(duì)其發(fā)展模式所帶來(lái)的環(huán)境惡果進(jìn)行反思的結(jié)果。兩者的出發(fā)點(diǎn)都是立足于保護(hù)環(huán)境，以謀求人類社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。環(huán)境影響評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)容的綜合性、方法模式的先進(jìn)性、過程的延續(xù)性、以環(huán)境與發(fā)展為綜合決策指標(biāo)等四個(gè)方面具有內(nèi)在一致性，環(huán)境影響評(píng)價(jià)將實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為自己的基本出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)宏觀、抽象的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要保障[9]。將可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效結(jié)合，有助于解決環(huán)境問題，有利于人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展方向

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，是保證人類生產(chǎn)生活與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要法律措施，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要保證。在堅(jiān)持貫徹可持續(xù)發(fā)展思想戰(zhàn)略的前提下，應(yīng)賦予環(huán)境影響評(píng)價(jià)以嶄新的內(nèi)涵，并以全新的視角對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行新的探索，建立起一套能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，為可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法律機(jī)制和制度保障。

3.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)預(yù)防為主的原則

預(yù)防原則被視為環(huán)境保護(hù)的黃金規(guī)則，而貫徹預(yù)防原則的主要制度工具就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作由末端治理、事后監(jiān)管走向預(yù)防為主、源頭控制的一個(gè)重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，它從客觀上改變了“先污染后治理”的不可持續(xù)發(fā)展模式，遏制了生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的勢(shì)頭。為適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)急需轉(zhuǎn)型與升級(jí)。未來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)預(yù)防為主的原則，并在制度設(shè)計(jì)上充分考慮環(huán)境因素，密切關(guān)注如何有效預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)從微觀管理向宏觀控制轉(zhuǎn)變，從源頭管理向排污口管理轉(zhuǎn)型，從審批制管理向備案制管理過渡，從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)型[10]，并在人類活動(dòng)的早期決策階段就對(duì)可能產(chǎn)生的環(huán)境問題進(jìn)行綜合考慮，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境作為一個(gè)密切聯(lián)系的整體予以客觀評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)人類可能實(shí)施的活動(dòng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的影響，以實(shí)現(xiàn)對(duì)“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”等現(xiàn)實(shí)問題的源頭治理，協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，以促進(jìn)國(guó)家發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明方向轉(zhuǎn)變。

3.2 應(yīng)不斷擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍

眾所周知，建設(shè)項(xiàng)目處于整個(gè)決策鏈(戰(zhàn)略—政策—規(guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目)的最末端，因此僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)只是在做修補(bǔ)性的努力，并不能徹底影響最初的決策布局。而處于整個(gè)決策鏈頂端的戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和計(jì)劃等所產(chǎn)生的環(huán)境影響具有宏觀性、累積性、長(zhǎng)期潛伏性等特點(diǎn)，能主導(dǎo)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，直接影響環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)及生態(tài)安全格局。僅僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法解決人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的累積影響、間接影響、協(xié)同影響、附加影響等不利環(huán)境影響。要實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，必須不斷擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，防止因重大決策失誤而產(chǎn)生環(huán)境問題。

美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度自誕生之日起就以政府機(jī)構(gòu)所制訂的法律、規(guī)劃、決策等為對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)[11]，只要是對(duì)環(huán)境質(zhì)量有重大影響的人類活動(dòng)都應(yīng)履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定：“對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項(xiàng)提案或法律草案、建議報(bào)告以及其他重大聯(lián)邦行為”均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并要求“聯(lián)邦政府有責(zé)任采取一切切實(shí)可行并與國(guó)家政策的其他基本考慮相一致的措施?！钡湻梢?guī)定所有可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的政府建議都應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。瑞典于1994年公布的《瑞典21世紀(jì)議程》規(guī)定對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估應(yīng)廣泛地應(yīng)用于決策和制定各種計(jì)劃的過程中。韓國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅適用于政府部門實(shí)施的對(duì)環(huán)境影響比較大的項(xiàng)目，后來(lái)更是逐漸擴(kuò)大到公共團(tuán)體、政府投資機(jī)關(guān)以及私營(yíng)企業(yè)等領(lǐng)域[12]。加拿大政府承諾把可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿到政策、計(jì)劃和規(guī)劃的制訂過程中，其內(nèi)閣制定的《政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)閣指導(dǎo)方針》要求對(duì)重要的決策、計(jì)劃和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，同時(shí)鼓勵(lì)開展更為廣泛的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)[13]。從以上內(nèi)容可以看出，國(guó)外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象范圍涉及面較廣，并已經(jīng)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段納入法制化的軌道。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)最重要的意義就在于對(duì)人類行為的調(diào)整，通過調(diào)整將人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的不利影響最小化。我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定了目前我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)只適用于微觀決策層面的建設(shè)項(xiàng)目和宏觀戰(zhàn)略層面的政府專項(xiàng)規(guī)劃(包括綜合利用規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，如土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。而這兩類規(guī)劃中需要環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃其編制者只能是特定級(jí)別以上的行政機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的規(guī)劃)。可見我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)層次過于微觀，不符合可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)性原則，評(píng)價(jià)對(duì)象不夠廣泛，不符合可持續(xù)發(fā)展的全面性原則。環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以通過“建設(shè)項(xiàng)目到規(guī)劃、計(jì)劃再到政策、法規(guī)、區(qū)域和國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略”這樣的微觀—中觀—宏觀的環(huán)境影響評(píng)價(jià)層次，逐級(jí)分解，逐步貫徹，并在不同階段和不同層次充分考慮其環(huán)境影響，逐步貫徹可持續(xù)性原則。既要將環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍縱向拓展，由建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展至計(jì)劃、規(guī)劃、政策、法律及戰(zhàn)略層面，又要從橫向上合理延伸，將中國(guó)規(guī)劃體系中地位最高，最具有戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性特點(diǎn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、跨行政區(qū)的區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、流域開發(fā)規(guī)劃等逐步納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法定評(píng)價(jià)范圍。

3.3 應(yīng)大力促進(jìn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作的早日完成

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十九條第三款規(guī)定：“為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，不得與負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)主管部門或其他有關(guān)審批部門存在任何利益關(guān)系?！笨梢姯h(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立是影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書權(quán)威性的關(guān)鍵所在，其決定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的客觀性、公正性和科學(xué)性。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象較為突出，不少環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制單位與環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批單位存在利益關(guān)系，容易產(chǎn)生利益沖突和不正當(dāng)利益輸送問題。我國(guó)現(xiàn)有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)主要有以下四類：環(huán)保部門下設(shè)機(jī)構(gòu)、其他部門下設(shè)機(jī)構(gòu)、大學(xué)下設(shè)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)。我國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，多隸屬于政府環(huán)保部門，如甲級(jí)機(jī)構(gòu)的24.7%和乙級(jí)機(jī)構(gòu)的48%都為環(huán)保部門下屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，很容易造成“環(huán)評(píng)掛鉤”現(xiàn)象。應(yīng)以新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施為契機(jī)，切斷環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)構(gòu)與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的利益關(guān)聯(lián)，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)改制工作，使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于審批部門，切斷權(quán)力尋租空間和利益輸送渠道；加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，禁止違規(guī)插手環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批工作，全面清理環(huán)保系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬違規(guī)插手環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批或開辦公司承攬環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目的違法行為；限期完成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作，將變“環(huán)評(píng)掛鉤”為“環(huán)評(píng)脫鉤”作為我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革方向與路徑選擇[14]，使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門完全脫鉤，從而消除環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)保部門背景，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)由真正獨(dú)立的環(huán)評(píng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

此外，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)還應(yīng)不斷拓展業(yè)務(wù)范圍，開展多元化經(jīng)營(yíng)，努力抓住機(jī)遇搶占市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，加強(qiáng)自我管理，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，不斷引進(jìn)人才，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)從業(yè)人員的質(zhì)量和數(shù)量，提高從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)水平，使用科學(xué)有效的評(píng)價(jià)方法提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量，以促進(jìn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革[15]。針對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化中喪失評(píng)價(jià)獨(dú)立性，嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效性的問題，應(yīng)通過創(chuàng)新評(píng)價(jià)費(fèi)用定價(jià)方式、招標(biāo)委托方式、支付方式及限制環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)數(shù)量等途徑保障環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，并通過增加環(huán)境影響評(píng)價(jià)透明度、責(zé)任追究與淘汰制度、建立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)分級(jí)制度保持其評(píng)價(jià)獨(dú)立性，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立、科學(xué)、客觀、公正地開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作[16]。

3.4 深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度改革

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已實(shí)施十多年，長(zhǎng)期法律實(shí)踐過程中暴露了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批過程中存在著責(zé)任主體不夠清晰、權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一、程序過于復(fù)雜、審批環(huán)節(jié)過多、審批把關(guān)不嚴(yán)等一系列問題[17]。為了響應(yīng)中央簡(jiǎn)化辦事程序、加快行政審批制度改革的相關(guān)要求，迅速解決環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批存在的體制、機(jī)制等方面難題，更好地發(fā)揮環(huán)評(píng)審批作用，首先應(yīng)改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批體制，合理下放環(huán)評(píng)審批權(quán)限，將基礎(chǔ)設(shè)施類和環(huán)境影響較小的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)下放至省級(jí)環(huán)保部門，保留環(huán)境保護(hù)部在重要項(xiàng)目(如“兩高一資”項(xiàng)目、產(chǎn)能過剩項(xiàng)目、存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目等)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)限，以提高建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理效能，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，縮短審批流程，提高環(huán)評(píng)審批效率，調(diào)動(dòng)地方積極性。強(qiáng)調(diào)上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批活動(dòng)的監(jiān)管作用，以法律的形式規(guī)定監(jiān)管的具體內(nèi)容和程序，并規(guī)定違規(guī)插手環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的行政工作人員的法律責(zé)任，保證地方環(huán)保部門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)受上級(jí)的監(jiān)督和管控，使地方環(huán)保部門在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批過程中能正確協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，客觀、公正地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批活動(dòng)。

其次，應(yīng)不斷簡(jiǎn)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批流程，精簡(jiǎn)前置審批事項(xiàng)，通過全面清理、修改與法律法規(guī)相抵觸的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的規(guī)范性文件，充分重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批與工商的銜接工作，加強(qiáng)執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)工作，強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置制度的實(shí)施[18]；優(yōu)化審批程序，簡(jiǎn)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序，提高審批效率，加快項(xiàng)目核準(zhǔn)的速度，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管。

最后，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批監(jiān)管方面，需強(qiáng)化宏觀管理，落實(shí)污染物排放總量控制制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批監(jiān)管法律制度；對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)條文進(jìn)行相應(yīng)的修訂，解決改革措施與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突；建立規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序的法律法規(guī)，并使之細(xì)化、統(tǒng)一，為保留環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置的具體項(xiàng)目、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序改革的具體操作提供行動(dòng)指南[19]。

3.5 加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開力度，完善公眾參與制度

環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠順利進(jìn)行、確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的前提。環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開將相關(guān)利益主體充分納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策過程，為其提供信息，有利其表達(dá)意見，并對(duì)建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及環(huán)保部門進(jìn)行有效監(jiān)督，最終促使環(huán)保部門做出正確的決策。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)要真正實(shí)現(xiàn)信息公開必須明確以下問題：首先，由于我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在信息公開方面規(guī)定得過于籠統(tǒng)、原則，可操作性不強(qiáng)，執(zhí)法透明度不高，因此應(yīng)制定《環(huán)境信息公開法》，或者在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中增加有關(guān)信息公開的內(nèi)容，為公眾參加環(huán)境影響評(píng)價(jià)奠定前提條件。其次，明確信息公開的主體，環(huán)境信息公開的主體實(shí)際上包括政府部門和相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)企業(yè)。政府在將有關(guān)環(huán)境信息向公眾公開方面負(fù)主要責(zé)任，同時(shí)企業(yè)也是保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體，也應(yīng)自覺將與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)境信息向公眾公開。法律應(yīng)對(duì)企業(yè)信息公開的時(shí)間、方式及內(nèi)容做出明確要求，將企業(yè)環(huán)境信息公開義務(wù)規(guī)范化。上述主體可以通過公開的渠道(如媒體、網(wǎng)絡(luò)、通告、簡(jiǎn)本資料免費(fèi)取用等方式)來(lái)公開信息，并通過座談會(huì)、咨詢會(huì)、聽證會(huì)、發(fā)放調(diào)查表等形式方便公眾知情和反映意見，保障公眾參與的有效性。最后明確公開的內(nèi)容。環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱階段，公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱的內(nèi)容，如提議行動(dòng)概況、可能產(chǎn)生的環(huán)境影響、預(yù)防的措施以及替代方案等重要問題；環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案階段應(yīng)當(dāng)公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案；最后公布環(huán)境影響報(bào)告書[20]。此外，公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書全文，政府承諾文件，批準(zhǔn)和不予批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全文以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的誠(chéng)信資料與信息也應(yīng)在信息公開的范圍之內(nèi)。

公眾參與是衡量環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施有效性的標(biāo)志，是其發(fā)揮實(shí)效的關(guān)健，集中體現(xiàn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的民主決策機(jī)制。公眾參與為公眾實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)提供了具體形式和載體，有利于發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，有利于提高環(huán)境決策的民主性和科學(xué)性，保證公民能在健康、舒適的環(huán)境中生存，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)發(fā)展[21]，并有利于在實(shí)體正義和程序正義、代際公平和代內(nèi)公平等方面實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義價(jià)值[22]。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制存著參與主體范圍受限、參與過程流于形式、參與時(shí)間滯后、參與意見反饋機(jī)制缺失等問題，影響著公眾參與的效果。首先應(yīng)及時(shí)修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律法規(guī)，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，并充分借鑒歐盟環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法中關(guān)于“影響”之規(guī)定，在立法中明確規(guī)定公眾需對(duì)“哪些環(huán)境影響”進(jìn)行評(píng)價(jià)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾需考慮的“影響”可涵蓋人類的健康與安全、動(dòng)植物、土壤、空氣、水、氣候、風(fēng)景、歷史遺跡、物質(zhì)財(cái)產(chǎn)、文化遺產(chǎn)及上述這些因素的相互影響等諸方面，以利于公眾全方位地考慮環(huán)境影響評(píng)價(jià)事項(xiàng)對(duì)環(huán)境的影響，促使政府審慎作出環(huán)境決策[23]。其次應(yīng)合理界定“公眾”的范圍。公眾范圍應(yīng)包括與環(huán)境影響評(píng)價(jià)事項(xiàng)有影響、有利益沖突的社會(huì)公眾和與規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)等環(huán)境影響評(píng)價(jià)事項(xiàng)無(wú)直接利益關(guān)系的一般社會(huì)公眾。在具體環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，須按照平等的利益分配機(jī)制，充分考慮其不同的社會(huì)背景、專業(yè)水平、性別、年齡、職業(yè)等因素來(lái)合理遴選環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與公眾，以增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的廣泛性和代表性，同時(shí)應(yīng)保障公眾參與主體的組織化，積極推動(dòng)非政府環(huán)保組織在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的參與，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報(bào)紙等媒體，以召開專家咨詢會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式開展實(shí)質(zhì)性的多元參與，廣泛征求公眾意見。應(yīng)將公眾參與的時(shí)間盡量提前至規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段或編制階段，盡早使公眾了解此類規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目存在的主要環(huán)境問題，使公眾參與覆蓋到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各個(gè)不同階段。并通過構(gòu)建公眾意見反饋機(jī)制，進(jìn)行公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)專項(xiàng)立法等一系列措施保障和推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的公眾參與，以切實(shí)尊重和維護(hù)公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，深化和加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與程度，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更大程度地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的功效。

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責(zé)任編輯：李增華

Study of Environmental Impact Assessment from the Perspective of Sustainable Development

ZHANG Lan, ZHONG Zhong-chao

(Northwest A&F University,Yangling 712100, China)

EIA as a legal system has been implemented in China for more than 20 years. It has played an important role in coordinating the relationship between society, economy and environment. With the deepening implement of the sustainable development strategy, environmental impact assessment gradually exposed its defects that is not completely consistent with connotation of sustainable development. On the basis of analysis the relationship between sustainable development and environmental impact assessment, we exploreenvironmental impact assessment system with a new perspective, discusses the future development direction of environmental impact assessment systemfrom five aspects , which aim to establish a set of environmental impact assessment that can reflect sustainable development thought and promote the coordinated development of economic, social and environmental system.

Sustainable development; Environmental impact assessment; EIA agency decoupling; EIA Information disclosure

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.001

2017-03-06

張嵐(1991—)，女，陜西渭南人，碩士研究生。研究方向：自然資源與環(huán)境保護(hù)理論。

X820.2

A

1674-6341(2017)03-0001-05