政府安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的雙重效應(yīng)

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410000）

政府安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的雙重效應(yīng)

粟 鋒

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410000）

在新能源開發(fā)技術(shù)未取得重大革命性突破前，煤炭生產(chǎn)工業(yè)將長期作為我國能源的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。目前，我國煤炭工業(yè)的生產(chǎn)方式、技術(shù)體系比較成熟，煤炭安全生產(chǎn)形勢不容樂觀，政府對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的安全規(guī)制有待完善。政府安全規(guī)制對煤炭生產(chǎn)具有負面成本效應(yīng)和正面補償效應(yīng)。分析政府安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的雙重效應(yīng)，有利于完善規(guī)制體系，深化煤炭生產(chǎn)行業(yè)布局，優(yōu)化煤炭工業(yè)的供給結(jié)構(gòu)。

安全規(guī)制;煤炭生產(chǎn);行業(yè)布局;雙重效應(yīng)

煤炭工業(yè)作為我國基礎(chǔ)能源支柱性產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈條中占據(jù)極端重要的戰(zhàn)略地位。然而統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2001年1月1日至2010年12月31日，全國煤礦共發(fā)生事故 28509 起，死亡 47702 人。2010年百萬噸煤死亡率高達 0.749，而美國同一時期的煤礦百萬噸死亡率僅為 0. 03 左右，兩者差距達到25 倍。[1]96巨大的反差、鮮明的對比讓我們痛定思痛，進一步思考政府應(yīng)當如何引導(dǎo)煤炭工業(yè)有序生產(chǎn)、安全生產(chǎn)。

一、煤炭工業(yè)生產(chǎn)需要有效的安全規(guī)制

世界上儲量最多、分布最廣的燃料資源是煤炭。中國是世界上最主要的產(chǎn)煤國。2001—2010 年，中國原煤產(chǎn)量總計達到 226. 15 億噸，年均增長率 10% 以上; 原煤產(chǎn)量占能源生產(chǎn)總量的比重不斷攀升，截至 2010 年已經(jīng)高達77. 4%。[1]962016年12月底，國家發(fā)改委與能源局聯(lián)合發(fā)布的《煤炭工業(yè)發(fā)展的“十三五”規(guī)劃》指出，在我國煤炭的主體能源地位不會變化，但煤炭工業(yè)生產(chǎn)安全形勢仍然嚴峻。[2]從我國能源資源稟賦和發(fā)展階段來看，煤炭工業(yè)是保障我國能源安全的基石。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對安全生產(chǎn)工作提出了一系列重要指示，安全生產(chǎn)不允許一絲一毫的放松：一定要始終站在人民群眾的角度想問題，把重大風(fēng)險隱患當成事故來對待；一定要正確認真分析安全和發(fā)展的辯證關(guān)系，決不能飲鴆止渴，以犧牲安全為代價來換取短期的發(fā)展。[3]因此，從2010年到2015年煤炭工業(yè)生產(chǎn)安全取得長足進步。《煤炭工業(yè)發(fā)展的“十三五”規(guī)劃》顯示，“十二五”期間煤礦事故年均增速為-24.2%，死亡人數(shù)年均增速為-24.5%,百萬噸死亡率年均增速為-26.4%。這些數(shù)據(jù)固然可喜，但近年來各地頻發(fā)的重大事故依然觸目驚心，2017年2月14日婁底祖保煤礦爆炸10死3傷即是一例。當前學(xué)界對煤炭生產(chǎn)安全的關(guān)注大多從不同視角分析事故發(fā)生的直接原因,而且普遍從我國煤礦監(jiān)管鏈條中的各個環(huán)節(jié)尋找解釋。孫洪志、張少杰、劉繼偉（2003）認為地方政府與小煤礦博弈，這種博弈機制下的行為策略選擇導(dǎo)致安全事故。[4]趙洪光（2005）從內(nèi)部、外部環(huán)境和軟件、硬件裝備等方面分析煤礦安全事故的直接原因。[5]較少的學(xué)者關(guān)注安全規(guī)制和煤礦生產(chǎn)之間的互動機制，如肖興志（2011）認為政府煤礦治理沒有考慮到安全規(guī)制在經(jīng)濟波動中的具體位置，進行一刀切式治理導(dǎo)致規(guī)制無效率。[1]98

筆者認為政府安全規(guī)制水平與煤炭工業(yè)生產(chǎn)效益之間是存在因果機制的。對于既定的煤炭開采條件，不同級別的安全規(guī)制水平與之對應(yīng)的是不同程度的煤炭工業(yè)生產(chǎn)效益。這個假定如果成立，將對我國煤炭工業(yè)生產(chǎn)的安全規(guī)制體系制定具有參考價值。

二、政府安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的影響

中國煤炭工業(yè)生產(chǎn)安全規(guī)制機制的逐步確立有一個曲折的歷史過程。1978年實行改革開放以來，作為行政體制改革的難點和重點，中央對政府機構(gòu)改革花了很大的精力。1988年，國務(wù)院經(jīng)全國人大審議撤銷煤炭部、石油部、核工部和水利電力部，成立能源部。1993年，又撤銷能源部，恢復(fù)電力部、煤炭部并成立獨立的石油、核工業(yè)總公司。1998年，再次撤銷煤炭部。1999年，經(jīng)國務(wù)院批準成立國家煤礦安全監(jiān)察局，負責全國煤炭安全生產(chǎn)情況的監(jiān)察，同時各地方的各礦務(wù)局具體負責煤礦安全生產(chǎn)及管理?？傊?，原有的煤炭部職能劃分為三大塊：一是技術(shù)板塊，中國煤炭地質(zhì)總局（副部級），現(xiàn)為國企性質(zhì)的中央勘查企業(yè)集團；二是安監(jiān)板塊，國家煤礦安全監(jiān)察局（副部級），現(xiàn)為國務(wù)院直屬機構(gòu)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局；三是規(guī)劃板塊，主要由國家發(fā)改委和能源局煤炭司承擔。煤炭行業(yè)的安全管理體制經(jīng)過上述多次改革，使我國煤礦安全監(jiān)管最終形成“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”三位一體的互動格局。理論上來說，規(guī)制是經(jīng)濟學(xué)對政府規(guī)制活動進行的系統(tǒng)性研究。煤炭工業(yè)生產(chǎn)安全規(guī)制是政府對煤礦企業(yè)的一種社會性規(guī)制。從現(xiàn)有實踐來看，煤炭工業(yè)生產(chǎn)安全規(guī)制體系主要有兩方即政府與煤礦企業(yè)。

第一,政府與煤礦企業(yè)是利益博弈的選擇性行為主體。分析安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的影響，其邏輯前提要借助于委托代理理論和博弈論明確政府與煤礦企業(yè)的互動策略。前述已詳介煤礦安監(jiān)體制既有中央政府的縱向垂直管理機構(gòu)（省煤礦安監(jiān)局及省分局），也有各地方政府（省市縣三級安監(jiān)局）負責對地區(qū)各行業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管,其中包括對煤礦行業(yè)安全生產(chǎn)情況進行監(jiān)管。[6]中國這種委托監(jiān)管的煤炭生產(chǎn)安全規(guī)制體系中，中央政府著重于追求集體財富的最大化，人民生命財產(chǎn)自然包含在內(nèi)，因此其對代理方地方政府的考核標準偏向于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全生產(chǎn)。而周黎安（2007）的研究顯示地方政府執(zhí)政所面臨目標是多元化的，具體表現(xiàn)在晉升錦標賽中的地方官員只關(guān)注能夠被考核的指標，而對不在中央政府考核范圍或者不易被測度的后果不予重視。[7]事實上，地方政府基于理性經(jīng)濟人的視角會通過能給自身帶來最大利益的途徑來完成中央政府設(shè)置的考核目標。

換言之，國有煤炭企業(yè)更容易受地方政府控制成為地方政府自身謀取利益的工具。中央政府與煤礦企業(yè)的信息不對稱性遠大于地方政府，煤礦企業(yè)作為被規(guī)制方，對于中央政府和地方政府的規(guī)制政策會選擇性執(zhí)行?！爸醒胝胤秸迸c“地方政府——煤礦企業(yè)”，是兩組直接聯(lián)系的監(jiān)管鏈條。當沒有安全事故發(fā)生時，地方政府與煤礦企業(yè)結(jié)成短暫的利益同盟，實行弱規(guī)制，中央的安全規(guī)制沒有被徹底執(zhí)行，僅是走過場。當安全事故發(fā)生后，中央政府與煤礦企業(yè)的信息不對稱狀態(tài)被打破，地方政府與煤礦企業(yè)的利益同盟隨之解體，地方充當“救火隊員”對當?shù)孛旱V企業(yè)實行強規(guī)制，當?shù)孛旱V行業(yè)甚至都被“連坐”。因此，必須走出“弱規(guī)制——事故發(fā)生——強規(guī)制——事故平息——弱規(guī)制”的死循環(huán)。能否找到一個最優(yōu)規(guī)制水平，而非極端的強規(guī)制、弱規(guī)制是提高煤炭工業(yè)安全生產(chǎn)效益的關(guān)鍵。

第二,安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)具有負向激勵效益，即成本效應(yīng)。煤炭業(yè)的安全生產(chǎn)設(shè)備有著投資大，專用性強的特點。信息完備情形下政府采取嚴格的安全規(guī)制措施，意味著煤礦企業(yè)將花費更多的安全生產(chǎn)成本，擠占了可用于挖掘生產(chǎn)的資金。此外，在安全生產(chǎn)事故發(fā)生后還會進一步增加企業(yè)的安全生產(chǎn)負擔,一方面是受到來自監(jiān)管部門的重金罰單,另一方面是安全事故引起的停產(chǎn)整頓。因此，受嚴格安全規(guī)制的煤礦企業(yè)面臨著安全生產(chǎn)帶來的沉重負擔，引起運行和投資成本增加。

第三,安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)具有正向激勵效益，即補償效應(yīng)。煤礦企業(yè)在市場經(jīng)濟體制下追求利潤最大化，在面臨安全規(guī)制時，為了控制安全事故發(fā)生率，通常會采取兩種方式:一是企業(yè)可以通過加大安全生產(chǎn)運行成本，提高生產(chǎn)技術(shù)的安全性，稱為安全規(guī)制的“技術(shù)進步效應(yīng)”;二是企業(yè)可以通過改良生產(chǎn)工藝，提高企業(yè)的生產(chǎn)率。企業(yè)被迫通過改進生產(chǎn)工藝以提高安全生產(chǎn)能力，減緩或抵消政府安全規(guī)制給企業(yè)增加的安全生產(chǎn)成本，這種影響稱為安全規(guī)制的“創(chuàng)新補償效應(yīng)”。[8]不難發(fā)現(xiàn)這種情況下生產(chǎn)中的安全成本盡管增多了，但由于生產(chǎn)工藝的改進，企業(yè)收益得到提高，這些收益可以抵消支付花費的安全生產(chǎn)成本。

第四,以負向激勵為主，正向激勵為補充的規(guī)制趨向。在煤炭安全生產(chǎn)規(guī)制體系中，正向激勵主要利用資金補貼和稅收工具，即稅收減免、退稅、稅收豁免、稅收抵免、加速折舊、延期納稅、稅率優(yōu)惠等。而負向激勵包括各種形式的處罰措施,主要有行政處罰、法律處罰，如降職、處罰金等。綜合運用這兩種激勵組成規(guī)制工具，這種規(guī)制工具的強度將直接影響煤礦企業(yè)對于安全生產(chǎn)的投資。目前對煤礦安全規(guī)制強度的測量，主要從國家頒布法律法規(guī)的數(shù)量，煤礦安全成本和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，煤礦資產(chǎn)增量來選擇相關(guān)指標。正由于現(xiàn)有研究對安全規(guī)制強度的測度未達成一致，單純地運用一種指標（盡管此指標具有很強的合理性）來代表煤礦的安全規(guī)制強度就難免會得出帶有偏差的結(jié)論。因此，煤炭工業(yè)生產(chǎn)安全規(guī)制強度的測量還需要建立數(shù)據(jù)模型來實證檢驗。沒有爭議的是當政府對避免安全生產(chǎn)事故的期望越強烈，就越傾向于使用更多的負向激勵，加大對安全生產(chǎn)事故的懲罰力度。由于煤炭生產(chǎn)的特殊性,生產(chǎn)安全事故的發(fā)生具有偶然性。因此對安全生產(chǎn)事故政府加大懲罰，更多地使用負向激勵，從而倒逼煤炭企業(yè)提高安全生產(chǎn)投資。

三、政府對煤炭工業(yè)安全生產(chǎn)的規(guī)制新趨向

各地區(qū)煤炭的資源挖掘情況和資源稟賦不盡相同，中央政府與地方政府的目標一致程度也有差異。通過理論分析，政府安全規(guī)制對煤炭工業(yè)生產(chǎn)的影響具備雙重性，以負向激勵為主，正向激勵為補充綜合運用激勵手段形成規(guī)制工具，對各個地區(qū)（省區(qū)）煤炭企業(yè)實行分類控制的規(guī)制策略，有利于進一步完善規(guī)制體系，深化煤炭生產(chǎn)行業(yè)布局，優(yōu)化煤炭工業(yè)的供給結(jié)構(gòu)。

第一,完善分類控制規(guī)制體系。結(jié)合全國煤炭資源分布情況和煤炭工業(yè)“十三五”規(guī)劃，目前國家煤炭工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是壓縮煤炭資源枯竭的東部、限制開發(fā)強度大的中部和東北部、優(yōu)化資源豐富的西部。東部地區(qū)由于開采條件復(fù)雜，生產(chǎn)成本高，安全規(guī)制應(yīng)當加大負向激勵，增加規(guī)制強度，逐步壓縮生產(chǎn)規(guī)模。中部和東北地區(qū)的煤炭接續(xù)資源多在地底深處，投資邊際效益降低，因此從嚴控制接續(xù)煤礦建設(shè)。西部地區(qū)，開采條件好，安全規(guī)制應(yīng)多用正向激勵，給予煤炭企業(yè)安全設(shè)備資金支持，加大資源開發(fā)力度。

第二,深化煤炭生產(chǎn)行業(yè)布局。突出安全規(guī)制的補償效應(yīng)，助力煤炭企業(yè)提高安全生產(chǎn)工藝。各個主要產(chǎn)煤區(qū)結(jié)合自身實際和區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，協(xié)同聯(lián)動，加強對外送電通道建設(shè)，配套建設(shè)一體化煤礦，變輸煤為輸電。有資源和技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)，推進煤制油、煤制天然氣、低階煤分質(zhì)利用(多聯(lián)產(chǎn))、煤層氣利用等相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。同時進一步建設(shè)配套煤礦，以滿足煤炭深加工行業(yè)的用煤需要。

第三,優(yōu)化煤炭工業(yè)的供給結(jié)構(gòu)。實施“綠煤”戰(zhàn)略，以經(jīng)濟新常態(tài)為轉(zhuǎn)型契機，以政府安全規(guī)制為抓手，推進煤炭工業(yè)供給側(cè)改革。淘汰落后產(chǎn)能，淘汰落后和非正規(guī)采煤工藝方法，大力調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加快關(guān)閉災(zāi)害嚴重煤礦，實行低效率高污染煤礦退出機制，提高安全生產(chǎn)水平。統(tǒng)籌全局，分批次對各地區(qū)礦井進行產(chǎn)能適度釋放，促進煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用，堅持做大煤、延伸煤、轉(zhuǎn)化煤、拓展煤，助力提升煤炭經(jīng)濟運行質(zhì)量。

(責任編輯 遠 揚)

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C935

A

1671-5454（2017）02-0082-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2017.02.021

2017-03-07

粟鋒（1993-），男，侗族，湖南洪江人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院2015級碩士研究生。研究方向：科學(xué)社會主義。

本文為湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“提高農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)共享發(fā)展能力研究”（編號：CX2016B178）的研究成果。