地方政府公共服務(wù)供給能力建設(shè)

周雨嫣

【摘 要】政府的公共服務(wù)供給能力代表了政府職能履行的能力，是政府公共性最主要的體現(xiàn)，也應(yīng)該是政府所必須實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)首要的價(jià)值目標(biāo)。地方政府的公共服務(wù)供給能力是與其公共職能密切相關(guān)，但是，就目前而言，在很多地方都存在著公眾的公共需求與政府公共服務(wù)供給能力低效的矛盾，所以，我們必須要從公共需求的實(shí)際出發(fā)，分析地方政府公共服務(wù)低效的原因，為政府公共服務(wù)能力低效提出對(duì)策，來(lái)推進(jìn)地方社會(huì)的和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方政府；公共服務(wù)；供給能力；對(duì)策

加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，提高政府的公共服務(wù)能力，是當(dāng)代我國(guó)政府改革一個(gè)急需完成的目標(biāo)。政府應(yīng)時(shí)刻牢記“以民為本”的執(zhí)政理念，民生問(wèn)題也應(yīng)該成為政府解決的首要問(wèn)題，這就為政府的公共服務(wù)職能提出了新的時(shí)代要求，公眾關(guān)注的不僅僅再是數(shù)量的多少而是質(zhì)量的高低。所以，當(dāng)代地方政府應(yīng)該對(duì)公眾需求具有一種敏銳的觸覺(jué)，要走入群眾，真實(shí)的反映出群眾的需求和偏好，努力提升公眾的生活水平和質(zhì)量。而政府的公共服務(wù)供給能力則是提高民生水平的關(guān)鍵點(diǎn)，所以，對(duì)地方政府供給能力的分析探討是具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)概念的的內(nèi)涵

（一）公共服務(wù)的內(nèi)涵

2004年2月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》中指出：公共服務(wù)就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。一個(gè)國(guó)家的公共服務(wù)能力，可以直接投射在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平中，公共服務(wù)職能是否健全，體系是否完善，這都為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力?；竟卜?wù)的目的就是要實(shí)現(xiàn)政府為公民提供優(yōu)質(zhì)完善的公共物品和服務(wù)，從而滿足公眾生存發(fā)展需求。它一般具有“非排他性”、“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“公共性”。而“公共性”又是這三者最為突出的一點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)了政府的職能行使的價(jià)值取向以及各項(xiàng)政府公共決策應(yīng)有的價(jià)值偏好。

（二）地方政府公共服務(wù)供給能力的內(nèi)涵

地方政府公共服務(wù)供給能力，它不僅是地方政府公共服務(wù)供給是否高效的重要指標(biāo)，同時(shí)它也在另一個(gè)方面反映了地方政府內(nèi)部資源和條件的配置是否合理。包括地方政府的財(cái)政狀況、人力資源、組織能力、政府權(quán)力權(quán)威。它是政府組織各項(xiàng)有形資源和無(wú)形資源的整合能力，最終體現(xiàn)為地方政府為社會(huì)公眾提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施以及對(duì)社會(huì)秩序和國(guó)家法律的維護(hù)等，注重的是服務(wù)質(zhì)量。地方政府的能力是由很多因素構(gòu)成的，它一方面體現(xiàn)在政府公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督完善和在動(dòng)態(tài)的過(guò)程中不斷的信息反饋。另一方面，又體現(xiàn)在政府各項(xiàng)能力的發(fā)揮，如提供公共產(chǎn)品的能力，制定市場(chǎng)規(guī)則的能力、人力資源發(fā)展的能力、社會(huì)保障能力以及政府危機(jī)管理的能力等。它具有公共性、有限性、服務(wù)性和成長(zhǎng)性[i]。

二、地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）地方政府公共服務(wù)不能滿足公眾需求

在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府的各項(xiàng)公共服務(wù)政策都是政府單方面制定的，政府想當(dāng)然的認(rèn)為人們需要的是這樣而不是那樣，在政策制定的過(guò)程中，并沒(méi)有得到公眾的參與，很多政府領(lǐng)導(dǎo)似乎只看中自己的政績(jī)和地方GDP的增長(zhǎng)，而政府本應(yīng)該時(shí)刻考慮的公共利益卻被忽視了。政府的財(cái)政支出大多數(shù)都用在了政績(jī)工程的建設(shè)上，在公共服務(wù)這方面的投入并不高。在盈利性領(lǐng)域的投入多了，自然在社會(huì)保障、醫(yī)療教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的投入和關(guān)注力就少了。而財(cái)政投入的不足則會(huì)直接影響到地方政府公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。這就會(huì)直接導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)的供給總量不足。而從另一方面來(lái)說(shuō)，地方政府的財(cái)政收入大多數(shù)都?xì)w于中央政府，地方政府的各項(xiàng)公共政策也是貫徹和服從中央政府，這樣就會(huì)出現(xiàn)另一個(gè)問(wèn)題，即地方政府不能根據(jù)地方的實(shí)際情況，真正做到實(shí)事求是，制定出因地制宜的公共服務(wù)政策。地方政府的自主性受到束縛也會(huì)導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給總量的下降。

（二）地方政府公共服務(wù)供給差距大

地方政府公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間差距較大。長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直都沒(méi)有被打破，城市和農(nóng)村的公共財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出的總比重差距甚大，城市和農(nóng)村在教育和醫(yī)療保險(xiǎn)等資源的占有率上也是分配不公，而城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障制度的覆蓋面也是有一定差距。城市公共服務(wù)的資金來(lái)源渠道較多，大多來(lái)源于地方政府的撥款，而農(nóng)村的公共服務(wù)資金卻大部分來(lái)自于農(nóng)民的自籌。而城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)質(zhì)量上的差距也給城鄉(xiāng)群眾帶來(lái)不一樣的生活品質(zhì)和享受，存在著嚴(yán)重的公共服務(wù)不均等。我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘亩鄶?shù)，而他們所享受的資源與城市相比卻更為稀缺。這樣就導(dǎo)致了，農(nóng)村居民很難享受到政府為他們提供的公共服務(wù)，如果不打破這種二元機(jī)制，“三農(nóng)問(wèn)題”的困境以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化將很難得到解決和實(shí)現(xiàn)。

（三）地方政府公共服務(wù)供給的效率不高

用最小的投入獲得最大的利益，這樣才是最有效率的方式，但是，由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還不是十分完善，政府與市場(chǎng)的界限還不是很明晰，政府在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制還缺乏經(jīng)驗(yàn)，以致于無(wú)法確保市場(chǎng)提供公共服務(wù)是建立在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，因而對(duì)那些提供公共服務(wù)的私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)，這是在一定的程度上造成公共服務(wù)供給效率不高的原因[ii]。雖然在當(dāng)下，塑造責(zé)任型政府成為熱點(diǎn)話題，但是，在現(xiàn)實(shí)中，政府在公共服務(wù)還是存在著缺位、錯(cuò)位和越位的現(xiàn)象，如食品安全問(wèn)題和各項(xiàng)行政審批問(wèn)題等，這些都是與人民的生活息息相關(guān)的問(wèn)題，而地方政府在這些方面責(zé)任的缺失則體現(xiàn)了政府公共服務(wù)供給的能力和效率的低下，這也是我們需要關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

三、地方政府公共服務(wù)供給能力建設(shè)問(wèn)題的原因分析

（一）地方政府服務(wù)意識(shí)淡薄

當(dāng)前，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制發(fā)展還不完善，政府所關(guān)注的焦點(diǎn)往往都是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府政績(jī)的提高。這是造成地方政府官員服務(wù)意識(shí)淡薄，公共物品供給不足、公共服務(wù)效率不高的一個(gè)主要原因。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府承擔(dān)著資源分配者和權(quán)力行使者以及市場(chǎng)監(jiān)控者的角色，對(duì)自己本身應(yīng)具備的公共性認(rèn)識(shí)卻相對(duì)模糊，常常職責(zé)不清，在政府內(nèi)部也行成了很濃厚的“官本位”思想，這就導(dǎo)致了政府官員公共職能的弱化，公共服務(wù)態(tài)度的惡化。在很多時(shí)候，政府官員表現(xiàn)的并不是“人民公仆”的形象，而是十分的高高在上，政府官員中也存在著以權(quán)謀私的現(xiàn)象，罔顧公眾利益，很大程度上也是因?yàn)樗麄儾](méi)有樹(shù)立為人民服務(wù)的服務(wù)意識(shí)。所以，每當(dāng)在官員的個(gè)人利于與公共利益發(fā)生相悖的情況下，公共利益往往都是被犧牲和舍棄的。

（二）地方政府公共服務(wù)的投入不足

地方政府在公共服務(wù)職能的財(cái)政投入比重過(guò)小，這就使得地方政府本應(yīng)提供的一些公共服務(wù)無(wú)力供給或者供給不足。尤其是在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)境等方面，現(xiàn)有的公共資源面對(duì)公眾不斷上升的公共服務(wù)需求顯得有些捉襟見(jiàn)肘。這點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)的尤為突出。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府都把工作重心放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上來(lái)，并沒(méi)有很好的將精力放在公共服務(wù)的工作中。雖然，各級(jí)地方政府在不斷地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，但是在政府部門(mén)內(nèi)部，卻忽視一些公共事物，沒(méi)有花精力努力去把公共事務(wù)處理好。地方政府基礎(chǔ)性的公共服務(wù)供給總量不足，使得政府和人民之間的供求矛盾不斷加深，對(duì)于一些已經(jīng)投入的公共服務(wù)，還存在這使用率過(guò)低甚至被廢棄的現(xiàn)象，從而造成資源的極大浪費(fèi)。

（三）公共服務(wù)供給缺乏公眾參與

地方政府在公共服務(wù)供給的過(guò)程中承擔(dān)的是主導(dǎo)的角色，公共服務(wù)的供給是通過(guò)政府公共服務(wù)的政策來(lái)完成和實(shí)現(xiàn)的。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷前進(jìn)發(fā)展中，公眾對(duì)政府公共決策的參與意識(shí)不斷提升，有能力更好的表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的訴求。政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，公眾參與能夠有效的實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化，政府應(yīng)該在公共政策制定的過(guò)程中適當(dāng)?shù)募哟蠊妳⑴c的力度。如果只是由政府單方面的制定公共服務(wù)政策，那么政府就無(wú)法確切的掌握和了解公眾的需求，也就是說(shuō)政府不能了解到公共服務(wù)供給過(guò)程中的真實(shí)情況和出現(xiàn)的問(wèn)題。公眾參與的渠道不暢，政府需要加快政務(wù)公開(kāi)的步伐，這樣能讓公眾及時(shí)的了解到政府的工作信息，公眾參與的觀念意識(shí)也影響著公眾參與到公共服務(wù)政策制定的熱情，公眾自身的文化素養(yǎng)也決定了公眾的政策參與能力。然而，在政府制定公共服務(wù)政策的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)公民素質(zhì)不高，參與意識(shí)不強(qiáng)、參與能力不高的客觀情況使得公眾不能很好的參與到政策制定的過(guò)程中。

四、提升地方政府公共服務(wù)供給能力的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化地方政府的服務(wù)意識(shí)

改革開(kāi)放后，中國(guó)堅(jiān)持走有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，因此，地方政府必須要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流，加強(qiáng)自身各項(xiàng)職能建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)價(jià)值規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)和生產(chǎn)資料在各部門(mén)之間的流通，政府應(yīng)該是市場(chǎng)的監(jiān)管者而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，所以，地方政府應(yīng)該是一個(gè)有限的政府、高效的政府而不是舊體制下的全能政府和低效政府。地方政府應(yīng)該明確自身與市場(chǎng)的界線，要有事業(yè)心和主動(dòng)進(jìn)取之心，為群眾謀福利，加強(qiáng)履行自身的社會(huì)公共職能。在現(xiàn)代社會(huì)，人民的民主權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，這就需要地方政府高度重視和保障群眾的利益，樹(shù)立服務(wù)型政府的理念。地方政府應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)型政府，應(yīng)樹(shù)立顧客導(dǎo)向，提高服務(wù)品質(zhì)和種類，履行好自身的義務(wù)和責(zé)任，清晰自己的職能定位，促進(jìn)地方公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）加大公共服務(wù)方面的財(cái)政投入

公共服務(wù)事業(yè)要取得良好的發(fā)展離不開(kāi)政府的公共財(cái)政的支持。從我國(guó)地方政府的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀來(lái)看，資金短缺不足成為了地方公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的短板和瓶頸。所以，政府要想提高自身的公共服務(wù)供給能力就必須要解決資金問(wèn)題。政府不僅要加大公共服務(wù)方面財(cái)政的投入，在另一方面，政府也應(yīng)努力提高財(cái)政投入使用的效率，爭(zhēng)取用最小的財(cái)政投入獲得最大的社會(huì)公共效益。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在公共服務(wù)投入資金的比重也應(yīng)相應(yīng)增加。對(duì)地方政府而言，財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配是十分重要的。同時(shí)，地方政府應(yīng)努力加強(qiáng)自身公共服務(wù)職能的建設(shè)，完善地方公共服務(wù)的體系。

（三）加強(qiáng)公眾參與建設(shè)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公眾對(duì)地方政府公共服務(wù)供給方面有著不同以往的利益訴求。所以，政府為了提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，就必須要組織好社會(huì)各方面的有利資源，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)各方面的積極性。公眾參與不僅能很好的反映政府公共服務(wù)供給中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還能打破政府長(zhǎng)期以來(lái)的在公共服務(wù)供給中的壟斷地位。這樣對(duì)提高政府公共服務(wù)供給質(zhì)量有極大的推進(jìn)作用。在公眾參與的過(guò)程中，政府需要不斷的引導(dǎo)和規(guī)范公眾的參與行為。政府必須要健全相關(guān)法律法規(guī)，用法律來(lái)保障公眾的權(quán)利，來(lái)保證公民參與的有序進(jìn)行，公眾也應(yīng)提高自身的文化素養(yǎng)，來(lái)更好的理解政府的政策目標(biāo)，為政府公共服務(wù)的供給提出切實(shí)可行的建議。

（四）加強(qiáng)府際合作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

中央政府與地方政府應(yīng)該打破以往高度集權(quán)的模式，要逐漸形成地方分權(quán)和地方自治的局勢(shì)。但是，目前兩者在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的劃分仍然不合理，它們?cè)诠卜?wù)職能的邊界上也相對(duì)模糊，這點(diǎn)使得地方政府在管理地方公共服務(wù)事業(yè)的時(shí)候經(jīng)常處于被動(dòng)狀態(tài)。所以，為了能提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，應(yīng)該合理規(guī)范劃分中央和地方政府公共服務(wù)職能的范圍。對(duì)于很多突發(fā)性的公共安全事件，就必須要加強(qiáng)地方政府和中央政府的有效合作，如霧霾、禽流感、地震等。地方政府在保證與中央政府政令暢通的同時(shí)，也應(yīng)該打破原有的“條塊分割”，加強(qiáng)各級(jí)地方政府之間的合作，實(shí)現(xiàn)資源的流通，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)，相互借鑒優(yōu)秀的治理和公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)。

目前，我國(guó)各級(jí)政府一直都在加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，我國(guó)的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)也相繼取得了較好的成果，但是，在社會(huì)各項(xiàng)發(fā)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到并且重視我國(guó)地方政府在公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題和能力不足、效率不高的現(xiàn)狀，政府公共服務(wù)供給能力的高低從側(cè)面反映了政府的能力和職能履行的狀況以及社會(huì)發(fā)展的水平，所以，我們必須要進(jìn)一步完善我國(guó)政府的公共管理職能，提高公共服務(wù)供給的能力，為建設(shè)服務(wù)型政府提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注釋：

[i] 申麗娟.現(xiàn)代化視閩下地方政府公共服務(wù)能力供給研究一基于重慶的實(shí)證[D].西南大學(xué)，2011：25.

[ii] 夏悅瑤.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府公共服務(wù)研究[D].湖南大學(xué)，2012：27.

【參考文獻(xiàn)】

[1]徐勇、高秉雄.地方政府學(xué)[M].高等教育出版社，2005：4-13.

[2]申麗娟.現(xiàn)代化視閩下地方政府公共服務(wù)能力供給研究一基于重慶的實(shí)證[D].西南大學(xué)，2011：25.

[3]夏悅瑤.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府公共服務(wù)研究[D].湖南大學(xué)，2012：27.

[4]劉德斌.論我國(guó)地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)一以永豐縣為例[D].南昌大學(xué)，2007.

[5]范柏乃、傅衍、卞曉龍.基本公共服務(wù)均等化測(cè)度及空間格局分析—以浙江省為例[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2015（01）.

[6]汪利錟.地方政府公共服務(wù)支出均等化測(cè)度與改革路徑—來(lái)自1995—2012 年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的估計(jì)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014（10）.