為什么要改革農(nóng)村土地制度
——農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行時系列解讀（一）

文董祚繼

為什么要改革農(nóng)村土地制度
——農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行時系列解讀（一）

文董祚繼

根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，從2015年初開始，全國33個縣市開展了農(nóng)村土地制度改革三項試點，全部試點工作將于2017年12月底前完成。這項改革意義重大、影響廣泛，在全面深化改革總體部署中屬于“四梁八柱”改革。對于改革的目的、重點、困難與出路，各方面十分關(guān)心、疑慮頗多，但相關(guān)研究卻不夠充分，理性的聲音似更少。有鑒于此，筆者擇其要點，以問答方式逐一評析，以推動相關(guān)研討，助力改革深化。文中觀點，雖有所參鑒，但均系個人獨立之看法，請勿過度解讀。

十八大以后開展的這一輪改革，把“問題取向”作為基本原則。農(nóng)村土地制度改革作為重要的改革選項，必定是這一制度在執(zhí)行中已經(jīng)出現(xiàn)問題，而且是很大的問題，非修改法律不可的問題。

一般論及農(nóng)村土地制度改革需要解決的問題，大抵上包括征地范圍過寬侵害集體權(quán)益、征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低影響農(nóng)民生計、經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受限影響農(nóng)民增收、建設(shè)用地管制導(dǎo)致新增宅基地取得困難、農(nóng)民進(jìn)城造成宅基地大量閑置、宅基地不能流轉(zhuǎn)致使土地財產(chǎn)價值未能顯化、圈占宅基地隱形利益大導(dǎo)致非法交易普遍等等。這些問題無疑都是存在的，但大多只是表象。只有在更深層面找準(zhǔn)問題、找到病根，才能聚焦主要矛盾、確立正確方向，才能凝聚改革共識、激發(fā)改革動力。

筆者認(rèn)為，改革農(nóng)村土地制度，主要是基于以下四方面需要。

第一，是縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。

這一輪改革有許多動因，但解決貧富差距過大、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定無疑是最大動因之一。自十一屆三中全會開始的改革開放，極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力、極大地解放和增強了社會活力，開辟了一條大國崛起、邁向復(fù)興的正確道路。如果說改革開放帶來了哪些負(fù)面影響，那么貧富差距快速擴(kuò)大應(yīng)該是最大的負(fù)面影響。中國基尼系數(shù)1978年為0.317，2000年越過0.4的國際公認(rèn)警戒線后逐年攀升，2008年達(dá)到最高點0.491，之后有所回落，但2013年仍達(dá)0.462。世界銀行曾有報告顯示，美國5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，中國的財富集中度甚至超過美國，成為兩極分化最嚴(yán)重的國家之一。

而在貧富差距擴(kuò)大問題中，最突出的就是城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大。不過，這一問題并非改革開放一開始就有，事實上，改革開放之初城鄉(xiāng)居民收入還呈縮小態(tài)勢。得益于農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起，在上世紀(jì)80年代中期，城鄉(xiāng)居民收入比一度縮小到1.86∶1。之后，改革的重點轉(zhuǎn)移到了城市，城鄉(xiāng)居民收入比開始逐年擴(kuò)大，到2010年達(dá)到3.23∶1?！笆濉逼陂g，在各種支農(nóng)惠農(nóng)和扶貧攻堅措施的推動下，城鄉(xiāng)居民收入比有所縮小，2015年為2.73∶1，但差距仍然偏大。

城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大的直接原因是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)。最初，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)主要由工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”政策造成，后來則主要受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和土地制度的影響。

釀酒過程中稻殼用量為投料量的20%～25%，由于稻殼容重僅為（粉碎）高粱的1/5.4，所以投入酒醅中的體積很大，檢測發(fā)現(xiàn)稻殼中含有一定數(shù)量的雜質(zhì)、大量雜菌且?guī)в胁煌潭鹊漠愲s味，會嚴(yán)重影響酒的質(zhì)量和產(chǎn)量。傳統(tǒng)工藝中，酒廠都采用平房倉儲存稻殼，庫房占地面積大，稻殼出、入庫塵土飛揚，撒漏嚴(yán)重，工人操作環(huán)境惡劣，勞動強度大、生產(chǎn)效率低，很難實現(xiàn)自動化作業(yè)，稻殼使用時只做簡單的清蒸處理，稻殼中的雜物也一并進(jìn)入到酒醅中，會影響白酒質(zhì)量。

城鄉(xiāng)分割的戶籍政策導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，發(fā)展質(zhì)量不高。改革開放以來，隨著工業(yè)化推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始加速，1978-2015年，以常住人口計算的城鎮(zhèn)化率由17.9%提高到56.1%，但市民化進(jìn)程仍然滯后，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，目前尚有兩億多進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，與此同時，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯。

城鄉(xiāng)分割的土地管理制度則阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村土地在取得、使用、收益、處分等權(quán)能設(shè)置和管理制度上與城市土地顯著不同，由此形成城鄉(xiāng)用地二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步固化了業(yè)已形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局。特別是農(nóng)村集體土地權(quán)能不夠完整，用益物權(quán)沒有充分保障，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利受到限制，制約了土地資產(chǎn)的價值實現(xiàn)，影響廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享城鎮(zhèn)化成果；對進(jìn)城落戶農(nóng)民是否放棄原有土地權(quán)益的法律政策規(guī)定不盡一致，權(quán)益預(yù)期不明確，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；土地供需緊張導(dǎo)致農(nóng)村新增人口的宅基地需求得不到保障，建房用地成本增加，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的問題顯然不能任其惡化下去。十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題開始進(jìn)入國家戰(zhàn)略層面。十七大進(jìn)一步提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。十八大明確提出“實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)容由此得到實質(zhì)性提升。

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念和戰(zhàn)略的深化，從解決制度這個根本性問題入手、著力突破制度藩籬成為必然。在農(nóng)村戶籍制度改革加快推進(jìn)的同時，農(nóng)村土地制度改革逐步提到重要日程。十七屆三中全會《決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”；“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機(jī)制”；“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步明確：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”；“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”至此，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計初具雛形，改革取向直指城鄉(xiāng)二元用地結(jié)構(gòu)，改革目標(biāo)就是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，最終目的是縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

第二，是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障社會公平正義的需要。

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展給中國社會帶來的突出變化，是利益關(guān)系分化、權(quán)利意識覺醒，這又反過來推動甚至左右著市場化取向的改革?？梢哉f，公民的權(quán)利意識、平等精神增強在很大程度上正在決定著中國改革的進(jìn)程和方向。這一點在土地制度改革問題上表現(xiàn)尤為明顯，農(nóng)民由起初對征地補償分配的關(guān)注，發(fā)展到土地產(chǎn)權(quán)觀念的普遍強化，正在倒逼農(nóng)村土地制度改革的提速。

從總體上看，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差距中很大一塊就是由城鄉(xiāng)居民占有財產(chǎn)的不均所造成。特別是城市實施土地有償使用和住房商品化的制度與農(nóng)村宅基地仍然執(zhí)行不能流轉(zhuǎn)的制度，更是快速拉開城鄉(xiāng)居民的財富占有。有專家計算，2002年我國城市人均房地產(chǎn)財富是農(nóng)村人均房地產(chǎn)財富的4.5倍，隨著城市房地產(chǎn)價格上漲，到2007年這一比例已迅速擴(kuò)大到7.2倍，明顯超過城鄉(xiāng)居民收入比。如果考慮到近些年來城市房地產(chǎn)價格的大幅上揚，這一差距只會更大?？梢?，城鄉(xiāng)居民財富差距的過度拉大，還需要從改革本身找原因，盡快補上農(nóng)村土地制度改革滯后的短板。

具體從法律制度上分析，導(dǎo)致城市國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地在權(quán)利上的差異主要有以下方面：

——根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)外，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這一規(guī)定不僅擴(kuò)大了公共利益征地的憲法授權(quán)，還意味著集體經(jīng)濟(jì)組織不能將集體土地自主提供社會資本進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，嚴(yán)重限制了集體土地開發(fā)權(quán)。

——根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”由于經(jīng)營性建設(shè)開發(fā)在土地規(guī)劃用途與原用途之間一般存在巨額的增值收益差異，按照土地的原用途給予補償就意味著將增值收益全部收歸政府所有。這一規(guī)定實際上剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民參與增值收益分配的權(quán)利，也因此受到普遍詬病。

——根據(jù)《物權(quán)法》第143條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外”。而根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定，除依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利差距顯而易見。

——根據(jù)《物權(quán)法》第135條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利”；第152條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”。農(nóng)村宅基地用益物權(quán)與城鎮(zhèn)住宅用地用益物權(quán)相比，缺少收益權(quán)。

——根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定,“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！背擎?zhèn)居民購買商品房則沒有上限規(guī)定。

站在用益物權(quán)的角度，城市國有建設(shè)用地的權(quán)能高過農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)能是不言而喻的。當(dāng)然，如果就此簡單推定立法有意歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地也未免武斷。公允地說，現(xiàn)行法律的價值取向主要放在保證農(nóng)村土地分配的公平性、福利性上，以保障農(nóng)民不失所、“居者有其屋”為基本宗旨，同時防止城市資本大舉到農(nóng)村圈地建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，其中一些規(guī)定至今并未過時，或者在部分地方仍然適用。同時也要看到，其中也有一些規(guī)定確實已經(jīng)落伍于時代，說得更準(zhǔn)確點，一些意在保護(hù)農(nóng)民利益的法律規(guī)定實際保護(hù)了“落后”，已經(jīng)異化為農(nóng)民利益的對立面，也就是異化為公平正義的對立面，當(dāng)然就有必要加以調(diào)整。必須看到，一個時期以來，一些地方政府強征強拆、造成官民沖突，低價征地、高價賣地，過度倚重城市房地產(chǎn)開發(fā)、造成資產(chǎn)泡沫和資源浪費，土地收益過多用在城市、較少用在農(nóng)村，既孕育經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險、威脅經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，也侵犯農(nóng)民合法權(quán)益、背離社會公平正義，并加劇社會矛盾、阻礙社會進(jìn)步，確實到了該改變的時候了。

第三，是增添發(fā)展動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的需要。

近年來，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的特征日益明顯。新常態(tài)是一個客觀狀態(tài)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段必然會出現(xiàn)的一種狀態(tài)，沒有好壞之分。但新常態(tài)下如何穩(wěn)中求進(jìn)，既保持經(jīng)濟(jì)增速在合理區(qū)間，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量效益提升、更多轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，對我們而言無疑是新的巨大挑戰(zhàn)。其中，如何尋找到新的經(jīng)濟(jì)增長點、培植發(fā)展新動力，更具有決定性意義。農(nóng)村土地制度改革的初步實踐就充分展現(xiàn)了這一潛力，值得高度重視。

農(nóng)村土地制度改革發(fā)端于近年來的一系列農(nóng)村改革嘗試，包括農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、承包地“三權(quán)分置”等。一些地方以鎮(zhèn)、村為單位，以農(nóng)村土地整治為平臺，以增減掛鉤為杠桿，統(tǒng)一規(guī)劃、聚合資金，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、承包地流轉(zhuǎn)等，不僅提高了耕地綜合生產(chǎn)能力，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，也盤活了農(nóng)村土地資源，激發(fā)了農(nóng)村市場潛能，帶動了農(nóng)村投資和消費，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展增添了強大動力。以成都市為例，近年來通過農(nóng)村土地綜合整治，不僅新增耕地42萬余畝，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比率達(dá)到整治面積的80%以上，還建成230個標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，建設(shè)農(nóng)民新居1500多個，改善了60余萬農(nóng)民群眾的居住環(huán)境和生活條件，并為汶川、蘆山地震災(zāi)區(qū)籌集到重建資金124億元，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供用地約10萬畝。

去年開始的農(nóng)村土地制度改革三項試點，在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展方面已取得初步成效。入市不僅為一批符合產(chǎn)業(yè)政策的工商業(yè)項目搭建了土地平臺，解決了發(fā)展空間，還促進(jìn)了轉(zhuǎn)型升級、激活了民間資本、活躍了農(nóng)村市場。三是推動了城鄉(xiāng)要素流動，搭建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新平臺。特別是對于湄潭這樣的中西部農(nóng)村，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更利于發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，加快就地工業(yè)化、就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

我國農(nóng)村發(fā)展歷史欠賬多，基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)欠缺，近年來隨著人口城鎮(zhèn)化加快，在一些地方出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝現(xiàn)象，但這也為擴(kuò)大農(nóng)村投資提供了空間。到2020年，農(nóng)村人口仍有6.6億以上，補上農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，意味著巨大的投資和消費需求。從這個意義上看，農(nóng)村土地制度改革有望釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第四，是推動資源節(jié)約，保障長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的需要。

推動土地資源節(jié)約集約利用，是農(nóng)村土地制度改革的應(yīng)有之義，也是重要目標(biāo)。概括來說，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是，改革土地征收制度，有利于推動城市節(jié)約集約用地?？s小土地征收范圍，不再按原農(nóng)業(yè)用途價格低價征地，將推動土地使用者節(jié)約用地，新城新區(qū)過度擴(kuò)張將受到抑制，鬼城、空城將因此減少。同時，改變政府壟斷建設(shè)用地供給狀況，實行多渠道供地，有利于盤活城市閑置低效用地。

二是，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有利于盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。一方面，通過就地入市、調(diào)整入市等途徑，目前的5000萬畝左右農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有望投入利用；另一方面，通過規(guī)劃調(diào)整，大量閑置、空閑的農(nóng)村宅基地也有望加以利用，從而顯著提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率。

三是，改革農(nóng)村宅基地制度，有利于提高宅基地利用效率和效益。農(nóng)村宅基地自愿有償退出、超占有償使用、有條件流轉(zhuǎn)等改革，可望釋放大量的土地資源，既能有效解決農(nóng)戶新增宅基地取得難問題，又能有力抑制宅基地違法圈占、減少新增用地，還能盤活宅基地“死資源”、“死資產(chǎn)”。目前全國村莊用地達(dá)2.5億畝，人均達(dá)229平方米，可整治利用土地1億畝左右，盤活利用潛力巨大。

我國人多地少，土地資源稟賦存在先天不足，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求長期居高不下，土地供求矛盾始終突出。我們要守住耕地紅線、把13億中國人的飯碗牢牢掌握在自己手上，守住生態(tài)紅線、留下更多綠水青山，就必須始終高舉資源節(jié)約大旗，堅持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。在此方面，農(nóng)村土地制度改革同樣肩負(fù)歷史重任。