新型城鎮(zhèn)化背景下土地集約利用分析

文/浙江省土地學(xué)會(huì) 汪文忠

新型城鎮(zhèn)化背景下土地集約利用分析

文/浙江省土地學(xué)會(huì) 汪文忠

新型城鎮(zhèn)化背景下，土地集約利用存在著一些問(wèn)題，發(fā)展方式粗放，集約利用水平效率低下，過(guò)度依賴政府和出讓的限制條件較多等。結(jié)合目前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，闡述土地集約利用對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義，基于新時(shí)期土地集約利用面臨的挑戰(zhàn)提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策。研究在新型城鎮(zhèn)化背景下土地集約利用起到一定的理論指導(dǎo)意義。

土地集約利用對(duì)于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的意義

1.土地資源的有限性決定了土地資源集約利用

發(fā)展是永無(wú)止境的，但在新型城鎮(zhèn)化背景下，可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展已對(duì)土地資源提出更高的要求，人類必須在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)集約利用現(xiàn)有的土地和一切土地資源。實(shí)施城鎮(zhèn)化土地集約利用，不僅可以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境（生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈），也在一定程度上對(duì)技術(shù)提出更高的要求，提高城市土地使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生產(chǎn)、生活與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.可持續(xù)發(fā)展要求土地資源集約利用

農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)森林、天然生態(tài)環(huán)境已占據(jù)了大量的土地，同時(shí)他們又是最寶貴的土地資源?？沙掷m(xù)發(fā)展要求在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)，必須保證生態(tài)環(huán)境良好，堅(jiān)決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)和利用，要立足現(xiàn)在，兼顧未來(lái)。土地的集約利用不僅保護(hù)了耕地資源免受傷害，也會(huì)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和城市土地使用率的增加，是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

3.國(guó)情決定了土地資源集約利用

目前，我國(guó)的國(guó)情決定了必須走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，而新型城鎮(zhèn)化又要求土地的利用不能繼續(xù)曾經(jīng)的粗放式發(fā)展，更不能盲目擴(kuò)大城市的占地規(guī)模。國(guó)情約束了也提高了城市土地使用效率，必須走集約化和內(nèi)涵式的發(fā)展道路。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用存在的問(wèn)題

1.發(fā)展方式粗放

原有的發(fā)展方式過(guò)于粗放，城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中未關(guān)注到集約高效和低碳。生活條件和居住環(huán)境對(duì)原有的發(fā)展方式產(chǎn)生一定的沖擊，土地供應(yīng)總量失控。部分開(kāi)發(fā)的土地走外延式發(fā)展，不僅數(shù)量多，面積也大。加上資金投入不足和開(kāi)發(fā)程度不夠，導(dǎo)致土地利用率低。雖然政府雖然出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)政策約束盡量集約開(kāi)發(fā)利用，但在實(shí)際的土地出讓后，開(kāi)發(fā)商并不一定完全按照政府的規(guī)定執(zhí)行，因?yàn)樗麄冎勒畬?duì)于此方面的監(jiān)控并不嚴(yán)格，造成土地的浪費(fèi)。

2.集約利用水平低

為了更好地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國(guó)家和相關(guān)領(lǐng)域的研究學(xué)者提出以企業(yè)模式和園區(qū)模式來(lái)帶動(dòng)發(fā)展，且前期確實(shí)取得了一定的成效。同時(shí)，以往的城鎮(zhèn)化發(fā)展也帶來(lái)了環(huán)境的相對(duì)惡化，如造成交通擁堵、大氣污染和水污染、生態(tài)惡化等問(wèn)題，以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價(jià)的發(fā)展，不是我們想看到的，發(fā)展不具有可持續(xù)性，集約利用水平低。

3.過(guò)度依賴政府管理

目前，需要以政府的宏觀調(diào)控手段作為強(qiáng)有力的支撐。但是如果過(guò)度依靠政府，忽略了市場(chǎng)調(diào)配作用，極度不利于長(zhǎng)期發(fā)展。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)格高，到開(kāi)發(fā)商處后經(jīng)過(guò)一系列的流轉(zhuǎn)建設(shè)，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上漲。同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政依賴土地收入，造成不利于土地可持續(xù)發(fā)展的尷尬情況。

4.出讓的限制性條件較多

在土地出讓過(guò)程中，供應(yīng)雙軌制長(zhǎng)期存在，兩種極端：完全不設(shè)準(zhǔn)入條件和嚴(yán)格設(shè)置準(zhǔn)入條件，最終導(dǎo)致的競(jìng)拍主體單一。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在出讓一些工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地時(shí)，競(jìng)標(biāo)條件較多且準(zhǔn)入類別細(xì)致，在出讓名義上是公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，公平公開(kāi)，但最終結(jié)果依然是定向出讓。不健康、執(zhí)行力度不到位的出讓方式必然導(dǎo)致土地市場(chǎng)扭曲和資源配置錯(cuò)位，最終還是無(wú)法體現(xiàn)土地價(jià)值。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下土地集約利用面臨的挑戰(zhàn)

1.缺乏有效土地違規(guī)處罰手段

上文已提到，政府雖然某些方面已有規(guī)定，但因?yàn)閳?zhí)行力度不夠不能引起開(kāi)發(fā)商重視，導(dǎo)致規(guī)定成為一紙空文。有些地區(qū)常發(fā)生非法占用和違法交易的情況，除了肇事者的守法意識(shí)淡漠外，最主要還是因?yàn)閼土P力度和手段不夠。就像治理交通一樣，闖紅燈扣6分的規(guī)定出來(lái)后，明顯闖紅燈的事故就少了，對(duì)于違反土地使用等相關(guān)管理的也是同樣道理。不容忽視的一種情況就是法規(guī)制定與現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)存在時(shí)間差，法律法規(guī)頒行時(shí)所參照的標(biāo)準(zhǔn)相比，如今的違法違規(guī)之不當(dāng)受益，其懲處顯得力度不夠。

2.民眾環(huán)保意識(shí)提高可能帶來(lái)的負(fù)面影響

土地規(guī)劃中重視環(huán)境，追求環(huán)保指標(biāo)和形象工程，增強(qiáng)居民宜居配套建設(shè)，有效促進(jìn)了土地規(guī)劃的進(jìn)步。但如果不合理運(yùn)用生態(tài)指標(biāo)和形象二字，會(huì)造成適得其反的效果。在工業(yè)園區(qū)中為了建造花園式工廠，制定過(guò)高的不切實(shí)際的綠化指標(biāo)，導(dǎo)致工業(yè)生產(chǎn)效率低下，反而影響了設(shè)立產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)升級(jí)的初衷。另外，如今的百姓懂得維權(quán)，對(duì)重大事項(xiàng)有著很高的參與度，有利于規(guī)劃科學(xué)制定和順利執(zhí)行。當(dāng)然，由于民眾并不是專家學(xué)者，對(duì)某一領(lǐng)域考慮的問(wèn)題可能不是十分透徹，不能科學(xué)把握全部情況，如果全部按照民眾意思實(shí)施可能造成客觀的難題。但是如果合理訴求得不到滿足之時(shí)，反而成為各類群體性事件的重要誘因之一。

新型城鎮(zhèn)化背景下的土地集約利用措施

1.加大土地集約利用的技術(shù)研發(fā)

只有科技的進(jìn)步和發(fā)展才能在客觀技術(shù)層面高效地利用土地，利用更多的科技成果，增加科技轉(zhuǎn)換率。把國(guó)土資源部門所秉持的科技含量進(jìn)一步推廣到公眾中去，讓民眾相信科技帶來(lái)的美好改變，相信科學(xué)才能更好地獲得發(fā)展，得到公眾的理解和擁護(hù)，推動(dòng)土地集約利用工作的良性展開(kāi)。

2.加強(qiáng)相關(guān)部門的通力合作

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要全社會(huì)的各個(gè)部門一起合作，而土地集約利用也絕對(duì)不是國(guó)土部和環(huán)保部等單個(gè)部門的事情，而是需要國(guó)家層面的多個(gè)部門共同協(xié)調(diào)工作，包括發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和工信部等。從上至下的包括省、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村等各級(jí)職能部門和相關(guān)聯(lián)的企事業(yè)單位。今后的發(fā)展需要各部門的通力配合。因此，快速建立完善土地集約聯(lián)席機(jī)制，對(duì)及時(shí)處理土地集約利用問(wèn)題具有重大意義，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)及從中央到地方的有效協(xié)同。

3.建立事前預(yù)警機(jī)制和事后反饋機(jī)制

科技的投入和創(chuàng)新是建立事前預(yù)警和事后反饋的關(guān)鍵，解決了技術(shù)難題，如預(yù)警監(jiān)測(cè)和檢測(cè)設(shè)備。如今是工業(yè)4.0時(shí)代，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)都需要通過(guò)科技實(shí)現(xiàn)有效價(jià)值，實(shí)現(xiàn)趨勢(shì)分析和預(yù)測(cè)，開(kāi)展和拓寬反饋渠道，理順各個(gè)工作節(jié)點(diǎn)，將土地供需情況進(jìn)一步精準(zhǔn)把握。事前和事后的機(jī)制制定也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，政府要把握宏觀管控的工作職能，強(qiáng)化和發(fā)揮小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能，以此達(dá)到和提高小城鎮(zhèn)土地利用率與資源開(kāi)發(fā)的目的。宏觀調(diào)控可以綜合利用城鎮(zhèn)建設(shè)土地，增強(qiáng)城鎮(zhèn)土地利用率，土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基本依據(jù)。

4.合理利用城鎮(zhèn)土地集約利用的思路

最大限度地利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)和盤(pán)活閑置低效土地，甚至是拋荒的土地，合理編制土地科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。為了更好地集約利用土地，可適當(dāng)增加建筑物的高度，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)和居民居住的建筑格局。當(dāng)然一方面需要政府引導(dǎo)開(kāi)展舊城改造，另一方面要善于開(kāi)發(fā)現(xiàn)有的土地潛力，可進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)和循環(huán)利用。目前，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，各級(jí)政府要依據(jù)本地特色，因地制宜地確定城鎮(zhèn)化發(fā)展新策略，確保土地資源集約、節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展。