縮小貧富差距之經(jīng)濟法路徑

張 星

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

·經(jīng)濟管理研究·

縮小貧富差距之經(jīng)濟法路徑

張 星

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

經(jīng)濟法作為國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行之法，在實現(xiàn)社會整體利益最大化方面作用顯著。我國當(dāng)前基尼系數(shù)一度超過國際警戒線，貧富差距有進一步拉大之趨勢，從財稅立法的完善、土地制度的轉(zhuǎn)型、教育制度的改革等方面探索如何縮小貧富差距，實現(xiàn)社會資源的公平有效分配，是經(jīng)濟法的應(yīng)有之義。

財稅立法；遺產(chǎn)稅；土地產(chǎn)權(quán)；土地出讓金；教育公平

一、我國居民收入差距現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2014年全國居民收入基尼系數(shù)為0.469，2013年基尼系數(shù)0.473，反應(yīng)國內(nèi)居民貧富差距有縮小趨勢。但是我國居民收入基尼系數(shù)仍然高于國際警戒線，且城鎮(zhèn)居民收入基尼系數(shù)高于農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定的。同時，城鎮(zhèn)居民收入基尼系數(shù)的走勢相對于農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)波動性大。原因在于自上世紀八十年代起，我國的改革重點一直集中在城鎮(zhèn)，而農(nóng)村則是改革的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是經(jīng)濟體制的改革與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整主要集中在城鎮(zhèn)。[1]近年來，我國居民收入基尼系數(shù)稍有降低，筆者認為，應(yīng)歸功于農(nóng)村合作醫(yī)療的逐步落實以及反腐倡廉的全面推進。

二、貧富差距的成因分析

(一)市場經(jīng)濟體制改革

市場經(jīng)濟體制改革，允許一部分人先富起來，打破了計劃經(jīng)濟體制下的無市場狀態(tài)，平均分配方式被摒棄，個人、企業(yè)開始參與市場競爭，社會生產(chǎn)效率有所提高。但是由于先天稟賦以及個體能力之間的差異，也造成了收入分配不均的局面，這種不均衡體現(xiàn)在不同的區(qū)域之間，不同的行業(yè)之間，城鄉(xiāng)之間。[2]

(二)稅收失調(diào)

個人所得稅的存在意義是為了對財富進行二次分配以達到縮小貧富差距的目的，但是在實際操作中，由于灰色收入的存在，課稅對象不精確，這樣就出現(xiàn)了初始目標(biāo)和結(jié)果相悖的局面。[3]同時，由于中央與地方稅收比例失調(diào)和國家政策傾斜等原因，會進一步加大地區(qū)之間與城鄉(xiāng)之間的貧富差距。

(三)社會保障制度不完善

我國GDP呈增長趨勢，雖有所放緩，但總體穩(wěn)定，而我國社會保障事業(yè)卻明顯滯后于經(jīng)濟增長速度，[4]不言而喻，農(nóng)民、失業(yè)人員、無業(yè)人員等弱勢群體就無法充分享受經(jīng)濟增長所帶來的成果，從而拉大貧富差距。目前，我國仍然是城鄉(xiāng)居民社會保障二元體制，城鄉(xiāng)居民在社會保障方面存在著較大差異，加之貧困偏遠地區(qū)財政收入有限以及中央財政轉(zhuǎn)移支付不足導(dǎo)致社會貧富差距。

(四)教育資源分布不均衡

東部與中西部之間、城鄉(xiāng)之間的教育水平存在較大差距，而受教育程度又與收入呈正比關(guān)系，所以教育不公平也是導(dǎo)致貧富差距的因素之一。

(五)初次分配中勞動報酬所占比例較低

我國是人口大國，勞動力密集型產(chǎn)業(yè)依然是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，資本與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)相對短缺。因此，勞動者報酬低是一個長期存在的問題。

(六)工薪福利保障不均衡

醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和住房公積金保障等各項福利比較齊全的部門集中在國有企事業(yè)單位及政府部門，非國有部門或者單位比較缺乏完善的福利待遇。

(七)拆遷制度不完善

城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼，但是拆遷制度并不完善，例如中東西部拆遷補償標(biāo)準不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)補償標(biāo)準存在很大差距，這些都加劇了貧富差距。

(八)市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟

由于體制、政策和監(jiān)管方面的原因，致使大量非法收入、灰色收入長期普遍存在，特別是一些國家公共權(quán)力資本化、期權(quán)化、貨幣化和私有化，部門利益小集團化，行業(yè)利益壟斷化，以及大量非法經(jīng)營等問題使得社會成員之間財富分配差異明顯，加劇了貧富分化。

三、縮小貧富差距對策

(一)完善財稅立法

1.財政稅收分段

東部、西部、中部之間的經(jīng)濟水平差距較大，創(chuàng)造財富的能力差距明顯，東部西部中部根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和GDP設(shè)置不同的稅率，[5]完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方債、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等方面進行突破和創(chuàng)新。這是建設(shè)陽光型政府、責(zé)任型政府的要求，也是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的必然途徑。

2．開征遺產(chǎn)稅

由于個人先天稟賦的差異，財產(chǎn)代際繼承無可厚非，但是這在一定程度上不利于社會成員創(chuàng)造力的激發(fā)，有礙社會公平正義。遺產(chǎn)稅立法的時間選擇和制度設(shè)計要充分考慮到政府收入、居民收入分布情況、居民利益等方面的影響。

要使遺產(chǎn)稅課稅依據(jù)具有法律正當(dāng)性，就必須以法律形式將遺產(chǎn)稅確定下來。遺產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅課稅體系的內(nèi)容，具有以下職能：增加財政收入、對社會財富進行二次分配、優(yōu)化資源配置。

(二)推進土地出讓金制度的改革

構(gòu)建合理土地制度，實現(xiàn)社會整體利益的最大化，而不是單位或者部門利益最大化。

土地財政所誘發(fā)的社會問題如房價上漲過快，拆遷補償所帶來的社會不公平等問題突出，這些都嚴重影響城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量和水平，可以考慮將政府所收取的土地出讓金改成房產(chǎn)稅，采取逐年征收的方式，[6]這樣就能夠緩沖政府賣地的熱情。

(三)改革農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)與征用補償制度

明確農(nóng)民對土地所擁有的土地財產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民所得利益與土地經(jīng)濟價值的同向同步增長。對農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行法律保護，[7]讓農(nóng)民真正實現(xiàn)有地可依，有地能依，有地得益。加大政府對農(nóng)村各項建設(shè)的財政支出，對農(nóng)民征地的補償撥款要和土地本身經(jīng)濟價值相一致。[8]加快新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)精準扶貧，保障對“三農(nóng)”事業(yè)和農(nóng)民弱勢群體的支出落實到實處。

(四)完善農(nóng)村社會保障制度

社會保障是一種社會制度，由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，同時，也受制于政治制度。我國現(xiàn)在的社會保障制度呈城鄉(xiāng)二元狀態(tài)，這是由特殊的歷史環(huán)境決定的。農(nóng)民，占據(jù)了我國人口的半數(shù)之多，農(nóng)業(yè)，是我國的立國之本，農(nóng)民在中國歷史上曾發(fā)揮著重要的作用，政府應(yīng)注重對農(nóng)民利益的保護。但是，我國的社會保障是一條城鄉(xiāng)分立的道路，城鄉(xiāng)之間存在著巨大差距，這樣的失衡狀態(tài)有悖于社會公平，我國社會保障制度的改革勢在必行。

首先，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村最低生活保障制度，鰥寡孤獨殘疾者應(yīng)有所依。其次，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。加大中央財政對社會保障制度的轉(zhuǎn)移支付力度, 應(yīng)特別照顧貧困農(nóng)村。僅僅依靠農(nóng)村集體的薄弱力量, 是不公平的，不利于和諧社會的建設(shè)。最后，推進城鄉(xiāng)醫(yī)療報銷系統(tǒng)的統(tǒng)一，讓貧困農(nóng)民必要時在城區(qū)看得起病，報銷無礙，也是對農(nóng)民生命權(quán)的尊重。

(五)保障教育資源平等

1.建立全方位的責(zé)任機制

首先，要保障教育公平就要明確政府的責(zé)任，以法律形式明晰政府所必須承擔(dān)的責(zé)任，對權(quán)利侵害進行司法救濟。其次，非政府組織對弱勢群體的幫助不具有強制性，因而作為一種援助，需要政府的扶持和鼓勵。以政府為主、非政府組織為補充建立起來的責(zé)任機制能夠從根本上保障弱勢群體的受教育權(quán)利。

2.以師資為突破口，建立教師流動制度

日本所實行的教師流動制度緩解了日本擇校難的問題，我國可以借鑒日本的這一做法，實行教師流動制度。城市教育水平明顯高于農(nóng)村教育水平，國家的支教援助活動無法從根本上解決這一難題。師資作為實現(xiàn)教育公平的重點、難點和關(guān)鍵，如何提高師資隊伍素質(zhì)顯得尤為重要。但是這是一個循序漸進的過程，不能一蹴而就，也不能為了實現(xiàn)教師資源流動而損害了教師群體的利益，這樣會阻礙教師的積極性。教師在不同地域，不同學(xué)校之間的有效地充分流動，對于實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置意義重大，可以在一定程度上緩解弱勢地區(qū)師資不足和師資素質(zhì)較低問題，同時對于高考移民等問題也能起到一定的抑制作用。

3.完善農(nóng)民工子女就學(xué)制度

農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利應(yīng)該依法得到國家保障。農(nóng)民工子女也應(yīng)該與農(nóng)村孩子一樣受到國家傾斜政策的照顧，在農(nóng)村實施的“兩免一補”政策也應(yīng)該惠及農(nóng)民工子女。2005年，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》頒布，建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入保障新機制，“新機制”規(guī)定，2007年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費。農(nóng)民工子女的學(xué)雜費也應(yīng)該按照農(nóng)民子女政策予以免除。鑒于義務(wù)教育的明顯公益性和外溢性特征以及農(nóng)民工子女的流動性特征，免除學(xué)雜費所造成的教育經(jīng)費缺額部分(按農(nóng)村標(biāo)準計算)應(yīng)由中央財政負擔(dān)。同時，農(nóng)民工在為輸入地服務(wù)，為輸入地的經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻力量，因此，輸入地政府也應(yīng)成為農(nóng)民工子女教育責(zé)任的承擔(dān)主體之一。筆者認為，農(nóng)民工子女就學(xué)免除的學(xué)雜費與城市差額部分應(yīng)由輸入地政府承擔(dān)，生均公用經(jīng)費和農(nóng)民工子女的困難補助費用也應(yīng)由輸入地政府負責(zé)。在具體操作上，考慮到農(nóng)民工子女的流動性特征，中央和輸入地政府對農(nóng)民工子女承擔(dān)的學(xué)雜費和其他公用經(jīng)費可以采取“教育券”的形式劃撥，這樣能夠減少劃撥的中間流程，實現(xiàn)高效率精準化的利用教育經(jīng)費和教育資源。[9]33此外，中央政府和輸入地政府還應(yīng)協(xié)調(diào)劃撥出專項經(jīng)費解決農(nóng)民工子女就學(xué)問題——現(xiàn)有的教育資源不足以滿足農(nóng)民工子女的就學(xué)需求，新建校舍、擴充教育資源的費用應(yīng)劃撥專項經(jīng)費予以解決。在公共教育資源不足的情況下，對于社會力量辦學(xué)應(yīng)予以積極扶持，農(nóng)民工子女進入社會力量辦學(xué)學(xué)校也應(yīng)享有政府的“教育券”補貼。

4.以均衡和增值為導(dǎo)向，完善教育督導(dǎo)評估制度

公平的教育制度的建立需要一系列相應(yīng)的配套改革。其中，最為重要的一環(huán)是教育督導(dǎo)評估制度的改革。教育督導(dǎo)評估結(jié)果是進行教育資源配置的一個重要依憑。目前，我國的教育督導(dǎo)評估制度對教育資源配置的非均衡性起了一定程度的強化作用?，F(xiàn)在的教育督導(dǎo)評估體系十分重視結(jié)果，忽視了起點和過程，出現(xiàn)了對學(xué)校進行評級、片面追求升學(xué)率等急功近利的現(xiàn)象。我們發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)把建設(shè)“實驗學(xué)?！薄拔逍羌墝W(xué)?！薄笆痉秾W(xué)校”等“窗口學(xué)?！弊鳛樵u估地區(qū)政府教育績效的重要指標(biāo)，因此，政府集中人力、財力建設(shè)好一所或幾所典型的“示范學(xué)?！弊鳛楣ぷ髦匦?。筆者發(fā)現(xiàn)有的地區(qū)，包括國家貧困縣，即使教育經(jīng)費再緊張，他們也會不遺余力地辦好一所或幾所重點校，從而使貧困地區(qū)為數(shù)極少的豪華重點校與眾多難以為繼的薄弱校形成強烈反差。結(jié)果一方面拉大了本地區(qū)內(nèi)部各個學(xué)校之間的教育發(fā)展水平差距，催生了“擇?！憋L(fēng)潮；另一方面這也是對教育資源的浪費，使得教育資源配置效率低下。改變現(xiàn)在的教育督導(dǎo)評估之導(dǎo)向，完善教育督導(dǎo)評估機制是均衡配置教育資源的關(guān)鍵突破點。在具體實踐時，可依從以下兩個方向進行重點調(diào)整：第一，將對結(jié)果進行評估轉(zhuǎn)化為對本地區(qū)各個學(xué)校之間教育資源均衡配置的評估，這一方面有助于地區(qū)間、學(xué)校間教育資源的均衡配置，另一方面也有助于地區(qū)間、學(xué)校間教育資源的整合，打破原來相互封閉孤立的格局，使得教育資源在更廣泛的意義上實現(xiàn)流通和共享。第二，把“增量”作為評定學(xué)校和本級政府績效的一項重要指標(biāo)。在對學(xué)校教育質(zhì)量進行考核時，把學(xué)生入學(xué)時的學(xué)業(yè)水平納入考核范圍。增值評價是一種發(fā)展性、形成性評價，它注重的不是最終的教育成果，而是教育過程中的改善情況；評價的目的不是為了鑒定、選拔，而是為了測定每個學(xué)生的進步情況。引進“增值”理念，對教育督導(dǎo)評估機制進行改革是教育發(fā)展的要求，也是建立公平的教育制度的需要。[9]34

5.以多元監(jiān)控為手段，完善教育監(jiān)督制度

在教育資源配置過程中，經(jīng)常發(fā)生由于權(quán)力失范而導(dǎo)致的教育經(jīng)費擠占、挪用等現(xiàn)象，從而使得教育經(jīng)費不能足額到位。對弱勢群體的教育補償也必須防止這種現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)督制度不健全是導(dǎo)致權(quán)力濫用的重要因素。權(quán)力沒有監(jiān)督，則會產(chǎn)生腐敗，對濫用權(quán)力的人員不加以制裁，就會使法律失去權(quán)威性。要實現(xiàn)教育公平，就要完善監(jiān)督機制，加大監(jiān)督力度，民眾參與監(jiān)督，拓寬民眾信息反饋渠道，確保陽光下的公平。

四、結(jié)語

公平正義是社會進步的重要衡量標(biāo)準，經(jīng)濟法作為國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行之法，在尋求社會主體之間利益平衡時，發(fā)揮著不可替代的作用。貧富分化是我國實現(xiàn)“十三五”宏偉目標(biāo)的阻礙因素。變革關(guān)系國計民生的社會保障制度、土地制度、教育制度，是縮小貧富差距的重要路徑。

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責(zé)任編輯：寸 心

2016-11-30

張星(1990—)，女，安徽宿州人，經(jīng)濟法專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：金融法。

D912.29

A

1671-8275(2017)02-0105-03