農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的轉(zhuǎn)型與重塑

梁永成，陳柏峰

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，現(xiàn)代化國家的治理體系和治理能力，除了需要完備的制度體系外，還需要一系列將制度轉(zhuǎn)化為實際成效的組織和個體，兩者構(gòu)成了現(xiàn)代化治理體系和治理能力的有機整體。就后者而言，主要依靠組織有力的干部隊伍來實現(xiàn)，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。(1)毛澤東：《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》，《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第526頁。干部是中國政治運作的基本要素，也是影響基層治理的重要變量。相較于黨政機關(guān)科層化、規(guī)范化的公務(wù)員管理，國家對村干部的培養(yǎng)、管理相對要復雜很多。這種復雜性體現(xiàn)在：村干部的供給除了具備競爭、選拔的特點外，還具有對后備人才進行持續(xù)培養(yǎng)、定期儲備的性質(zhì)，而這兩個方面都受到來自國家和社會的結(jié)構(gòu)性因素的影響、塑造。中國的干部管理體制受“黨管干部”原則的主導，在具體操作上十分注重“培養(yǎng)”“選拔”“管理”等環(huán)節(jié)的銜接，形成了一個完整的干部人才供給體系。這種密切銜接的人才供給體系對于確保干部隊伍的穩(wěn)定性和治理的有效性發(fā)揮了十分重要的作用，至今仍深刻影響著我國的基層治理和鄉(xiāng)村民主實踐。本文關(guān)注的正是鄉(xiāng)村干部供給鏈條中的“培養(yǎng)”環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)主要由農(nóng)村后備干部培養(yǎng)與村“兩委”干部培訓兩套體系來完成技術(shù)操作。從這一點看，農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系實際上構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理人才供給體系的“后端”，是村“兩委”干部的孵化器，而這一點常被學界和實踐所忽視。正因如此，關(guān)注農(nóng)村的后備干部培養(yǎng)不僅具有填補理論盲區(qū)的價值，更具有很強的實踐意義。

基于村干部對于鄉(xiāng)村治理的重要性，這一研究主題很早就受到了國內(nèi)外學者的關(guān)注，并產(chǎn)出了一大批富有見地的學術(shù)成果。20世紀80年中后期，一些海外學者(2)See Shue，Vivian，The Reach of the State，Stanford：Stanford University Press，988；Siu，HF，Agents and Victims in South China：Accomplices in Rural Revolution，New Haver：Yale University Press，1989.圍繞中國村干部的角色進行了討論，隨后，一部分國內(nèi)學者結(jié)合村民自治的研究進入到村干部的角色定位等議題中來。(3)參見徐 勇《村干部的雙重角色：當家人與代理人》，《二十一世紀》1997年第8期；潘 寧《21世紀誰來當村“官”——村干部的困境與出路》，《調(diào)研世界》1998年第3期。在21世紀的最初10年里，隨著經(jīng)驗研究的不斷增多，這一議題的研究面也得到了極大擴展，從聚焦村干部議題本身，陸續(xù)延伸出對村兩委關(guān)系、(4)參見徐增陽，任寶玉《“一肩挑”能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會沖突的三種類型及解決思路》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第1期；王金紅《“兩委矛盾”：經(jīng)驗分析與理論批評》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2005年第5期等。村干部角色定位、(5)參見楊善華《家族政治與農(nóng)村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替》，《社會學研究》2000年3期；吳 毅《“雙重角色”、“經(jīng)紀模型”與“守夜人”和“撞鐘者”》，《開放時代》2001年第12期。村民小組長的功能、(6)參見田先紅，劉麗芬《廢棄抑或存留：村民組長制的困境與前瞻》，《求實》2006年第1期；任曉霞《作為“干部”的村民小組長》，《華中科技大學學報》(社會科學版)2008年第1期。村干部公職化管理、(7)參見高懷飚《村干部不宜“公職化”》，《領(lǐng)導科學》2003年第9期；寧澤逵等《村干部向何處去——關(guān)于村干部“公職化”的可行性分析》，《中國農(nóng)村觀察》2005年第1期等。村干部權(quán)力斗爭(8)參見王思斌《村干部權(quán)力競爭解釋模型之比較》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2005年第3期。等多項議題的廣泛研究，形成了一波研究熱潮。2010年后，伴隨著“三農(nóng)”研究熱潮的逐漸消退，這一論題的關(guān)注范圍主要聚焦在富人治村、(9)參見金華寶，靳樂山《“富人治村”研究述評》，《理論與改革》2011年第6期；劉 銳《富人治村的邏輯與后果》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》(社會科學版)2015年第4期；陳柏峰《富人治村的類型與機制研究》，《北京社會科學》2016年第9期；仇 葉《富人治村的類型與基層民主實踐機制研究》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第1期。村級行政化(10)參見王麗惠《控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內(nèi)在困境》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第2期；朱 政，徐銅柱《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，《社會主義研究》2018第1期。等議題上。

總體而言，這些研究尚存在以下幾點不足：一是在問題聚焦上，多將關(guān)注的重點放在村“兩委”干部上，對農(nóng)村后備干部的關(guān)注極少。二是缺乏對農(nóng)村干部培養(yǎng)體系演變的歷時性與整體性的視角?，F(xiàn)有的研究多強調(diào)農(nóng)村干部角色定位、村干部培養(yǎng)的重要性，以及相關(guān)領(lǐng)導人的闡述，對其歷史演變的基本脈絡(luò)和機理缺乏足夠的關(guān)注。三是簡單將村干部的培養(yǎng)問題等同于村干部的任用和管理問題，忽視了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)問題的獨特性和復雜性。雖然有學者從村級選舉、富人治村等實踐問題入手，部分涉及到了農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)問題，但這些研究大多將農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)問題簡化為行政力量介入控制村級選舉的手段，簡化了農(nóng)村干部培養(yǎng)工作的復雜性，更沒有將村干部培養(yǎng)當做一個獨立的理論問題加以分析。四是既有的研究普遍聚焦在村干部這個“點”上，對農(nóng)村干部人才的供給體系這個“面”還缺乏系統(tǒng)性的實踐關(guān)照和理論解答。

為此，本文把農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系作為一個獨立的研究對象進行關(guān)注，基于多地(東部W市、中部S市和C市、西部的Y市)的調(diào)研經(jīng)驗和相關(guān)歷史資料，重點分析農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的歷史嬗變及其機理，呈現(xiàn)和分析農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系變革后的實踐應變，并圍繞如何重塑農(nóng)村干部培養(yǎng)體系提出建議。

二、中華人民共和國農(nóng)村干部培養(yǎng)的歷史演變

由什么人通過何種方式治理鄉(xiāng)村，這是中國鄉(xiāng)村治理的基本問題。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨十分注重鄉(xiāng)村治理力量的革新。這種革新與“政黨下鄉(xiāng)”、土地革命等具體工作密切關(guān)聯(lián)，鍛造了一支極富組織動員能力的農(nóng)村干部隊伍。中國共產(chǎn)黨能夠戰(zhàn)勝國民黨政府的深層原因是其組織延伸的范圍更廣，動員力度更大，并以階級斗爭的方式不斷滌蕩鄉(xiāng)村原有的“贏利型經(jīng)紀”，從而獲得全國革命的勝利。(11)參見劉 曄《鄉(xiāng)村中國的行政建設(shè)與中介領(lǐng)域的權(quán)力變遷》，《中國社會科學季刊》2000年春季號。從這個意義上而言，這實際上也是一場人才培養(yǎng)和組織的較量。中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村建立起了供給有力的農(nóng)村干部人才輸送體系，而這一體系主要是通過農(nóng)村干部培養(yǎng)工作來完成的。農(nóng)村干部培養(yǎng)由村骨干干部培養(yǎng)和農(nóng)村后備干部培養(yǎng)兩部分構(gòu)成，二者相互銜接，構(gòu)建起鄉(xiāng)村治理的人才梯隊。在不同的時期，農(nóng)村社會的性質(zhì)，以及國家對于農(nóng)村的定位是不同的，這兩個因素塑造了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系節(jié)點明晰、模式差異明顯的三個階段類型。

(一)集體主義時期(1949～1987年)：干部培養(yǎng)體系鑲嵌于生產(chǎn)體系

農(nóng)村干部培養(yǎng)體系的建立是伴隨著中國共產(chǎn)黨的組織拓展而逐步建立起來的。中華人民共和國成立后，以黨組織為核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷向基層延伸，并在人民公社體制下把鄉(xiāng)村社會整合成一個政治、經(jīng)濟、社會一體化的“全能主義”社會。在這一體制中，黨組織實際上發(fā)揮了遴選干部、安排生產(chǎn)任務(wù)、分配公共物資和意識形態(tài)建設(shè)等多種功能，村干部的培養(yǎng)體系與黨政機關(guān)的干部培養(yǎng)體系具有相似性，是黨的科層體系與國家科層體系融合重疊、全面下沉的結(jié)果。在人民公社體制中，各項管理職能主要由生產(chǎn)大隊來承擔，生產(chǎn)大隊再管理若干個生產(chǎn)隊，生產(chǎn)隊是具體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進行基本核算和產(chǎn)品分配的基本單位。大隊管理委員會構(gòu)成了村莊的權(quán)力組織，主要負責各自村莊范圍內(nèi)的公共管理事務(wù)。(12)參見吳 毅《村治變遷中的權(quán)威與秩序》，北京：中國社會科學出版社，2002年。大隊管委會由主任、會計、民兵連長、婦女主任、治保主任等組成，再加上黨支部書記和團支部書記，會有5～7人，一般被統(tǒng)稱為五條線干部，體現(xiàn)了大隊在政治、經(jīng)濟、軍事、婦女、青年工作等方面的主要職權(quán)。(13)參見郭俊霞《當代中國鄉(xiāng)村互動關(guān)系的演變》，《學術(shù)研究》2010年第6期。但實際上，這只是農(nóng)村干部的“精干”部分，這一階段的村干部也有其層級性，除了這5～7名干部外，實質(zhì)意義上的村干部還有各個生產(chǎn)隊隊長、工分員、巡防隊員、社辦企業(yè)的管理人員等一批根據(jù)實際生產(chǎn)生活需要而產(chǎn)生的管理人員。從我們在全國多地的訪談所了解到的情況來看，在當時，基本上每個村莊都有30多名的“干部”，這些以大隊、生產(chǎn)隊干部為核心的農(nóng)村精英，構(gòu)建起了農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò)體系，并注重從生產(chǎn)活動中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)后備干部，形成相對穩(wěn)定的干部組織體系。也由于這一時期鄉(xiāng)村人員流動較小，村莊具有了大量的可供培養(yǎng)、選拔的人才。

從干部培養(yǎng)與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系角度看，這一時期的干部培養(yǎng)體系是緊密內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村的生產(chǎn)體系之中的。一是黨員的先進性是其成為干部的主要憑據(jù)，這種先進性主要通過組織生產(chǎn)表現(xiàn)出來，村干部受到國家意識形態(tài)和群眾熱情的雙重引領(lǐng)與鼓動。村干部具有較高的生產(chǎn)熱情，這種生產(chǎn)熱情與國家社會主義的建設(shè)高潮相呼應，形成了動力較強的村莊政治生態(tài)；由于這一時期村干部的“官僚性”受充分民主的制約，并以政策文本的形式確定下來，(14)如1962年9月27日由中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》就規(guī)定：“人民公社各級的管理委員會和監(jiān)察委員會的成員，都由各級的社員代表大會或者社員大會選舉，公社一級的任期兩年，生產(chǎn)大隊的和生產(chǎn)隊的任期一年。各級的管理委員會和監(jiān)察委員會的成員，都可以由原選舉單位隨時罷免?！惫芾砦瘑T會和監(jiān)察委員會的變動性更強。村干部也會有意識地選拔和培養(yǎng)后進力量，一種基于鄉(xiāng)村生產(chǎn)性共識而形成的村干部供給體系有序生成。二是由于國家意識形態(tài)的引導，社會生活高度政治化，入黨不僅具有物質(zhì)動機，更與政治地位密切相關(guān)，彼時村干部的產(chǎn)生，首先需要在生產(chǎn)積極性的比拼中凸顯出來，經(jīng)由黨組織的吸納后方有資格。由此，造就了這一階段的后備干部培養(yǎng)來源廣、競爭激烈和監(jiān)督反饋性強等特點。

(二)農(nóng)業(yè)稅費時期(1987～2006年)：黨組織培養(yǎng)體系與自治選舉體系競合

從20世紀80年代開始，隨著村民自治制度的試點及其在1987年以立法的方式在全國推行，相較于以往“政社合一”的組織模式，在“鄉(xiāng)政村治”的組織架構(gòu)中，黨員干部體系與村干部體系逐漸出現(xiàn)分野。但這種分野并非意味著彼此獨立，相互對抗。由于基層黨組織的相對完善，村干部往往需要具備黨員的身份，因此，這一時期農(nóng)村干部往往具有“先入黨后競選”的特點，黨員培養(yǎng)體系實際上依然承擔著為村民自治競選提供候選人的功能。這一功能也被上級政府有效地加以強化，“積極培養(yǎng)村兩委后備干部”始終是這一時期不變的組織策略。但是，村民自治與黨的干部培養(yǎng)體系并不具有天然的融合性，伴隨著農(nóng)村治理事務(wù)的復雜化，尤其是20世紀90年代日益加重的農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)等稅費負擔，“作為村民代表的村干部”與“作為國家權(quán)力代理人的村干部”的雙重角色沖突日益加劇。由于村干部的工資待遇主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行補貼，村干部面對計劃生育、催糧收款等高壓性任務(wù)時，不得不在政策執(zhí)行中采取一定的變通策略，致使政策執(zhí)行效果發(fā)生較大的偏差，政策績效大打折扣，村干部的“夾心餅干”現(xiàn)象十分突出，表現(xiàn)為干群關(guān)系的惡化和上級問責頻次的加劇。在這一階段，不少村一年換幾個村支書的現(xiàn)象很常見。盡管這一時期村干部的工作仍然以組織生產(chǎn)為主，但其權(quán)威來源已與鄉(xiāng)村社會發(fā)生了一定的偏離，村干部逐漸向行政權(quán)力延伸的“代理人”角色轉(zhuǎn)變，其權(quán)威來源已不全依賴于集體內(nèi)部大多數(shù)人的認同，而更多尋求與家族或小親族，以及國家權(quán)力的認同，后備村干部的生成逐漸具備較強“地方小團體”的特點。

這一時期的村干部培養(yǎng)具有黨員培養(yǎng)體系與競選產(chǎn)生的競合特點。一方面，通過發(fā)展黨員吸收部分青年到黨組織中鍛煉，并通過協(xié)商的方式確定其成長的步驟，以此確保干部隊伍更新的穩(wěn)定性。另一方面，由于村民選舉具有較強的正當性，這為培養(yǎng)體制之外的人員進入村委會提供了途徑。為了實現(xiàn)村級治理的穩(wěn)定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也有意識地把從“海選”等選舉活動中涌現(xiàn)出來的村莊精英吸納進黨組織，強化其控制和監(jiān)管。在這種體系競合的情勢下，基層的村干部日益呈現(xiàn)出“向內(nèi)團結(jié)，向上爭取”的競爭策略。

由于這一階段大多數(shù)村干部都兼具“經(jīng)紀人”的角色，其謀利動機日漸強烈，舊有相對穩(wěn)定的干部接班模式受到一定沖擊，村干部的“涌現(xiàn)”機制從生產(chǎn)體系向政治體系轉(zhuǎn)移。所謂“涌現(xiàn)”，即年輕干部或積極分子通過在生產(chǎn)工作中的積極表現(xiàn)，積累聲譽和威望，進而脫穎而產(chǎn)出的過程。這一時期，國家尚未形成相對規(guī)范的公務(wù)員管理制度，村干部轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部的渠道尚有一定的空間，村干部對于未來的保障具有較強的預期。因此，盡管面臨著村民選舉的壓力，村干部的干事動力依然相對充足，選舉競爭也具有一定的烈度。在這種情勢下，身處村干部培養(yǎng)體系中層的后備干部不得不外出務(wù)工，日益脫離鄉(xiāng)村的政治和生產(chǎn)體系，呈現(xiàn)出高流動性的一面。

(三)后稅費時期(2006年至今)：后備干部“培養(yǎng)-選拔”機制的二元分離

2006年，中央政府宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，這被看作是中華人民共和國農(nóng)村的發(fā)展繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的“第三次革命”，它對農(nóng)村社會、政治、經(jīng)濟、文化等各方面產(chǎn)生了巨大的影響，也推動著農(nóng)村干部培養(yǎng)工作的轉(zhuǎn)型。在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系進一步發(fā)生改變。這一時期，國家通過項目制等形式不斷向鄉(xiāng)村輸送資源，村干部的角色也由原來的稅費汲取者向公共資源分配者轉(zhuǎn)變。由于行政事務(wù)不斷向鄉(xiāng)村延展，這一時期，國家權(quán)力由前期的適當收縮轉(zhuǎn)向重新擴展。較之集體主義時代，這種擴張更傾向于抓村干部“少數(shù)”“帶頭人”。這些政策實踐深刻地改變著農(nóng)村后備干部培養(yǎng)工作，使得后備干部的“培養(yǎng)—選拔”機制出現(xiàn)分離，內(nèi)生性后備干部培養(yǎng)變得難以為繼。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，黨組織層級化供給干部的體系發(fā)生斷裂。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序，基層政府需要依賴更強的組織介入，對鄉(xiāng)村的選舉秩序進行控制，以確保組織意圖的實現(xiàn)。于是，一種“雙向無力”的局面開始呈現(xiàn)。一方面，國家的財力資源不足以全部覆蓋到鄉(xiāng)村的后備干部，保障他們擁有相對體面的生活。國家自上而下的控制介入力度有限，只能采取平衡協(xié)商等方式說服“關(guān)鍵少數(shù)”，即國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的影響依然有限。另一方面，村莊干部本身沒有太強的動力去梯隊式地發(fā)展后備干部。一則因為年輕人不愿意留下來，二則因為村干部所能給予后備干部的資源和政治承諾也十分有限。村莊的后備治理力量呈現(xiàn)體系化的瓦解，原來經(jīng)由黨組織進行“層級化”管理的后備干部體系，轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體性較強的散漫式管理。

第二，農(nóng)村后備干部的選拔機制從“后備—選拔”向“涌現(xiàn)—吸納”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村后備干部培養(yǎng)是干部管理鏈條中的一環(huán)，其與干部的選拔機制密切銜接。在集體主義和農(nóng)業(yè)稅費時期，村干部的成長基本上都是由黨組織進行培養(yǎng)，爾后通過村民選舉的形式予以確認。農(nóng)村后備干部往往先要獲得組織身份(成為黨員)，然后通過擔任村民小組長或者村干部助理等形式鍛煉若干年，在其能力獲得組織認可后，方能獲得選舉候選人的提名資格。這是一種“后備—選拔”的機制，它可以較好地確保干部隊伍的穩(wěn)定性，但在當下有脆弱之處。在調(diào)研中，有村干部反映，最近幾年培養(yǎng)了不少后備干部，但是鮮有成功的，待遇不行是一個方面，最重要的是培養(yǎng)周期長，獲得選拔提升的概率很低。另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊治理事務(wù)的分離，依賴于生產(chǎn)體系而“涌現(xiàn)”的干部體系基本瓦解，干部由“生產(chǎn)性涌現(xiàn)”向“競選性涌現(xiàn)”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村中的混混、富人利用其手中的資源和斗爭經(jīng)驗，往往能夠輕而易舉地戰(zhàn)勝村“兩委”培養(yǎng)的后備干部。面對這種“攪局者”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不全然拒絕，更多地是對其進行簡單考核后予以確認。在鄂西調(diào)研時就遇到一個案例：一個被村民稱“鬼才”的村民，是典型的混混，坐過牢、盜過墓，作風很不正派，在村民選舉中他通過利益收買和精巧的斗爭策略，成功當選村委主任。當選后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其的態(tài)度也由最初的“意外”轉(zhuǎn)為“承認”，并吸收其入黨以強化其權(quán)威，以致于當?shù)赜小罢找褚珌y得很，土匪也能當村長”的諺語流傳。依據(jù)這種“涌現(xiàn)—吸納”機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能在一定時期內(nèi)保持村莊力量的平衡，但對農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系形成了巨大沖擊。

綜上，農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系經(jīng)歷了變動調(diào)適、逐步瓦解，并向著以國家供給干部資源的方向變革，鄉(xiāng)村干部的內(nèi)源性逐漸減弱，外源性增強。從干部的服務(wù)指向而言，其向上承接的特點日益明顯，向下對接的能力相對削弱。

三、農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系演變的三重要素

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的內(nèi)生性體系逐步瓦解，并朝著依靠國家干部供給機制進行補充的方向邁進。這一轉(zhuǎn)變揭示了諸多問題。就宏觀層面而言，農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)資源分配關(guān)系的變動，給鄉(xiāng)村治理帶了根本性影響，也改變了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的基本邏輯。它包含了社會結(jié)構(gòu)、政策定位和組織策略三個層面。

(一)內(nèi)生性干部供給的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村干部的生產(chǎn)是黨政力量整合鄉(xiāng)村精英的過程，這一整合是“自上而下”的權(quán)力下沉與“自下而上”的鄉(xiāng)土力量博弈權(quán)衡的結(jié)果。因此，必然受到這雙重因素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響。20世紀80年代以來，隨著國家和社會的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村精英生成也呈現(xiàn)出了深刻的變遷，這是整個社會處于轉(zhuǎn)型期的一個反映。最為直接的影響便是打破了原來整體化程度較高的社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“碎片化”和“再組織”兩種狀態(tài)并存的局面，村級黨組織自身權(quán)威和話語權(quán)受到削弱，與農(nóng)村社會之間產(chǎn)生了明顯的“脫嵌”現(xiàn)象。(15)趙大朋：《農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與村級黨組織的應對》，《上海行政學院學報》2015年第4期。

具體來說，這種鄉(xiāng)村社會的碎片化表現(xiàn)在多個方面：一是原有的社會紐帶和關(guān)系網(wǎng)要么斷裂，要么松弛，出現(xiàn)了大量游離于正常社會體系之外的個體或組織。二是社會成員之間缺乏有效的互動和合作，社會的公共性不足，在很多時候處于相互隔絕或不信任的狀態(tài)之中。三是原有的社會價值體系坍塌，道德共識瓦解，社會底線失守，整個社會價值處于失范的邊緣。四是從社會個體的層面來看，對公共事務(wù)漠不關(guān)心，狹隘的個人主義盛行。社會結(jié)構(gòu)的碎片化造成社會各個方面(包括社會網(wǎng)絡(luò)、運行規(guī)則、價值體系等)的高度分散化、無中心化和去組織化。這種高度分化、去中心化和組織化的社會轉(zhuǎn)型，是國家權(quán)力再次回歸整合的動因，這也是20世紀90年代“三農(nóng)”問題越演越烈和農(nóng)村稅費改革的基本邏輯。

對鄉(xiāng)村精英而言，這種鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)在外部，更體現(xiàn)在自身行事邏輯的演變中。隨著20世紀80年代后期“民工潮”的鋪開，城鄉(xiāng)經(jīng)濟收入的巨大反差推動了大量農(nóng)民進城務(wù)工，并由此改變了先前以務(wù)農(nóng)收入為主的生計模式，形成了“半工半農(nóng)”甚至是“農(nóng)民市民化”的趨勢。在村中主要社會成員外流的壓力下，村級治理的人才隊伍嚴重匱乏，原本以血緣為紐帶的村莊共同體日漸消解，使得集體經(jīng)濟、社會事務(wù)與農(nóng)戶福利的關(guān)聯(lián)性減弱，傳統(tǒng)基層治理的微觀細胞“農(nóng)戶與自然村”的凝聚力日趨式微，并影響到各種社會經(jīng)濟關(guān)系的重構(gòu)。(16)參見項繼權(quán)，王明為《新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《求實》2016年第10期。從調(diào)研的情況來看，20世紀90年代“辭職”去打工(或者逃避農(nóng)業(yè)稅)的村莊后備干部不在少數(shù)，一些村莊正是在村干部的帶領(lǐng)下外出打工，形成了外省的“本村小團體”，如當陽市照耀村當下的村莊精英，基本也是那個時代跟隨老支書南下廣東打工的成員。

這種基于村莊生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟沖擊的人才外流，使得農(nóng)村后備干部梯隊建設(shè)斷裂的實踐呈現(xiàn)，構(gòu)成了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系瓦解的第一重變量。

而就更為根本的宏觀因素而言，城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系無疑是不可忽視的第二重變量。就鄉(xiāng)村干部的培養(yǎng)和管理而言，我們有必要區(qū)分兩種不同的黨政權(quán)力對鄉(xiāng)村干部隊伍的影響機制：一是情感影響機制，二是利益塑造機制。在情感影響的模式下，國家通過意識形態(tài)、情感互動等方式影響干部，進而推動干部回應上級的政策號召和任務(wù)分配；而在利益塑造機制中，干部被責權(quán)利等現(xiàn)代術(shù)語所改造，并在利益交換的機制中完成上級的任務(wù)。相比之下，情感塑造機制相較于利益塑造顯得周期長、前期投入巨大、見效慢，它始終與穩(wěn)定性期待密切相關(guān)；而利益交換總是多頻次、短時效的，它的效果與利益交換的多寡密切相關(guān)。因此，上級能否調(diào)動村干部，最終與其所持有的資源多寡有著密切相關(guān)。如果基層政府沒有過多的資源交換，那它只能回歸到周期長、見效慢的情感影響機制中。

從這一點看，取消農(nóng)業(yè)稅以及城鄉(xiāng)關(guān)系的大調(diào)整，對于中國鄉(xiāng)村干部的培養(yǎng)和管理產(chǎn)生了深刻的影響。由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型，意味著國家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會，意味著鄉(xiāng)村干部與上級機關(guān)的互動模式向利益交換機制傾斜。在新模式下，鄉(xiāng)村干部“地方精英”的色彩逐漸淡化，服從于上級指令的行政人員色彩漸強。由于這種利益交換往往只能集中于少數(shù)人，后備干部培養(yǎng)難以通過有效的利益平衡機制進行維持，逐漸消解也成為了一種趨勢。

(二)村干部功能定位的政策轉(zhuǎn)向

農(nóng)村后備干部的流失是造成干部培養(yǎng)體系瓦解的重要原因，這與國家對村干部的功能定位發(fā)生改變密切關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村干部的功能定位包含法律定位與實踐定位兩個方面，兩種不同功能定位的內(nèi)在張力及其輻射效應，是造成村干部內(nèi)生性體系瓦解的中觀成因。

首先，就鄉(xiāng)村干部的法律定位而言，統(tǒng)一而模糊的規(guī)定難以應對多樣的現(xiàn)實需要。目前與村干部群體直接相關(guān)的法律、法規(guī)、條例如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《人民調(diào)解委員會組織條例》《中華人民共和國鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《農(nóng)民負擔費用和勞務(wù)管理條例》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)條例》《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開暫行規(guī)定》等，其中主要是《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由本村村民直接選舉產(chǎn)生，村干部不脫離生產(chǎn)，第十一條明確“任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。這實際上賦予了村民自治較高的法律地位，但這種法律定位實際上是比較模糊的。如《中華人民共和國村民委員會組織法》第六條規(guī)定“對村民委員會成員，根據(jù)工作情況，給予適當補貼”。這其中“由誰來對村民委員會成員給予適當補貼”并沒有詳細的規(guī)定，在實踐中，基本等同于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行核定并進行補貼，轉(zhuǎn)而納入地方財政預算。由于村干部得以持續(xù)內(nèi)生的村集體經(jīng)濟不斷瓦解，支撐村民自治的資源性條件不斷流失，這種較高法律定位的具體規(guī)定逐漸與制度初衷相悖，試圖重建自治性的努力被行政化的趨勢所覆蓋。又比如，《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村委會是由本村有選舉權(quán)的村民直接提名選舉產(chǎn)生，村委會成員不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，這種不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行文基本流空。以“招聘大學生村官”為例，一方面很難保證大學生村官就是本村公民，另一方面這種招聘的形式主要是基層政府主導的，很少通過村民大會選舉程序。盡管這種實踐操作不一定會引起村莊內(nèi)部的反對，但法律文本與具體實踐的背離已然存在。

其次，就實踐而言，村干部扮演何種角色也存在變化的過程。有學者認為，村干部集國家代理人、社區(qū)守望人和家庭代表人三種角色于一身，且不同時期政治精英的具體行為偏向有所不同。(17)參見楊善華《家族政治與農(nóng)村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替——一個分析框架》，《社會學研究》2000年第3期。這種觀點無疑是客觀的，但是隨著實踐的推進，加上區(qū)域差異的變量存在，(18)參見賀雪峰，阿古智子《村干部的動力機制與角色類型——兼談鄉(xiāng)村治理中的若干相關(guān)話題》，《學習與探索》2006年第3期。這三種角色內(nèi)在的結(jié)構(gòu)矛盾逐漸凸顯，不再是簡單的具體偏向問題。具體表現(xiàn)在，村民選舉導致村莊政治結(jié)構(gòu)由一元結(jié)構(gòu)分解為二元結(jié)構(gòu)，其引發(fā)的直接問題就是兩委關(guān)系的矛盾尖銳化。村支書和村主任間“以人際關(guān)系表現(xiàn)出來的沖突折射出農(nóng)村政治權(quán)威的結(jié)構(gòu)性矛盾”，(19)景躍進：《當代中國農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析和宏觀透視》，北京：中央文獻出版社，2004年。隨著村民自治實踐的深入，這種結(jié)構(gòu)性矛盾正在經(jīng)歷一個加速的普遍化與深刻化過程，兩委關(guān)系的矛盾直接體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的沖突。為了平衡這種沖突，在實踐中不得不以村支書、村主任“一肩挑”的模式進行維持，這實際上是通過國家賦權(quán)的形式，強化了國家代理人的角色比重。這會對鄉(xiāng)村干部的生產(chǎn)鏈條產(chǎn)生深刻影響，具體表現(xiàn)在：一是由于村兩委權(quán)力的高度集中，通過村民選舉的機制，不同層級的后備干部開始圍繞5～7名村委名額而戰(zhàn)，實際上是打破了培養(yǎng)鏈接的穩(wěn)定性。二是盡管在部分地區(qū)還存在后備干部的培養(yǎng)，但這種培養(yǎng)很容易演化為獲得競選服務(wù)，即村莊競選主體利用自己的既有地位盡量選拔“自己人”進行培養(yǎng)，進而形成村莊的寡頭政治。

總之，由于法律對村干部的雙重定位及其彼此之間的實踐張力，使得村干部的培養(yǎng)發(fā)生了變異。從實踐的角度而言，由于后備干部并非村兩委干部的組成人員，干部培養(yǎng)極易被基層力量所俘獲，成為本地政治力量的爭奪對象。

(三)基層組織干部培養(yǎng)的策略變動

這種干部培養(yǎng)的“正式權(quán)力非正式運行”還體現(xiàn)在基層組織干部培養(yǎng)的策略上，總體上體現(xiàn)為從“政治鼓舞”到“利益誘導”的轉(zhuǎn)變。在集體主義時代，村莊內(nèi)部是一個全能型社會，村干部的行事動力除了有基本的利益機制外，更有強大的意識形態(tài)系統(tǒng)作為支撐，這種支撐性的動力主要表現(xiàn)為聲譽機制，通過表揚、宣傳、面子等機制確立村干部的威信。在這種情況下，吸收年輕人進入組織，主要是通過給予政治榮譽的方式進行。到了農(nóng)業(yè)稅費時期，村干部的動力機制也在發(fā)生變化，大體而言主要有三個方面。一是名利欲望，相較于普通村民，農(nóng)業(yè)稅時代的村干部每年會有一定的補貼，以當陽市為例，工資待遇分別經(jīng)過了(年份)800元、(年份)1 500元、4 500元/年，這一工資待遇盡管不高但也不算少。當時一些地方實際上也允許村干部抽取一定稅費的分成，這構(gòu)成了村干部的“潛收入”。二是向體制干部轉(zhuǎn)變的可能，當時規(guī)定村干部工作5年以上的可以考公務(wù)員。在(省和市的信息)D村，1993年就組織過一次公務(wù)員考試，不少村干部考取了公務(wù)員。三是想以后生活有保障。這種或出于經(jīng)濟動機或出于社會動機的動力機制與集體化時代已有很大的不同，在這種情況下，為了完成上級下派的工作任務(wù)，村干部不得不通過既有的關(guān)系網(wǎng)、感情聯(lián)絡(luò)和利益許諾的方法，來調(diào)動小組長和年輕后備干部的積極性，以完成上級分配的治理性任務(wù)。

可以發(fā)現(xiàn)，在培養(yǎng)后備干部這一點上，村干部的培養(yǎng)策略與黨組織規(guī)定的發(fā)展程序存在很大出入，黨章規(guī)定的對申請入黨者的入黨動機、思想狀況的考察難以落實，培養(yǎng)誰、怎么培養(yǎng)，成為一種利益博弈的過程。而隨著后稅費時代的來臨，國家的補助日益增多，這種通過利益捆綁的機制來培養(yǎng)后備干部的特點愈加明顯，并伴隨著村干部公職化管理的推進而逐漸表現(xiàn)出來。

四、當前農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的應變

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的演變對鄉(xiāng)村治理的組織模式產(chǎn)生著重要影響。在實踐中，我們能明顯感覺到國家對農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的應變，即由依賴于鄉(xiāng)村內(nèi)部力量的內(nèi)生性培養(yǎng)，轉(zhuǎn)向依賴國家資源輸入進行的外生性培養(yǎng)。這一應變意味著村級組織自我更新能力的嚴重下降，與日益強化的村干部行政化趨勢相契合。這種應變主要體現(xiàn)在治理事務(wù)重組、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)和干部資源整合三個方面。而這些都難以從根源上解除農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系斷裂所產(chǎn)生的治理困境。

(一)治理事務(wù)的重組

后備干部培養(yǎng)體系的轉(zhuǎn)型與農(nóng)村治理事務(wù)的轉(zhuǎn)型具有高度的相關(guān)性。在后稅費時期，農(nóng)村的治理事務(wù)日益“去生產(chǎn)化”，生活服務(wù)性事務(wù)和行政事務(wù)成為了鄉(xiāng)村治理的主要事務(wù)類型。在這樣的事務(wù)類型的管理中，基層政府往往通過項目制的方式進行運作。項目制實際是一種行政類型化的事務(wù)分配方式，注重可視化、痕跡管理。作為承接項目的鄉(xiāng)村組織，必須對原有的治理事務(wù)加以改造，以適應上級項目化管理的需求。以“土地平整”項目為例，在爭取立項的過程中，鄉(xiāng)村內(nèi)部必須優(yōu)先就其可行性作出論證，這一論證過程實際上是一個屏蔽矛盾的過程，原來生產(chǎn)中存在的權(quán)利沖突被隱去后，方能爭取到相關(guān)項目。這種項目化運作方式對既有的鄉(xiāng)村干部能力和組織方式提出了挑戰(zhàn)，受制于項目的周期性，村莊內(nèi)部必須快速達成共識，以便以最快的速度爭得項目。因此，既往協(xié)商式的民主過程往往被轉(zhuǎn)化為少數(shù)主要干部的決斷過程。大量非核心村干部被排斥到鄉(xiāng)村政治的決策層之外，成為沒有發(fā)言權(quán)的“配角”。這種事務(wù)組合方式深刻塑造了鄉(xiāng)村干部的行事風格，注重短期利益而非長遠、整體性利益成為了村干部的共識。

其對后備干部的培養(yǎng)和使用而言，最直接的影響就是后備干部“主人翁”參與感的消解。由于后備干部主要負責項目的運作和實施，其核心目標是盡快促使項目的落地化。這一目標盡管整體上與村莊的整體利益有關(guān)聯(lián)，但并非直接的正相關(guān)關(guān)系。由此，很容易演變?yōu)榇迕衽c后備干部之間圍繞項目運作而產(chǎn)生目標認知上的沖突。在這種情況下，后備干部普遍容易感覺“受氣”，加上待遇問題，就會產(chǎn)生價值觀上的動搖。有些年輕后備干部就曾跟我們說，我們也想為村民多辦些事情，但群眾不理解，感覺很受挫。

另一個塑造村干部行事邏輯的因素是村干部工作的公務(wù)化。隨著行政事務(wù)以及項目下沉，農(nóng)村工作日漸公務(wù)化。這種公務(wù)化要求做事情有痕跡、有檔案及證明，具體表現(xiàn)在拍照、簽字、建檔等技術(shù)應用，日常會議的頻次也在增加，“到場”成了日常規(guī)范管理的基本要求。這種強制性“在場”對后備干部的直接影響便是，以往靈活多變的家計模式難以適應村干部的工作要求，有些后備干部就說，三天兩頭開會，自己得來回在城市工地和農(nóng)村之間往返，有時村里發(fā)的補貼還不一定夠油錢?？傊?，治理事務(wù)的重組使得后備干部缺乏對鄉(xiāng)村政治的參與感，公務(wù)化的工作也使得后備干部的生計模式與之發(fā)生沖突，這些都加劇了后備干部脫離農(nóng)村的步伐。

(二)鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)

后備干部培養(yǎng)體系的逐漸轉(zhuǎn)型與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)密切相關(guān)，二者相互影響，加速著各自的轉(zhuǎn)型。在日漸缺乏治理力量的情況下，基層政府主要通過兩種方式進行應對。

一是合村并組。在不同的時期，合村并組的出發(fā)點和目的是不同的。有的是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，而實行合村并組，目的是減少管理幅度(因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以后，村組數(shù)量過多，不便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理)；有的是因為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)而實行合村并組，目的是“推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”；有的是因為“新農(nóng)村建設(shè)”，而實行合村并組，目的是“整理土地，再造農(nóng)村”；有的是因為“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”而實行合村并組，目的是“整合資源，經(jīng)營鄉(xiāng)村”；有的是因為“連片扶貧”而實行合村并組，目的是盡快實現(xiàn)“村村通”“組組通”或“連片開發(fā)”的脫貧、開發(fā)、建設(shè)的任務(wù)要求。此外，還有的是因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、方便征用土地，而實行合村并組的。(20)吳理財：《合村并組這事不要再折騰農(nóng)民了》，搜狐網(wǎng)：http：//www.sohu.com/a/194195264_774978，2020年2月26日。盡管合村并組的動機和目的并不一致，但就其內(nèi)核而言是一致的，即通過整合資源，重構(gòu)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，提升治理質(zhì)量。在既有的村干部待遇難以調(diào)動積極性的情況下，通過合村并組可以快速提高村干部的待遇，提升積極性。比如將原來的兩個村合成一個村，干部數(shù)量減少一半，留任的干部待遇則可以提升一倍。這種努力在全國不少地區(qū)(尤其是中西部)已經(jīng)鋪開。對于后備干部的培養(yǎng)而言，合村并組意味著其上升的可能性極小，原來的一部分村干部變成了村民小組長，村莊權(quán)力網(wǎng)絡(luò)發(fā)生了改變。

二是網(wǎng)格化管理。通過引入網(wǎng)格化技術(shù)，鄉(xiāng)村管理朝著精細化的方向發(fā)展。在絕大多數(shù)農(nóng)村，網(wǎng)格員實際就是原來的村民小組長。網(wǎng)格化管理對于村級治理力量的影響具有兩層含義：一是網(wǎng)格化管理實際上意味著村級治理力量的補強，通過建構(gòu)網(wǎng)格，原來的一部分村干部和小組長通過擔任網(wǎng)格員的形式，重新進入到治理網(wǎng)絡(luò)中來。二是網(wǎng)格化管理意味著國家權(quán)力延伸的力度和深度更強，要求網(wǎng)格員的基本素質(zhì)提高，促使網(wǎng)格員更多地朝著國家的要求靠近。對于基層政府而言，這一網(wǎng)格重組有利于加強村農(nóng)村秩序的維持。而對于村后備干部而言，網(wǎng)格化管理實際上意味著一種新的組織方式，在這種情況下，后備干部的“進步”渠道很難通過黨組織的體系進行，而更加傾向于依賴國家權(quán)力的科層體系進行。但由于科層體系難以全面延伸到鄉(xiāng)村，對于網(wǎng)格員而言，這是一種缺乏流動的管理方式。也正因為如此，網(wǎng)格化管理實際是一種普遍缺乏“年輕人”的組織模式。這種模式對鄉(xiāng)村社會的全面治理來說，依然存在延伸不足的地方。

(三)干部資源的整合

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的轉(zhuǎn)型，最為直接的后果是干部人才的流失。對于這一點，各級政府早有察覺，并采取了一系列“內(nèi)外并舉”的政策措施予以修補，力圖重新整合有限的干部資源，以此應對后備干部培養(yǎng)體系瓦解所產(chǎn)生的問題。這一系列政策措施可以概括為“改土歸流”和“土流并舉”兩個方面。

這里的“改土歸流”是指對村干部實行公職化管理，盡管其不占據(jù)體制內(nèi)的編制，但通過財政資金補貼等方式，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然可以對在職的村干部實行較為規(guī)范的管理，村干部公職化管理可以看作是公務(wù)員管理體制的向下延伸。而這里的“土流并舉”則是指在確保一部分村干部來自于鄉(xiāng)村內(nèi)部的情況下，通過“空降干部”等形式，完成對村級干部資源的供給，如大學生村官、第一書記、各單位選派年輕干部駐村鍛煉等。這兩個方面的措施被賦予了超越干部供給的制度性期待：一方面，國家希望通過“空降人才”的方式給村莊注入新鮮力量，從而提升村級治理的水平；另一方面，通過“改土歸流”式的干部供給，意圖變更村莊的“熟人社會”的治理規(guī)則，使之更快地適應城鄉(xiāng)之間的融合，這一點可以從當前的社區(qū)化治理試點看出來。在這一趨勢下，即使是鄉(xiāng)村本土的年輕人，其要進入到村級組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也必須倚借國家確定的相關(guān)渠道(如村官考試)及其確認。

此外，當前實踐中還普遍采取“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”等措施來解決干部資源不足的問題，這是一種類似于“海淘”式的干部選拔機制，“富人”“能人”總體上是以資本為評價標準的。他們介入鄉(xiāng)村治理的動因除了少數(shù)的“求名”之外，絕大部分都是“逐利”，(21)參見劉 磊《農(nóng)村分化背景下富人治村的類型及其影響》，《人文雜志》2016年第12期。在此情況下，“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”等措施依然難以應對后備干部培養(yǎng)體系斷裂所產(chǎn)生的現(xiàn)實困境。

五、重塑農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)工作肩負著為鄉(xiāng)村治理提供內(nèi)生性干部人才的政治使命。作為“政黨下鄉(xiāng)”的產(chǎn)物，(22)參見徐 勇《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學術(shù)月刊》2007年第8期。農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的實踐意涵是，通過黨的組織培養(yǎng)體系來穩(wěn)定農(nóng)村干部的內(nèi)生性供給，從而確保鄉(xiāng)村權(quán)力交替的穩(wěn)定有序，提升治理工作與鄉(xiāng)村社會的貼合度。從這一點看，這一制度設(shè)計具有舒緩人才供給困境、提升治理在地化等功能優(yōu)勢。當前，農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系正逐步瓦解，這些功能優(yōu)勢正在逐漸消失，如何重建農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系，成為了當前基層組織建設(shè)的重要任務(wù)。這需要我們在深層理念和行動策略上進行反思與革新。

(一)對當前農(nóng)村干部培養(yǎng)應變模式的反思

當前農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的實踐應變，其本質(zhì)是國家力量以高度自信的姿態(tài)，通過權(quán)力深度下沉的方式來填補鄉(xiāng)村治理的人才空缺，重構(gòu)農(nóng)村的治理格局。這對既有的鄉(xiāng)村治理的理論范式提出了挑戰(zhàn)，其中最突出的問題是：中國鄉(xiāng)村治理長期存續(xù)“半正式行政”的簡約治理向何處去？

長期以來，中國地方行政實踐廣泛使用半正式的行政方法，在國家正式行政體系外建立了一套相對獨立的“以本地人、本地財辦本地事”的自治系統(tǒng)，而不是通過國家機構(gòu)和人員的廣泛植入和管理。(23)參見黃宗智《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。中華人民共和國成立后，國家對鄉(xiāng)村社會的控制主要通過政黨組織的滲透，而非官僚機構(gòu)的延伸來實現(xiàn)，依靠政黨內(nèi)部的組織層級和組織原則，實現(xiàn)國家意志的下達，鄉(xiāng)村干部主要依靠自己勞動收入維系生計。以基層黨組織代替國家政權(quán)機構(gòu)向鄉(xiāng)村滲透，實際上是將管理鄉(xiāng)村所需的行政成本轉(zhuǎn)嫁到了鄉(xiāng)村社會本身，從而大大降低了治理成本，避免了官僚機構(gòu)和隊伍的膨脹。(24)彭 勃：《鄉(xiāng)村治理：國家介入與體制選擇》，北京：中國社會出版社，2002年，第104～105頁。黨組織通過其吸納和培養(yǎng)的功能，源源不斷地為村級治理提供大量的具有公共身份的地方精英，它的成功始終與其培養(yǎng)精英與使用精英的功能相關(guān)，由此形成了干部培養(yǎng)和干部使用兩套緊密鑲嵌的體系。從這一點看，“半正式行政”的簡約治理無疑具有巨大制度優(yōu)勢。

當前，國家通過權(quán)力全面下沉和外源性干部力量的持續(xù)性輸入，來完成農(nóng)村的治理和控制。這種國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會關(guān)系圖譜已經(jīng)不是“簡約治理”，兩個方面的問題值得深入反思。

一是國家權(quán)力下沉的邊界問題。國家權(quán)力下沉為鄉(xiāng)村供給治理人才和資源，這有助于提升農(nóng)村治理的規(guī)范化水平，也是國家推動干部公職化管理的動力之一。但是這種下沉也是有邊界的，其后續(xù)空間還有多少，很大程度上取決于地方財政能力的持續(xù)提升。在國家保持中高速發(fā)展、中央對農(nóng)村保持較高政治承諾的情況下，其不足體現(xiàn)得尚不明顯，一旦國家權(quán)力在資源受限而無法完成權(quán)力全面下沉后，通過何種方式來建構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局，這是一個亟需回答的實踐問題。在此問題上，應該保持一種審慎的態(tài)度，確保農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的健全有力是具有戰(zhàn)略意義的。

二是“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”機制的不足。最近十幾年來，“富人治村”已成為了全國的普遍現(xiàn)象，在資源相對匱乏的中西部地區(qū)，也紛紛通過出臺“能人返鄉(xiāng)”等吸引鄉(xiāng)村人才返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理。這兩種方式體現(xiàn)了基層政府在應對鄉(xiāng)村治理人才流失問題上無奈的一面，有其合理之處。但“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”所導致的權(quán)力續(xù)租、鄉(xiāng)村寡頭政治等問題也屢見不鮮，其實質(zhì)是黨組織的運行模式在“富人”支配下的異化。實際上，鄉(xiāng)村治理人才匱乏更多只是一個表面問題，需要類型化的具體分析，國家對不同資源稟賦的鄉(xiāng)村的定位應該有所差異，其人才供給模式也應該有所不同。農(nóng)村后備干部隊伍不一定就要年輕化，完全可以通過調(diào)動一部分中老人的積極性將其吸引到鄉(xiāng)村治理之中來，這種治理的成本和穩(wěn)定性都是相對較好的。

(二)重塑農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系需處理的幾對關(guān)系

1.鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系主要是指國家基層政權(quán)與村莊權(quán)力之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系是重構(gòu)農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的結(jié)構(gòu)性變量。把握鄉(xiāng)村關(guān)系，難免牽涉治理模式，到底是堅持強有力的“制度下沉”，還是堅守半行政化的“簡約治理”，這需要從觀念上進行重新思考。從全國整體而言，由于區(qū)域差異的存在，各地的基層政權(quán)在財力、人力和管理上必然存在一定的差異，但不能因這些差異而回避這一問題。囿于行政下沉的高成本和非長期性，在治理思路上，應該在堅持資源下鄉(xiāng)的同時，將資源下鄉(xiāng)的重點放在重塑基層的自治自理能力上，行政下沉的重心應限定在村莊重建分配能力方面，而非全面下沉，尤其要避免將行政管理的模式直接復制于鄉(xiāng)村。

2.干群互動關(guān)系。良好的干群互動關(guān)系是村莊善治生成的基礎(chǔ)。農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的初衷是，通過選拔有內(nèi)生性的村莊精英，建構(gòu)村級治理的人才梯隊，進而實現(xiàn)村莊的善治。之所以要從村級內(nèi)部選拔和培養(yǎng)人才，一個前提性的判斷基礎(chǔ)在于，內(nèi)生性村干部在實現(xiàn)村級“自我管理”方面有其先天的優(yōu)勢。主要體現(xiàn)在：其一，內(nèi)生性的村干部深嵌在村莊的社會網(wǎng)絡(luò)之中，了解村級行事的規(guī)則，更便于開展工作；其二，由于后備干部培養(yǎng)具有可預期性和相對較長的培養(yǎng)周期，因此，對于村級事務(wù)和上級行政事務(wù)都較為熟悉，由此，可以較好地兼顧二者，實現(xiàn)國家權(quán)力和村級村里之間的平衡。在長期的為村民服務(wù)中，后備干部與村民形成“自己人”的認同結(jié)構(gòu)，這是黨組織得以持續(xù)生存的制度基礎(chǔ)。因此，村治的質(zhì)量主要體現(xiàn)在干群互動的質(zhì)量上。具體包括兩種互動：一是生產(chǎn)性互動，主要包括干部幫助群眾組織生產(chǎn)，排除生產(chǎn)過程中的障礙，改善生產(chǎn)條件和暢通產(chǎn)品的銷售渠道等等；二是生活性互動，隨著打工經(jīng)濟的興起，這種互動成為了村莊干群互動的主要方式，主要體現(xiàn)在生活互助、日常交往等活動中。重建農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系要盡量降低村干部的流動性，將干群互動質(zhì)量作為考核干部能力的重點，注重在日常的生活小事中體現(xiàn)干部的先進性，(25)參見潘 維《人民共和國的人民性》，選自《人民共和國的文明內(nèi)涵》，《開放時代》2018年第1期。要避免只能辦大事、不能辦小事的弊端。

3.干部公職化管理與村民自治的關(guān)系。從宏觀上而言，干部公職化管理與村民自治的關(guān)系屬于國家與社會的關(guān)系范疇。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，國家與社會的關(guān)系會隨著治理任務(wù)的增減而呈現(xiàn)變動狀態(tài)。從國家政權(quán)建設(shè)角度看，村干部公職化管理是現(xiàn)代國家“基礎(chǔ)性權(quán)力”在基層擴展的重要一環(huán)。“基礎(chǔ)性權(quán)力”是指一個國家對社會的直接控制和滲透的能力，不僅包括國家組織體系和管理人員的下沉，還包括國家以其制定的規(guī)則體系取代社會自發(fā)形成的行為規(guī)則，并有效實現(xiàn)資源再分配的能力。(26)[英]邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源》，劉北成等譯，上海：上海人民出版社，2015年，第322頁。但是，干部公職化管理也容易產(chǎn)生村莊公共空間流失、統(tǒng)一性與地方性沖突、目標管理和選擇性執(zhí)行困境等實踐問題。(27)參見陶 振《村干部公職化管理的多重維度》，《重慶社會科學》2016年第7期。因此要審慎處理好干部公職化與村民自治之間的關(guān)系。一要避免村干部公職化管理衍生出來的“官僚化”，公職化管理的核心是強化干部的服務(wù)基層能力，而非單方面承接上層任務(wù)。二要保持干部管理政策的靈活性。不應簡單套用國家機關(guān)或事業(yè)單位人員的公職化管理辦法，也不應照搬企業(yè)經(jīng)理人的職業(yè)化管理模式，而是要充分考慮區(qū)域地理環(huán)境、歷史沿革、群眾心態(tài)、現(xiàn)實狀況等多種因素來出臺具體的管理規(guī)定。三要注重在財政支付方面適當向村后備干部傾斜，強化制度激勵，使村后備干部真正留下來，發(fā)展得起來，避免形成差距過大的干部薪酬差距。