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    環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域檢察建議權(quán)的完善

    2017-03-09 20:11:21樊張
    湖北文理學(xué)院學(xué)報 2017年12期
    關(guān)鍵詞:人民檢察院檢察檢察機關(guān)

    張 樊張 晶

    (1.湖北文理學(xué)院 孔明學(xué)院,湖北 襄陽 441053;2.襄陽市襄城區(qū)人民檢察院,湖北 襄陽 441021)

    環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域檢察建議權(quán)的完善

    張 樊1,張 晶2

    (1.湖北文理學(xué)院 孔明學(xué)院,湖北 襄陽 441053;2.襄陽市襄城區(qū)人民檢察院,湖北 襄陽 441021)

    環(huán)境檢察建議是檢察機關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域切實履行憲法和民事訴訟法所賦予的法律監(jiān)督職能的方式之一,具有預(yù)防環(huán)境損害和優(yōu)化社會治理等價值。針對目前在具體檢察實踐中所表現(xiàn)出缺乏應(yīng)有法律保障、質(zhì)量不高、流于形式、法律效果有限以及文書制作不規(guī)范等問題,建議從落實環(huán)境檢察建議法律保障、創(chuàng)新環(huán)境檢察建議工作機制、實施環(huán)境檢察建議跟蹤反饋制度、優(yōu)化環(huán)境檢察業(yè)務(wù)人員配置和構(gòu)建檢察建議責(zé)任追究機制等方面加以完善。

    環(huán)境檢察建議;環(huán)境保護(hù);檢察監(jiān)督

    D922.68;D926.3

    A

    2095 -4476(2017)12 -0035 -04

    2017-11-13;

    2017-12-06

    張 樊(1976—),男,湖北黃梅人,湖北文理學(xué)院孔明學(xué)院教授;

    張 晶(1977—),女,湖北襄陽人,襄陽市襄城區(qū)人民檢察院檢察長。

    黨的十九大將“堅持人與自然和諧共生”作為治國理政十四條基本方略之一,提出建設(shè)“美麗中國”目標(biāo),實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。人民檢察院在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中如何履行好檢察監(jiān)督權(quán),檢察建議權(quán)的行使是一條重要途徑。2012年修正的《民事訴訟法》對檢察監(jiān)督原則做出最大的完善即是立法確立檢察建議權(quán),增加了檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的法定方式,讓檢察機關(guān)履行職能更具可操作性,實現(xiàn)了憲法與民事訴訟法的深度鏈接。近年來,全國檢察機關(guān)在積極承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟原告職責(zé)的同時,亦將檢察建議不斷深入引進(jìn)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域,對環(huán)境監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督力度呈現(xiàn)逐步強化的趨勢??梢姡h(huán)境檢察建議在今后的綠色發(fā)展中必將成為促進(jìn)檢察實務(wù)發(fā)展的重要手段,對其進(jìn)行理論的研究和實踐層面的重新審視勢在必行。

    一、研究緣起

    2017年3月17日,在襄陽市集中開展的公益訴訟專項工作推進(jìn)會上,襄城區(qū)人民檢察院從市領(lǐng)導(dǎo)就襄城六化建廠區(qū)內(nèi)建養(yǎng)豬場,污水廢物直接排入襄水河造成污染環(huán)境的講話中敏銳意識到這其中可能存在環(huán)境污染、有關(guān)部門履職不到位等問題。會議結(jié)束后,該院組織深入六化建廠區(qū)實地調(diào)查核實,發(fā)現(xiàn)朱某在該廠區(qū)后山洞口占地400平方米修建養(yǎng)豬場,產(chǎn)生的廢物未經(jīng)無害化處理即無序排放,形成大約3公里范圍的污染區(qū),山林水源遭到嚴(yán)重破壞。2016年9月18日,襄城區(qū)環(huán)保局雖對其環(huán)境污染情況進(jìn)行了立案調(diào)查,并于同年10月1日作出“責(zé)令養(yǎng)殖場停止使用,罰款3萬元”的行政處罰決定。但朱某既未停止使用養(yǎng)殖場,也未按期繳納罰款,區(qū)環(huán)保局對其不執(zhí)行處罰的行為未采取任何督促糾正措施,導(dǎo)致生豬養(yǎng)殖行為一直持續(xù)存在,污染狀況沒有得到全面有效的治理。

    襄城區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)該問題后,多次與環(huán)保部門聯(lián)系了解案件處理情況,同時深入六化建廠區(qū)通過走訪群眾、拍照、錄像等方式收集了大量證據(jù)材料。在調(diào)查走訪后,通過專案分析,認(rèn)為該養(yǎng)豬場污染問題長期得不到解決的主要原因在于環(huán)保執(zhí)法部門履職不力,整治監(jiān)管不到位。遂向其發(fā)出檢察建議,要求規(guī)范執(zhí)法、依法全面履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能,對朱某非法從事養(yǎng)豬污染環(huán)境的行為迅速依法作出處理。在該院的有力監(jiān)督下,目前該養(yǎng)豬場已經(jīng)依法關(guān)停。

    環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法對環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,依法全面履行監(jiān)管職責(zé),對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明具有重大責(zé)任。襄城區(qū)襄水河橫貫襄城東西,沿岸人口密集,是該區(qū)一條重要防洪、景觀水道。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,襄水河遭到人為破壞的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。襄城區(qū)環(huán)保局作為環(huán)境保護(hù)主管部門,對污染該河道的非法養(yǎng)殖行為作出行政處罰后,未就整改、處罰落實情況進(jìn)行追蹤監(jiān)督,導(dǎo)致相關(guān)處罰決定成為一紙空文,嚴(yán)重影響了行政處罰的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和執(zhí)行力。襄城區(qū)人民檢察院敏于發(fā)現(xiàn),善于監(jiān)督,督促區(qū)環(huán)保局有效履職,糾正違法行為,收到了較好的法律效果和社會效果。

    因而,本文以環(huán)境檢察建議為切入點,集中論述檢察權(quán)、行政權(quán)與環(huán)境權(quán)之間內(nèi)在關(guān)系,厘清環(huán)境檢察建議權(quán)的歷史發(fā)展脈絡(luò),從理論分析和實踐經(jīng)驗方面為檢察權(quán)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)完善可操作路徑。

    二、環(huán)境檢察建議的價值

    十九大報告指出,我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,因此環(huán)境保護(hù)成為我國致力于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的今天不可回避的重要主題。檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān),在環(huán)境檢察領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的價值和功能。

    (一)環(huán)境檢察建議具有預(yù)防環(huán)境損害價值

    環(huán)境檢察建議是檢察機關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域切實履行憲法和民事訴訟法所賦予的法律監(jiān)督職能的方式之一,是檢察機關(guān)履行打擊環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪、保護(hù)公共利益、保障公民基本權(quán)利職責(zé)的新型手段,體現(xiàn)了立法者對環(huán)境保護(hù)機制與手段的綜合性認(rèn)識。環(huán)境檢察建議具有法律的嚴(yán)肅性,通過“訴訟前置警告”的方式震懾行為人,可以使環(huán)境侵害行為人認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性,停止環(huán)境侵害行為,實現(xiàn)預(yù)防和減少環(huán)境破壞、環(huán)境污染行為。

    (二)環(huán)境檢察建議具有優(yōu)化社會治理價值

    檢察建議是檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職能過程中,結(jié)合執(zhí)法辦案,建議有關(guān)單位完善制度,加強內(nèi)部制約、監(jiān)督,正確實施法律法規(guī),完善社會管理和服務(wù),預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”(見2009年11月最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第一條)。檢察建議是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)所專屬行使的法律監(jiān)督權(quán)力的一種形式,具有新型的社會治理功能,可將檢察建議引入到環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)督過程中。檢察機關(guān)履職過程中,如果發(fā)現(xiàn)有污染或破壞生態(tài)環(huán)境的問題、行為或威脅時,可以通過口頭或書面形式制發(fā)檢察建議書,建議制止或消除污染、完善規(guī)章制度,消除污染環(huán)境的隱患,鏟除環(huán)境犯罪土壤。檢察建議是一種柔性監(jiān)督手段,可作為檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能的重要方法。針對環(huán)境保護(hù)執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的重點和特殊領(lǐng)域、行業(yè)中存在的問題,通過編制各種檢察建議,督促相關(guān)部門加強整改并完善相關(guān)制度,創(chuàng)新社會治理方式,增強環(huán)境問題治理效果。

    三、環(huán)境檢察建議運用中存在的問題

    雖然各地人民檢察院在開展環(huán)境檢察監(jiān)督中使用檢察建議工作方面取得了一些不錯的成績,但同時也發(fā)現(xiàn)了隱藏其中的一些隱憂。

    (一)環(huán)境檢察建議權(quán)缺乏應(yīng)有法律保障

    2012年修訂后的《民事訴訟法》第二百零八條第三款、第二百一十條、第二百三十五條雖然都涉及了民事檢察建議,但僅僅是一種概念上的宣示,并未為其構(gòu)建具體的運用規(guī)則。正是由于缺乏這種應(yīng)有的法律保障,導(dǎo)致了檢察建議在具體運用中缺乏程序性、約束性等法律屬性,檢察人員對民事檢察建議權(quán)的行使無從下手,收到檢察建議的單位將其置之不理,致使環(huán)境檢察建議權(quán)的行使舉步維艱,其所應(yīng)發(fā)揮的監(jiān)督檢查作用也大打折扣。例如,環(huán)境檢察建議發(fā)出后,被建議主體的回復(fù)時限、回復(fù)形式、回復(fù)與否的法律后果等均無明確規(guī)定,環(huán)境檢察建議制度就此被束之高閣。

    (二)環(huán)境檢察建議質(zhì)量不高

    首先,部分人民檢察院在關(guān)于檢察建議權(quán)的法律依據(jù)的引述上差異較大,不同檢察院在不同程度上援引了《憲法》《民事訴訟法》及《人民檢察院組織法》等一部或者幾部法律中關(guān)于檢察建議的規(guī)則,甚至即使引用同一法律條文,其所側(cè)重的款項亦有不同。其次,有些環(huán)境檢察建議書存在內(nèi)容較為空泛,問題認(rèn)識模糊、定位不準(zhǔn),致使檢察建議真正有建設(shè)性、針對性、可操作性的意見少,嚴(yán)重影響了環(huán)境檢察建議權(quán)的法律權(quán)威。最后,同一環(huán)境監(jiān)管事項需要多個行政主管部門協(xié)調(diào),檢察機關(guān)對環(huán)保、城建、林業(yè)、漁業(yè)等多個部門重復(fù)發(fā)出環(huán)境檢察建議,建議相互之間存在沖突,致使被建議機關(guān)不知所以。可見,現(xiàn)行某些環(huán)境檢察建議的論證有失嚴(yán)謹(jǐn)、分析不夠深入、措施不盡合理,嚴(yán)重降低了檢察建議的整體質(zhì)量以及環(huán)境監(jiān)管機關(guān)對環(huán)境檢察建議的認(rèn)同度。

    (三)環(huán)境檢察建議流于形式,法律效果有限

    在檢察實務(wù)中,由于檢察業(yè)務(wù)水平考核要與民事檢察建議的制發(fā)和采納數(shù)量掛鉤,得到被建議對象回復(fù)或采納均可加分,致使民事檢察建議在實踐中執(zhí)行“走形”。[1]179例如部分檢察人員為完成目標(biāo)考核的任務(wù),與有關(guān)單位聯(lián)合虛造檢察建議,進(jìn)而采納并回復(fù),濫竽充數(shù),人為提高民事檢察建議回復(fù)率。同時,由于檢察機關(guān)尚無強大的制裁措施敦促被建議主體履行職責(zé),被建議主體對檢察建議置之不理,讓檢察建議流于形式,逐步削弱了檢察建議的作用,損害了檢察建議形式的完整性和莊重性,直接導(dǎo)致檢察機關(guān)的形象受損。

    (四)環(huán)境檢察建議跟進(jìn)不到位導(dǎo)致效果難以延伸

    檢察建議發(fā)出后還存在著反饋、落實、跟蹤、督促等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)的實施效果直接決定著檢察建議的實效性。目前這些環(huán)節(jié)缺乏一套嚴(yán)格的程序規(guī)則,導(dǎo)致很多后續(xù)工作變得可有可無。加之檢察機關(guān)受制于人事、財政等方面的限制,缺少具備環(huán)境專業(yè)知識的人員,辦案經(jīng)費短缺等導(dǎo)致無法對環(huán)境檢察建議持續(xù)、深入跟進(jìn),致使有些辦案部門一發(fā)了事、不作深入的了解、分析與總結(jié),而受建議單位在收到檢察建議后也不重視、不反饋甚至置之不理,加上有些辦案部門不進(jìn)行后續(xù)跟蹤和督促,導(dǎo)致檢察建議的實際效用很難發(fā)揮出來,其效果也難以推廣延伸。[2]

    (五)環(huán)境檢察建議書制作不規(guī)范

    環(huán)境檢察建議書制作不規(guī)范的現(xiàn)象集中體現(xiàn)在制發(fā)程序、審批程序、文書格式等方面。第一,檢察建議制發(fā)不規(guī)范。檢察實務(wù)中,環(huán)境檢察建議的制發(fā)部門不統(tǒng)一,以檢察院或內(nèi)設(shè)部門名義發(fā)出的皆有之。[3]環(huán)境檢察建議制發(fā)審批程序也參差不齊,至今未能在檢察院層面形成統(tǒng)一的管理體制機制。第二,文書格式不規(guī)范。主要體現(xiàn)在文書名稱和文書編號上的不統(tǒng)一。在文書名稱方面,“檢察建議書”“檢察意見書”“糾正通知書”都曾被實踐采用過。在文書編號方面,“檢建”“民建”“民行建”等諸多文號亦均被使用過。這些不統(tǒng)一的文書形式嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性,一定程度上限制了環(huán)境檢察建議的落實。第三,建議對象不合理?,F(xiàn)行檢察法律監(jiān)督理論要求環(huán)境檢察建議對象必須是那些有失職、瀆職行為并對環(huán)境資源負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政管理部門,因而其建議對象應(yīng)當(dāng)是法律授權(quán)的、負(fù)有環(huán)境監(jiān)管權(quán)的法定主體。但在實踐中,部分檢察院卻以環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門為建議對象,顯然有失準(zhǔn)確。

    四、環(huán)境檢察建議的完善路徑

    加強對環(huán)境監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督已成為保障我國生態(tài)文明建設(shè)問題的關(guān)鍵,發(fā)揮好檢察權(quán)對行政違法行為監(jiān)督職能,亟待創(chuàng)新和完善環(huán)境檢察監(jiān)督的途徑、機制。[4]檢察建議作為一種柔性的、程序性的權(quán)力,一方面更容易在檢察機關(guān)的行政違法檢察監(jiān)督權(quán)與有關(guān)部門環(huán)境行政權(quán)之間尋找到平衡,另一方面更容易為被監(jiān)督者所接受執(zhí)行,效率更高。[5]93基于前文對環(huán)境檢察建議在實踐中所存在的問題,提出改進(jìn)措施和對策,以期發(fā)揮檢察建議的作用,促進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)。

    (一)健全環(huán)境檢察建議法律保障

    檢察建議權(quán)立法不夠完善,直接導(dǎo)致其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵺`中缺乏足夠法律保障,客觀上也導(dǎo)致了強制力不足。要提升環(huán)境檢察建議的強制力必須在國家立法層面補強檢察建議權(quán),在法律層面立法細(xì)化檢察建議權(quán)。首先,在《中華人民共和國人民檢察院組織法》人民檢察院職權(quán)范圍中增加檢察建議權(quán),進(jìn)而明確履行檢察建議權(quán)的對象范圍、運用程序、文書內(nèi)容和補救措施等內(nèi)容,以彰顯其作為法律監(jiān)督權(quán)下屬權(quán)能的性質(zhì)和地位。其次,在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》納入人民檢察院的環(huán)境檢察建議權(quán),規(guī)定環(huán)境檢察建議權(quán)的有關(guān)時限、程序、責(zé)任等問題,為環(huán)境檢察建議的規(guī)范、有序運行提供制度保障。[6]

    (二)優(yōu)化環(huán)境檢察建議工作機制

    檢察建議的質(zhì)量和水平高低,即是否有針對性、可操作性和建設(shè)性,在一定程度上決定了檢察建議是否被有關(guān)被建議單位重視并采納。[7]環(huán)境檢察建議工作機制可以考慮從文書格式、文書內(nèi)容和審批流程三個方面進(jìn)行優(yōu)化:首先,規(guī)范環(huán)境檢察建議書文書格式。最高人民檢察院的《人民檢察院法律文書格式(樣本)》中有《檢察建議書》格式樣本,在此基礎(chǔ)上,圍繞環(huán)境檢察工作的特點和職責(zé)范圍,統(tǒng)一環(huán)境檢察建議書的格式規(guī)范,明確環(huán)境檢察建議書的邏輯結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要素和表述方式。其次,細(xì)化環(huán)境檢察建議書的內(nèi)容。環(huán)境檢察建議書提出和反映的問題應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確,邏輯結(jié)構(gòu)要嚴(yán)謹(jǐn)、應(yīng)具有鮮明的觀點理由,做到觀點有理有據(jù)有節(jié),保證環(huán)境檢察建議具有強大的說服力。最后,嚴(yán)格規(guī)范制發(fā)程序。在案件審查過程中,人民檢察院承辦檢察官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)出《民事檢察建議書》的,應(yīng)結(jié)合辦案情況擬定《民事檢察建議書》,由檢察長(分管副檢察長)簽發(fā),以人民檢察院名義制發(fā)。必要時,可以提交檢委會討論決定。[1]181

    (三)構(gòu)建環(huán)境檢察建議跟蹤反饋制度

    環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)性和技術(shù)性要求高,檢察機關(guān)的工作人員一般缺少這一領(lǐng)域?qū)I(yè)背景,使得環(huán)境檢察建議的強制力又更弱于其他建議類型。[5]96為此,為把檢察建議落到實處,收到較好的法律效果,有必要構(gòu)建環(huán)境檢察建議的跟蹤和反饋制度。具體而言是檢察建議發(fā)出之前,檢察機關(guān)應(yīng)主動與被建議單位有關(guān)人員一起溝通協(xié)調(diào),就關(guān)鍵問題達(dá)成共識;檢察建議發(fā)出后,被建議單位應(yīng)加強與檢察院的協(xié)調(diào)與配合,積極反饋相關(guān)信息,以便檢察機關(guān)了解、掌握被建議單位的落實、整改情況。通過發(fā)出前后的溝通協(xié)調(diào),可以預(yù)防被建議單位收到檢察建議后,束之高閣、置之不理;同時可以及時了解反饋情況,對檢察建議的針對性、被建議單位重視程度等方面評估檢察建議的質(zhì)量。

    (四)優(yōu)化環(huán)境檢察業(yè)務(wù)人員配置

    進(jìn)一步提高環(huán)境檢查建議質(zhì)量的關(guān)鍵在于優(yōu)化專業(yè)性環(huán)境檢察業(yè)務(wù)人員的配置。要偏重于適當(dāng)吸收有環(huán)境法律知識或者環(huán)境科學(xué)背景的人員進(jìn)入檢察院,從事環(huán)境監(jiān)察監(jiān)督工作。因此,人民檢察院須加強對環(huán)境檢察監(jiān)督的重視程度,科學(xué)整合優(yōu)化檢察院的各項資源,優(yōu)化環(huán)境檢察部門的人員配置,拋棄以往老舊觀念,有力量的行使法律監(jiān)督權(quán)。

    (五)構(gòu)建環(huán)境檢察建議責(zé)任追究機制

    檢察建議權(quán)作為國家法定權(quán)力一種,盡管強制性較弱,被建議單位仍然需要接受監(jiān)督與落實。無正當(dāng)理由,任何機關(guān)、企業(yè)或個人不得拒不履行檢察建議要求。[8]需要建立完備的環(huán)境監(jiān)察建議責(zé)任追究機制來保障檢察建議的落實。一方面對拒不履行環(huán)境檢察建議監(jiān)督的單位或個人,賦予檢察機關(guān)提請予以行政處分或者構(gòu)成刑事犯罪依法追究其刑事責(zé)任的權(quán)力;另一方面也應(yīng)該建立對檢察機關(guān)自身的救濟(jì)機制和責(zé)任追究機制,避免環(huán)境檢查建議權(quán)濫用。例如環(huán)境監(jiān)管機關(guān)對檢察建議有異議的,可以向檢察機關(guān)提出書面復(fù)議;對檢察機關(guān)復(fù)議決定仍然不服的,可以提請上一級檢察機關(guān)復(fù)核等。通過這些權(quán)力救濟(jì)程序的設(shè)置以盡最大的可能保證環(huán)境檢察建議合法、合理,督促檢察機關(guān)自覺提高建議質(zhì)量。

    [1]傅賢國,陳筑郡.民事檢察建議實證研究——基于GY市各區(qū)縣檢察實踐(2011—2014年)的分析[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2015(4):175-182.

    [2]陶建平.檢察實務(wù)前沿問題研究:第3冊下[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2014:362.

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    徐 杰)

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