河長制：河湖管理的創(chuàng)新模式

◎謝永明

河長制：河湖管理的創(chuàng)新模式

◎謝永明

2016年12月11日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，對(duì)我國河湖管理與污染控制提出了新的要求。本文從我國的河湖管理和水污染現(xiàn)狀，分析總結(jié)了我國河湖水資源管理和污染控制存在的問題，解讀了一些地方“河長制”管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，結(jié)合“河長制”管理新模式，對(duì)我國河湖管理進(jìn)行了有益的探討，并提出了相關(guān)政策建議，值得參考。

一、前言

環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的2015年度環(huán)境狀況公報(bào)指出，在全國423條主要河流、62座重點(diǎn)湖泊（水庫）的967個(gè)國控地表水監(jiān)測(cè)斷面（點(diǎn)位）開展的水質(zhì)監(jiān)測(cè)中，Ⅰ–Ⅲ類、Ⅳ–Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%、8.8%。以地下水含水系統(tǒng)為單元，潛水為主的淺層地下水和以承壓水為主的中深層地下水為監(jiān)測(cè)對(duì)象的5118個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)為優(yōu)良的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為9.1%，良好的為25.0%，較好的為4.6%，較差的為42.5%，極差的為18.8%。338個(gè)地級(jí)以上城市開展了集中式飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)，取水總量為355.43億噸，達(dá)標(biāo)取水量為345.06億噸，占97.1%1。

2007年太湖藍(lán)藻事件，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，這份文件的出臺(tái)，被認(rèn)為是推行“河長制”的起源2。2008年6月，江蘇省決定在太湖流域全面推廣“河長制”，對(duì)15條入湖河流實(shí)行“雙河長制”管理，取得顯著成效，這一制度近年來得到了推廣。2013年11月，浙江省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，在全省范圍內(nèi)全面建立“河長制”，強(qiáng)化責(zé)任制，推進(jìn)水環(huán)境整治和長效管理3。“河長制”是推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)河湖水資源管理和包括污染在內(nèi)的整治責(zé)任的創(chuàng)新制度，江蘇、浙江的“河長制”實(shí)踐開啟了我國河湖水資源管理和水污染防治新模式，為全面推行“河長制”積累了經(jīng)驗(yàn)，打下了基礎(chǔ)。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱“意見”）4指出，河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。近年來，一些地區(qū)積極探索河長制，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。全面推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作，落實(shí)屬地責(zé)任，健全長效機(jī)制，全面推行河長制，《意見》要求將各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長制”在全國推行，到2018年底前全面建立“河長制”。

二、我國河湖管理現(xiàn)狀

“部門負(fù)責(zé)”是我國現(xiàn)有河湖管理及保護(hù)形式，各部門出臺(tái)各自的政策法規(guī)，出現(xiàn)了多頭管理的局面：河湖管理體制基本上是“以河管河，以湖管湖”，1988年國務(wù)院令第3號(hào)《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》（以下簡稱“條例”）明確河道管理原則：“長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河等大江大河的主要河段，跨省、自治區(qū)、直轄市的重要河段，省、自治區(qū)、直轄市之間的邊界河道以及國境邊界河道，由國家授權(quán)的江河流域管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，……5”。

該條例是“為加強(qiáng)河道管理，保障防洪安全，發(fā)揮江河湖泊的綜合效益”而制定的。各大河流相繼成立的“委員會(huì)”，都是以“防洪”為主要職能，缺乏水體污染防治、面源污染控制、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能。這種管理體制、法規(guī)體系和河湖管理模式，無論從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，還是行政區(qū)域、部門負(fù)責(zé)制、水資源與生態(tài)環(huán)境以及水污染防治等方面看，都不能滿足需要，因此，急需積極探索河湖管理模式，改革創(chuàng)新以適應(yīng)小康社會(huì)建設(shè)。

江蘇率先提出“河長制”以來，浙江、天津、云南、江西、湖北等省份相繼實(shí)施了“河長制”（湖長制、庫長制）管理模式。2013年 11月 15日，浙江出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，正式開始了“五水共治”。2015年5月，浙江省委辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)“河長制”完善“清三河”長效機(jī)制的若干意見》，進(jìn)一步明確了“河長制”的組織架構(gòu)、河長牌的設(shè)置、河長巡查制度等6。

由于實(shí)行了“河長制”，浙江全省地表水總體水質(zhì)為良，錢塘江總體水質(zhì)為優(yōu)，到2016年11月底，浙江省221個(gè)省控?cái)嗝嫠|(zhì)，Ⅲ類以上占76.9%，比2013年提高了13.1%；劣Ⅴ類占2.7%，減少了9.5%。浙江省已形成了強(qiáng)大的五級(jí)聯(lián)動(dòng)“河長制”體系，6名省級(jí)河長、199名市級(jí)河長、2,688名縣級(jí)河長、16,417名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長和村級(jí)河長42,120名，還配備了河道警長、民間河長。全省共消除了6,500公里垃圾河，整治“黑臭河”超過5,100公里，城鄉(xiāng)水環(huán)境明顯改善7。“河長制”是杭州科學(xué)管理江河水系的一個(gè)縮影，也是全面推行“河長制”和貫徹《意見》的范例。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》目的是針對(duì)水污染嚴(yán)重、河道長時(shí)間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等現(xiàn)象提出的創(chuàng)新管理模式。2016年12月13日，水利部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委、林業(yè)局聯(lián)合召開視頻會(huì)議8，要求各地要結(jié)合本地實(shí)際，深入落實(shí)《意見》確定的加強(qiáng)水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和涉河湖執(zhí)法監(jiān)管等六大任務(wù)，扎實(shí)做好全面推行“河長制”各項(xiàng)工作。

會(huì)議確定，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等已在全?。ㄖ陛犑校┓秶鷥?nèi)實(shí)施河長制的地區(qū)，要盡快按《意見》要求修訂完善工作方案，2017年6月底前出臺(tái)省級(jí)工作方案，力爭2017年年底前制定出臺(tái)相關(guān)制度及考核辦法，全面建立河長制。其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也要在2017年年底前出臺(tái)省級(jí)工作方案。

三、“河長制”進(jìn)展及其特點(diǎn)

“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度，目的是為了保證河流保持河清水潔、沿岸綠色，水中魚兒遨游的良好生態(tài)環(huán)境。《意見》明確“河長制”的基本原則：堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)；堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜；堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核。“河長制”管理模式體現(xiàn)了各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任"河長"，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水資源保護(hù)與水污染治理基本精神。通過“河長制”,本來無人愿管、無人能管、被肆意污染的河流,轉(zhuǎn)變成為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)政績展示的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)與環(huán)境的持續(xù)改善。

(一)“河長制”進(jìn)展

“河長制”的核心是黨政首長負(fù)責(zé)制，破除了原有“以河管河，以湖管湖”治標(biāo)不治本的體制形式，強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)，改變了多頭管理的“部門負(fù)責(zé)”現(xiàn)狀?！昂娱L制”規(guī)定，跨省市的界河由省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，屬地范圍內(nèi)的河流由屬地黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，明確各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人是河流管護(hù)第一責(zé)任人，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

江蘇省和宜興市兩級(jí)“河長”聯(lián)合實(shí)地督查污染源、排污口，制定河流管理措施，河流水質(zhì)和沿河生態(tài)環(huán)境得到較大恢復(fù)。2011年至2016年，79個(gè)“河長制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率基本維持在70%以上9。

杭州于2014年初發(fā)布了《杭州市河長制實(shí)施方案》，三年多總投資達(dá)2000億元人民幣。與全國的四級(jí)河長體系相比，浙江實(shí)行的是省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)五級(jí)河長體系。此外，“河道警長”是浙江河長制體系中設(shè)置的亮點(diǎn)，杭州市除了“官方”河長，還有582名民間“河長”、700多名農(nóng)民監(jiān)理員，5000多名巡河志愿者、5800多名河道保潔信息員活躍在治水一線10。

溫州通過3年的治理，全面消滅666公里垃圾河、基本消除627公里黑臭河，削減16個(gè)市控以上劣Ⅴ類水質(zhì)站位，平原河網(wǎng)水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)，主要污染物濃度指標(biāo)比2013年平均下降約30%11?！昂娱L制”實(shí)施后，偷倒垃圾、私排污水等現(xiàn)象明顯減少。實(shí)踐表明，實(shí)行“河長制”，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，很多水域的水質(zhì)提高了檔次，成效顯著。

(二)“河長制”特點(diǎn)

《意見》明確了“河長制”管理模式，對(duì)組織形式、工作職責(zé)、主要任務(wù)和保障措施都做了明確的規(guī)定。各級(jí)“河長”對(duì)負(fù)責(zé)的河流進(jìn)行會(huì)診，掌握管轄河流的整體情況，分析污染癥狀，制定出河道管理規(guī)劃、水環(huán)境保護(hù)和綜合整治方案，以及相應(yīng)措施，較好地解決了各部門互相缺乏溝通、多頭管理成為無人管理的局面。與原有的體制和管理模式相比，“河長制”提高了黨政領(lǐng)導(dǎo)的主動(dòng)性，“一河一策”授權(quán)于河長統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題和各方意見,同時(shí)調(diào)度力量，統(tǒng)一監(jiān)管，從而有效地調(diào)動(dòng)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力，有利于各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行環(huán)保決策和管理。

浙江省實(shí)行“河長制”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，這一制度具有四個(gè)鮮明特征：一是明確目標(biāo)，健全組織機(jī)構(gòu)。減少主要水污染物排放總量，改善地表水環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任直接責(zé)任人。二是制定“一河一策”治理方案。明確治理目標(biāo)，敲定治理項(xiàng)目，分解治理任務(wù)，落實(shí)治理責(zé)任和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。三是細(xì)化職責(zé)分工，制定各項(xiàng)制度。落實(shí)“河長制”，明確治水責(zé)任，完善江河管理長效機(jī)制，建立河長巡查制度，投訴舉報(bào)制度，重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)制度，督查指導(dǎo)制度，例會(huì)報(bào)告制度和完善信息化管理等“六個(gè)制度”。四是以“五水共治”為載體，落實(shí)河長責(zé)任。建立“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”為一體的“五水共治”機(jī)制12。

治水不是一蹴而就的事，河流管理也不例外，是一個(gè)循序漸進(jìn)、堅(jiān)持不懈、逐步提高的過程。環(huán)境保護(hù)工作和水污染控制絕非易事，河流湖泊水環(huán)境優(yōu)劣，其表象在水里，實(shí)際上根源在岸上。因此，在實(shí)施“河長制”過程中還有很多工作需要完善，如何制定管理指標(biāo)體系，河流水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的標(biāo)準(zhǔn)，獎(jiǎng)懲制度，問責(zé)制驗(yàn)收與評(píng)估，考核體系等。目前，一些地方實(shí)施的“河長制”還存在著行政權(quán)利與責(zé)任上的不對(duì)等、問責(zé)機(jī)制流于形式的現(xiàn)象，“河長制”管理制度的長效性和社會(huì)性還值得研究與探討。

四、政策建議與結(jié)論

（一） 政策建議

一是科學(xué)地制定規(guī)范的實(shí)施方案是做好“河長制”管理工作的保障，同時(shí)要完善的實(shí)施細(xì)則，確保“河長制”順利實(shí)施。

二是為保證“河長制”管理工作，盡快制定科學(xué)的指標(biāo)體系，對(duì)納入“河長制”的河流，將河段的管理和治理責(zé)任明確到責(zé)任人，尤其是跨界河流。

三是在指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)“河長制”責(zé)任人進(jìn)行必要的問責(zé)、驗(yàn)收與評(píng)估，完善考核制度,有利于改進(jìn)“河長制”管理工作。

四是建立“河長制”信息平臺(tái),及時(shí)發(fā)布與河流管理相關(guān)的信息，對(duì)于提高公眾的河流意識(shí)、充分發(fā)揮公眾的參與作用十分重要，能夠有效的提高其社會(huì)性和公眾參與度。

五是行政區(qū)域內(nèi)的河湖實(shí)行“河長制”能“一鍵”解決管理問題，而對(duì)于跨界河湖，實(shí)施“河長制”與生態(tài)補(bǔ)償政策相結(jié)合的機(jī)制則可解決跨行政區(qū)域（跨界）的協(xié)調(diào)問題，真正實(shí)現(xiàn)“一河一策”。

六是把責(zé)任與獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合，合理的獎(jiǎng)懲制度是激發(fā)“河長制”管理責(zé)任人積極性的重要手段。

七是任何一項(xiàng)創(chuàng)新管理模式僅僅靠單項(xiàng)制度是不夠的，需要其他相關(guān)政策法規(guī)的支持。因此，加強(qiáng)與相關(guān)制度的銜接，有利于“河長制”的順利推進(jìn)。

（二）結(jié)論

2017年3月9日，十二屆全國人大五次會(huì)議新聞中心舉行記者會(huì)，環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧就“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的相關(guān)問題，回答了中外記者的提問。在談到水治理問題時(shí),他提到：“要建立環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)預(yù)警、河長制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的落地?！薄皣?yán)格執(zhí)法監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)督考核責(zé)任落實(shí)，推動(dòng)落實(shí)河長制，結(jié)合排污許可證，推動(dòng)企業(yè)的達(dá)標(biāo)排放。”從中可以看出，實(shí)施“河長制”勢(shì)在必行，以及國家治理河流的決心。

而近年來，國家為推動(dòng)“河長制”也作出了努力，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》為我國全面實(shí)施“河長制”提供了保證，推動(dòng)我國河湖向規(guī)范化、常態(tài)化管理邁進(jìn)?！昂娱L制”管理模式強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)，破除了原有的“九龍治水”體制形式；實(shí)踐證明，“河長制”是切實(shí)可行的河流管理方式，是控制河流污染的有效手段，在不同程度上提高了河流的水質(zhì)；同時(shí)改善了河流及河岸、河流流域的生態(tài)環(huán)境。

同時(shí)在治理過程中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因河施策，因地制宜實(shí)施“河長制”，不同河湖采取不同的管理思路；統(tǒng)籌考慮上下游、沿河兩岸具體情況；對(duì)跨界河流湖泊統(tǒng)一對(duì)策尤為重要。“河長制”具有目標(biāo)與責(zé)任明確、信息公開、主動(dòng)接受公眾與社會(huì)監(jiān)督、在“政府河長”責(zé)任制下發(fā)揮“民間河長”、“企業(yè)河長”、“百姓河長”、“河道警長”作用等特點(diǎn)。認(rèn)真貫徹中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的“意見”精神，全面落實(shí)“河長制”各項(xiàng)任務(wù)，努力開創(chuàng)河湖管理工作新局面，實(shí)現(xiàn)我國河湖規(guī)范化、常態(tài)化管理。

[1]《2015中國環(huán)境狀況公報(bào)》，環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站，2016年06月02日。

[2]河長制，360百科。

[3]江帆，“省長村長當(dāng)河長如今全國將推廣-河長制，先行先試的浙江經(jīng)驗(yàn)”，2016-12-14浙江在線。

[4]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，新華社北京12月11日電。

[5]中國政府門戶網(wǎng)站www.gov.cn, 《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》 (1988年 6 月10 日國務(wù)院令第 3 號(hào)發(fā)布施行) 。

[6]浙江省環(huán)境保護(hù)廳文件《關(guān)于印發(fā)浙江省治污水實(shí)施方案（2014-2017年）的通知，浙環(huán)函〔2014〕183號(hào)》，2014年4月30日。

[7]江帆，“省長村長當(dāng)河長如今全國將推廣-河長制，先行先試的浙江經(jīng)驗(yàn)”，2016-12-14浙江在線。

[8]十部委聯(lián)合召開視頻會(huì)議 動(dòng)員部署全面推行河長制工作，2016-12-14，水利部網(wǎng)站。

[9] “2018年推行河長制 保障了水生態(tài)安全”，TOM首頁，2016-12-14。

[10]汪玲，“杭州成效顯著的“河長制”正在全國推廣” 杭州日?qǐng)?bào)，2016-12-16。

[11]葉小西，“打響治水轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)戰(zhàn) 溫州百位好河長獲點(diǎn)贊”， 2016-12-07浙江在線。

[12]浙江省水利廳，《浙江省實(shí)施河長制工作報(bào)告》，新華網(wǎng)新聞，2016-12-14。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

● 謝永明，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心研究員。