新公共管理理論評析*

□ 劉 靜

（東莞理工學(xué)院，廣東 東莞 523808）

新公共管理理論評析*

□ 劉 靜

（東莞理工學(xué)院，廣東 東莞 523808）

新公共管理理論是當(dāng)前不斷成長的一種新的管理理論。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)效率至上，堅(jiān)持用市場的方式調(diào)節(jié)公共行政管理部門當(dāng)中的一些具體的行政行為，而這樣的方式也有助于公共行政部門重視效率、重視績效，不斷地提高自身的管理水平。因此，對新公共管理理論的基本理論和內(nèi)涵進(jìn)行探究，有助于幫助公共行政部門更進(jìn)一步地優(yōu)化自身的管理體系，從而推進(jìn)自身的發(fā)展。

新公共管理理論；行政部門

新公共管理是從上個世紀(jì)80年代從英國、美國等西方發(fā)達(dá)國家逐漸興起的一種公共行政理論，這種公共管理理論也應(yīng)用在管理模式之中，是最近一些年來西方重要的公共管理思想改革，在公共管理行為中逐漸顯現(xiàn)出主導(dǎo)地位。因此，對新公共管理理論的探究與反思，有助于對公共管理理論最新發(fā)展進(jìn)行分析。新公共管理理論產(chǎn)生于傳統(tǒng)公共管理模式出現(xiàn)理論危機(jī)和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐挑戰(zhàn)的大背景下，是公共管理理論的自我改革。傳統(tǒng)的公共管理理論和行政管理是由伍德羅·威爾遜提出，經(jīng)由古德諾的“與行政二分”以及德國的馬克斯·韋伯提出的官僚層級制度理論的發(fā)展，逐漸形成相對獨(dú)立的學(xué)科體系。古德諾和韋伯提出的公共管理理論，是對傳統(tǒng)公共管理理論起到奠基作用，大部分國家在形成公共行政管理系統(tǒng)時，都有參考傳統(tǒng)公共管理學(xué)理論，并且也取得一定成效。但隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展，傳統(tǒng)的公共管理理論面對更多挑戰(zhàn)，特別是世界發(fā)展的新格局決定了國家的公共行政體制不能停留在傳統(tǒng)的制度下，而是要有所改革和突破，這也是新公共管理理論形成的主要背景。

一、新公共管理理論提出的理論與現(xiàn)實(shí)背景

新公共管理理論是在馬克斯·韋伯和古德諾等主要傳統(tǒng)公共管理理論批判下產(chǎn)生的。行政管理的學(xué)者羅伯特·達(dá)爾等人，對傳統(tǒng)管理學(xué)中古德諾的“與行政二分”的理論觀點(diǎn)進(jìn)行批判，認(rèn)為古德諾將政治和管理完全二分，是出于絕對化的理想理論框架，無法真正意義上解決政治與行政互相間的聯(lián)系問題，傳統(tǒng)行政管理模式中忽略了公共管理是為政治服務(wù)的，沒有包含價值取向的公共管理行為實(shí)際上是不存在的。同時，部分行政學(xué)者對馬克斯·韋伯提出的“官僚制”也進(jìn)行了批判，學(xué)者們認(rèn)為，官僚制是一種絕對理性的管理制度，其不透明性和僵化的特點(diǎn)，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的公共管理實(shí)踐的要求。程序化的官僚管理制度，面對變化多樣的行政體系是無法適應(yīng)的，特別是行政問題愈發(fā)不規(guī)則性，采取程序化的管理方式就容易導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的沖突。

不過，針對傳統(tǒng)公共管理理論的缺陷進(jìn)行批判，并不是新公共管理理論的全部基礎(chǔ)，事實(shí)上是因?yàn)樵谛姓芾眍I(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，才觸發(fā)了公共管理理論的自我改革機(jī)制。其主要的現(xiàn)實(shí)背景條件包括以下方面：

第一方面，二戰(zhàn)之后的新經(jīng)濟(jì)理論出現(xiàn)與變革。在第二次世界大戰(zhàn)之后，西方各個發(fā)達(dá)國家都出現(xiàn)政府調(diào)控失靈的狀況。公共選擇理論認(rèn)為，在政府過多干預(yù)市場的條件下，政府的職能臃腫，容易產(chǎn)生公共管理危機(jī)。因此，只有適度地減少政府的行政職能，讓市場去調(diào)控各類有形或無形商品的服務(wù)，這有利于實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。所以，市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控和效率優(yōu)先成為了新經(jīng)濟(jì)理論的主要背景，并且經(jīng)濟(jì)效率成為了調(diào)控社會與市場的最高標(biāo)準(zhǔn)，這一點(diǎn)也被稱之為“看不見的手”。

第二方面，世界各類型的經(jīng)濟(jì)體聯(lián)系日益緊密，政府的合法性和政府的績效也不再以單一化指標(biāo)考量，政府效能不是縱向?qū)Ρ?，而是在整個世界的發(fā)展范圍內(nèi)進(jìn)行對比，不同社會條件下公眾對于政府的選擇，也側(cè)重于對政府行政管理效率的對比。為了提高政府在公共行政管理過程中的綜合效率，政府要對公共治理體系和管理模式進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以此更進(jìn)一步提高政府在社會公眾中的信任程度。

由此可見，新公共管理理論是伴隨著理論和現(xiàn)實(shí)社會的變遷，特別是傳統(tǒng)的公共行政管理模式已經(jīng)不適應(yīng)時代的發(fā)展要求，因此，對傳統(tǒng)公共管理模式的打破，成為了新公共管理理論發(fā)展的契機(jī)和時代任務(wù)。新公共管理運(yùn)動推動了管理理論的革新，并且也引發(fā)了各類政府對管理體系進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理的發(fā)展需求。

二、新公共管理理論的基礎(chǔ)與內(nèi)容

新公共管理運(yùn)動主要是上個世紀(jì)80年代從英美兩國興起，隨后對西方各國產(chǎn)生了一定影響。新公共管理理論不同于過去傳統(tǒng)管理變革模式，并不是針對現(xiàn)行的行政模式進(jìn)行調(diào)整，也不是為了節(jié)省行政管理的基本開支，公共管理重點(diǎn)是對傳統(tǒng)的公共管理理論進(jìn)行徹底批判。因此，要深入理解新公共管理理論的內(nèi)容，需要對這一理論的基礎(chǔ)和內(nèi)容進(jìn)行深入解讀。

（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理理論主要是以新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)作為基礎(chǔ)，并且結(jié)合私營企業(yè)的管理理論進(jìn)行進(jìn)一步的理論發(fā)展。新公共管理理論重點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性出發(fā)，更進(jìn)一步地推進(jìn)公共選擇理論以及交易成本理論。所以新公共管理理論重點(diǎn)是追求經(jīng)濟(jì)和效率，特別是從效率的角度著手，將社會的管理秩序納入到效率考察體系當(dāng)中。所以新公共管理理論重點(diǎn)是構(gòu)建一種新的制度，這種新的制度將有利于公共行政的發(fā)展，而且他們也不將公共行政和公共管理行為中的政治性進(jìn)行抽離，因此也是一種理論上的革新。

新公共管理理論重點(diǎn)是公共選擇理論，這種公共選擇理論一開始是經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法在政治學(xué)上的運(yùn)用，重點(diǎn)是采用了方法論上經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。新公共管理理論重視市場在整個社會發(fā)展中的重大作用，并且認(rèn)為資源的配置應(yīng)該以市場為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)整個社會制度都應(yīng)該圍繞市場作為資源配置的基礎(chǔ)手段。因此公共行政部門當(dāng)中，在公共選擇理論的支持下，要引入市場競爭的機(jī)制，鼓勵所有的公共行政人員能夠形成一定的競爭性，并且以這樣的方式激勵他們更積極、更具備效率地發(fā)揮自己的行政職能。而且對于部分能夠交由社會進(jìn)行服務(wù)的公共基本產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該打破政府對于公共產(chǎn)品的壟斷，鼓勵市場競爭進(jìn)入到公共產(chǎn)品的提供當(dāng)中。因此，新公共管理理論鼓勵對公共行政行為提出更多的選擇性，并且由此讓市場機(jī)制和市場理念在公共行政部門當(dāng)中發(fā)揮其重大作用。

新公共理論當(dāng)中也強(qiáng)調(diào)委托代理的制度，這種方式是對馬克思·韋伯的科層制度進(jìn)行進(jìn)一步的批判和變革。馬克思韋伯認(rèn)為，公共管理就是形成固定的官僚制度，而這樣的一種管理方式是不適應(yīng)當(dāng)前不斷變化的公共管理實(shí)際。因此，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)之下，代理人的利益要和委托人的利益形成不一致性，對于官僚而言可以追求個人的利益，但是其個人利益的追求應(yīng)該是建立在實(shí)現(xiàn)委托人利益的基礎(chǔ)上。所以官僚和委托人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種利益共同體的關(guān)系，為了更好地促進(jìn)官僚對公共服務(wù)和公共職能的履行，應(yīng)該尋求民眾和官僚的利益平衡點(diǎn)。

除此之外，新公共理論還吸收了交易理論和私營部門的基本管理方法。新公共理論認(rèn)為，在交易的過程當(dāng)中，公共行政部門應(yīng)該選擇合適的信息成本。新公共理論提供了一個分析框架，對于政府和服務(wù)目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行重新分析，包括委托政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的成本有了更新的認(rèn)識，以此決定由政府提供內(nèi)部服務(wù)供應(yīng)，還是由外包的方式來獲得公共服務(wù)。針對私營部門成功運(yùn)用的管理方法，新公共管理理論也給予充分的吸收。新公共管理理論認(rèn)為，私營部門所采取的績效管理、目標(biāo)管理等方式，能夠有助于行政部門更好地管理自身的行政資源、提高行政管理的效率，并且讓公共部門更進(jìn)一步地將效率考核結(jié)合到日常的行政行為當(dāng)中。

（二）新公共管理的理論內(nèi)涵

盡管新公共管理的相關(guān)學(xué)者對于新公共管理的行為都有自己的看法和觀點(diǎn)，尤其是如何實(shí)現(xiàn)新公共管理理論在行政部門當(dāng)中的具體應(yīng)用上，不同的學(xué)者也有不同的方法論。不過，不同的新公共管理學(xué)者對于新公共管理理論的基本原則和理念都是基本相似的，他們的思想上面基本上可以歸結(jié)為新公共管理的基本理論內(nèi)涵。

首先，新公共管理認(rèn)為，政府的職能應(yīng)該重新定位，其主要的社會功能是策劃方向，并非是具體的落實(shí)公共行政行為。因此，政府在公共管理的過程當(dāng)中，政府應(yīng)該改革自身的管理原則，對于過去相對臃腫的政府規(guī)模應(yīng)該減少，而且要更進(jìn)一步地促進(jìn)公共產(chǎn)品的競爭性，讓公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和質(zhì)量能夠真正提升，以此來滿足社會群眾的需求。因此，公共管理理論強(qiáng)調(diào)的是政府的策劃能力，而并不是政府直接干預(yù)到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的具體行為中，這對于公共行政部門而言，應(yīng)該強(qiáng)化其服務(wù)和策劃的理念。

其次，新公共管理理論也認(rèn)為政府應(yīng)該采取充分授權(quán)或者分權(quán)的方式進(jìn)行公共管理。對于政府而言，不應(yīng)該過多地包攬社會的權(quán)力，而是應(yīng)該將行政分權(quán)放在一個公共行政的重要地位中。政府應(yīng)該將權(quán)力下放和促進(jìn)權(quán)力的分散，才能夠靈活迅速地調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)，以此來適應(yīng)當(dāng)前不斷變化的市場和社會形勢。所以政府應(yīng)該強(qiáng)調(diào)科學(xué)的分權(quán)，將權(quán)力劃分成為不同的層級，并且將部分的職權(quán)讓渡給地方政府，讓地方政府能夠提高自身的管理效率。而且在政府的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也要實(shí)行分權(quán)、減少行政層級等，讓整個公共管理組織部門能夠呈現(xiàn)扁平化的結(jié)構(gòu)。

再者，在政府的行政服務(wù)態(tài)度上，要強(qiáng)調(diào)民眾至上的價值理念。在新公共管理的理論當(dāng)中，政府其實(shí)是負(fù)責(zé)提供社會服務(wù)的管理者。因此，社會服務(wù)的對象正是民眾，所以對于公共行政部門而言并不能夠與民爭利，而是應(yīng)該以服務(wù)為主要的目的，將資源從效率較低的地方轉(zhuǎn)移到效率較高的地方，從消費(fèi)者的角度驅(qū)動政府的發(fā)展。所以政府要充分了解民眾的公共服務(wù)偏好，尊重民眾對于公共服務(wù)的選擇權(quán)。政府需要提供一種合適的選擇機(jī)制，幫助公共服務(wù)、公共行政模式朝著多元化的方向發(fā)展。

最后，新公共管理理論認(rèn)為對于公共行政部門而言，要引入競爭機(jī)制。競爭機(jī)制實(shí)際上就是通過市場的模式推進(jìn)公共行政部門的變革，主張用市場的方式來改造公共行政部門。只有通過優(yōu)勝劣汰的方式，讓公共行政部門當(dāng)中的公共資源在配置上更注重效率，才能夠讓公共部門的服務(wù)更趨于理想化。這一點(diǎn)實(shí)際上也是私營部門在管理過程當(dāng)中的基本方式。只有通過績效評估以及項(xiàng)目預(yù)算的方式，才能讓私營部門的管理技術(shù)貫穿于整個公共行政部門的具體行政當(dāng)中，以此來幫助公共行政部門更具備效率地做好公共管理與服務(wù)。

通過上述的分析可以看出，新公共管理理論是將服務(wù)放在行政部門的職能首位。只有通過將服務(wù)放在行政部門的核心，才能夠推動行政部門不斷地優(yōu)化自身的管理與服務(wù)，堅(jiān)持顧客導(dǎo)向的價值理念，以此為民眾提供更加良好、多樣化的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

三、對新公共管理理論的反思

新公共管理理論對于公共行政部門的革新和轉(zhuǎn)變起到了重要的作用，但是新公共管理理論實(shí)際上也受到了一定的質(zhì)疑。特別是人性假設(shè)和公共性之間的矛盾，以及多種基本理論和理念與現(xiàn)實(shí)公共管理之間的沖突等。

首先，從人性假設(shè)和公共部門的公共性角度上看，人性假設(shè)實(shí)際上是將公共行政部門看作是一個經(jīng)濟(jì)人。但是對于公共部門而言，在落實(shí)具體的公共行政行為的過程當(dāng)中，也包括了人文因素、文化因素以及政治因素的。因此，對于公共行政部門而言，是否能夠進(jìn)行簡單的人性假設(shè)，這本身在理論學(xué)界是值得商榷的。

其次，顧客導(dǎo)向的基本價值觀和公民權(quán)之間也是存在一定的矛盾。公民自然有權(quán)參與到公共行政機(jī)關(guān)當(dāng)中，對于政府也有監(jiān)督的權(quán)利。但是如果將公民視作消費(fèi)者，則是模糊了公民本身在憲法的角度就擁有的基本政治權(quán)利和地位。在公共服務(wù)領(lǐng)域，無論是具備消費(fèi)能力，或者是普通的貧困群眾等，都應(yīng)該享有公民的基本權(quán)利。因此，對公共行政部門而言，絕不僅僅是為消費(fèi)者服務(wù)，更是為全體的公民服務(wù)。

再者，對于公共行政部門而言，其是否只是負(fù)責(zé)策劃，而沒有進(jìn)行具體執(zhí)行，這一點(diǎn)也是在學(xué)界有一定爭議。如果公共物品和公共服務(wù)完全引入競爭機(jī)制，有可能降低公共服務(wù)和公共產(chǎn)品本身的質(zhì)量，政府如果盲目地下放權(quán)力，也可能導(dǎo)致政府的公共行為和決策無法真正落實(shí)到位。因此，對于公共行政部門而言，其執(zhí)行與策劃之間的關(guān)系應(yīng)該根據(jù)具體的情況加以調(diào)整，而并不是盲目地下放權(quán)力。

四、結(jié)束語

從新公共管理理論和具體的實(shí)踐上看，其作為一種正在成長的公共管理理論，是當(dāng)前社會不斷改革的產(chǎn)物。當(dāng)前的人類社會也隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷發(fā)展，只有不斷反思公共行政體系當(dāng)中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的部分，才能夠推動公共行政管理體系和全球化、信息化的時代緊密結(jié)合在一起，從而充分地提高當(dāng)前的公共行政管理效率。在全面深化改革開放的今天，只有充分地推進(jìn)當(dāng)前公共行政管理部門的變革，以服務(wù)為優(yōu)先，真正意義上提高公共行政部門的綜合效率，才能夠應(yīng)對接下來的挑戰(zhàn)。

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C93－06

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1008－4614－（2017）03－0035－03

2017－3－20

劉靜（1981—），女，江西贛州人，碩士，東莞理工學(xué)院法律與社會工作學(xué)院講師，研究方向：公共治理、公共部門人力資源管理。