論非政府組織的興起與公共性的擴(kuò)散

馬 全 中

(韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

論非政府組織的興起與公共性的擴(kuò)散

馬 全 中

(韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

新公共管理運(yùn)動(dòng)在非政府組織的興起過程中起到重要的促進(jìn)作用。一方面，西方福利國(guó)家危機(jī)使非政府組織吸引了更多的注意力；另一方面，新公共管理改革中的私有化改革使非政府組織具有公共性，從而導(dǎo)致了公共性的擴(kuò)散。非政府組織的公共性不同于政府的公共性，非政府組織的社會(huì)公共性有助于公共行政從形式公共性轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)公共性。

非政府組織； 新公共管理； 公共性；社會(huì)公共性；公共服務(wù)

公共行政的本質(zhì)在于它的公共性追求，正因?yàn)榇?，公共行政的發(fā)展史就是一部追求公共性的歷史。但在如何追求公共性的問題上，不同學(xué)派及學(xué)者的觀點(diǎn)各異，對(duì)于威爾遜、古德諾等西方公共行政的奠基者而言，公共行政的公共性實(shí)際上具體表現(xiàn)為它的效率追求，即公共行政的公共性在于它能高效地完成專門的任務(wù)。但是，公共行政的效率追求受到了弗雷德里克森等民主行政理論家的批評(píng)，弗雷德里克森認(rèn)為，公共行政的目標(biāo)和理論基礎(chǔ)應(yīng)該包括社會(huì)公平，即公共行政在高效率提供公共服務(wù)的同時(shí)更應(yīng)該注重社會(huì)公平[1]。顯然，民主行政理論的主張?jiān)谝欢ǔ潭壬细淖兞斯残姓手行闹髁x的價(jià)值取向，使公共行政向它的公共性目標(biāo)更近了一步。從表面上看，民主行政的理論主張與傳統(tǒng)公共行政觀點(diǎn)存在迥然的差異，但實(shí)際上二者本質(zhì)上是相同的，它們的共同點(diǎn)在于均主張通過政府官僚制組織來實(shí)現(xiàn)公共行政的公共性。在評(píng)價(jià)民主行政等參與治理理論時(shí)，張康之認(rèn)為，“在參與治理思維圖式中，……較多情況下表現(xiàn)為由政府主導(dǎo)而由各種社會(huì)力量參與的治理過程。這一圖式所包含的實(shí)際上是社會(huì)治理體系中的中心——邊緣結(jié)構(gòu)”[2]。換言之，政府是實(shí)現(xiàn)公共性的唯一或主要主體。但是，以政府為中心的“中心——邊緣”結(jié)構(gòu)治理方式在人類社會(huì)后工業(yè)化的背景下面臨著控制失靈的問題，這直接導(dǎo)致了新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生，也同時(shí)打破了政府壟斷公共性的局面。新公共管理的服務(wù)外包“把原先界限分明的治理主體和客體間關(guān)系打亂，使治理者與被治理者之間的邊界模糊了”，非政府組織等社會(huì)主體也獲得了公共性，由此造成了公共性的擴(kuò)散[3]。公共性的擴(kuò)散具有極其重要的意義，它預(yù)示著政府壟斷公共性時(shí)代的終結(jié)，也預(yù)示著一種新的治理模式——合作治理即將誕生。基于此，本文嘗試討論非政府組織的興起對(duì)公共性實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)治理的意義。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)與非政府組織的興起

新公共管理運(yùn)動(dòng)有其既定的背景。一方面，新公共管理改革是西方國(guó)家為解決政府財(cái)政赤字、政府失靈以及各種社會(huì)危機(jī)而采取的改革措施；另一方面，新公共管理改革實(shí)際上則是人類社會(huì)后工業(yè)化的產(chǎn)物，是政府在新的時(shí)代背景下對(duì)自身行為方式的調(diào)適，以不斷適應(yīng)高度復(fù)雜的改革行動(dòng)。按照胡德(C.Hood)的說法,新公共管理是一種具有明確的責(zé)任制結(jié)構(gòu)、重視結(jié)果導(dǎo)向以及績(jī)效測(cè)量、采用分權(quán)化準(zhǔn)行政單位、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和私人部門的管理技術(shù)、運(yùn)用合同外包的改革范式[4]。周志忍把新公共管理改革總結(jié)為三個(gè)特點(diǎn)：一是社會(huì)、市場(chǎng)管理以及政府職能的優(yōu)化；二是公共服務(wù)的私有化；三是政府部門管理體制和管理技術(shù)的革新[5]。也就是說，新公共管理改革實(shí)際上包括兩條改革路徑：一種是走技術(shù)改革的路線，另一種是走公共服務(wù)供給主體多元化的改革路線。對(duì)于前者而言，新公共管理希冀通過借鑒私人部門的管理方法來改善公共部門的服務(wù)供給能力和社會(huì)治理能力，對(duì)于后者而言，新公共管理則希望通過引入或創(chuàng)造新的公共服務(wù)主體來改變政府壟斷社會(huì)治理而造成的政府失靈困境。對(duì)于公共服務(wù)供給主體的改革，新公共管理是通過政府服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的小型化、私有化和直接與非政府組織等社會(huì)主體簽訂合同來承擔(dān)公共服務(wù)這兩種方式來實(shí)現(xiàn)的。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的小型化和私有化在英國(guó)撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期的“下一步行動(dòng)方案”改革中最為典型。在“下一步行動(dòng)方案”中，英國(guó)政府將很多提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立出去，取消其原來供給公共服務(wù)的壟斷地位，使其成為具有獨(dú)立或半公共性質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)提供權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。新公共管理改革的私有化行動(dòng)的初衷是提升政府效率和使政府瘦身，但在客觀效果上卻促進(jìn)了非政府組織的興起。非政府組織在提供公共服務(wù)的過程中不僅壯大了自己，而且獲得參與公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)，更為重要的是，非政府組織在參與公共服務(wù)的過程中獲得了原來只有政府才具有的公共性。

新公共管理運(yùn)動(dòng)在非政府組織的興起過程中起到重要的促進(jìn)作用。一方面，西方福利國(guó)家危機(jī)使非政府組織吸引了更多的注意力。美國(guó)著名的非政府組織專家薩拉蒙注意到，非政府組織之所以能引起如此廣泛的注意力，主要是因?yàn)槲鞣健皣?guó)家危機(jī)”的影響，長(zhǎng)期存在的西方國(guó)家危機(jī)主要表現(xiàn)為那些傳統(tǒng)的社會(huì)福利政策受到越來越多的質(zhì)疑和批評(píng)，而這些疑問已經(jīng)把人們的注意力和期望逐漸寄托于這些全球性的非政府組織身上[6]3-4。另一方面，非政府組織在公共服務(wù)與社會(huì)治理中已經(jīng)表現(xiàn)出了一定的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。這些組織通常以規(guī)模小、靈活性強(qiáng)為主要特點(diǎn)，同時(shí)它們具有能調(diào)動(dòng)起人們主動(dòng)支持公共目標(biāo)的能力，非政府組織能促進(jìn)社會(huì)資本的累積，這些組織在尋求介于市場(chǎng)信任與政府信任的中間道路上已經(jīng)凸顯其重要價(jià)值和特點(diǎn)[6]5。同時(shí)，在新公共管理改革中，非政府組織提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)得以凸顯，這進(jìn)一步促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展。也就是說，新公共管理改革運(yùn)動(dòng)的改革政策在一定程度上賦予了非政府組織進(jìn)一步發(fā)展的制度空間。薩拉蒙在分析美國(guó)里根政府時(shí)期預(yù)算消減法案對(duì)非政府組織的影響時(shí)，認(rèn)為這些以促進(jìn)非政府組織發(fā)展的預(yù)算法案在客觀上促使這些志愿性組織轉(zhuǎn)變成商業(yè)化組織[7]195-199。也就是說，這些意在促進(jìn)志愿組織發(fā)展的政策實(shí)際上卻起到了相反的作用。由此可見，政府的政策對(duì)于非政府組織具有十分重要的作用。對(duì)于新公共管理改革而言，改革的初衷只是為了提升政府效率，但私有化的制度設(shè)計(jì)和改革措施卻在一定程度上促進(jìn)了非政府的、志愿性組織的興起。

新公共管理改革在促進(jìn)非政府組織興起的同時(shí)，它的私有化改革也導(dǎo)致了公共性的擴(kuò)散?！霸诠残缘姆治鲆暯侵?，當(dāng)政府與社會(huì)建立起契約關(guān)系的時(shí)候，帶來了公共性擴(kuò)散這樣一個(gè)意想不到的收獲”[3]，即非政府組織在承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任的時(shí)候，其具有了原來只有政府才能具有的公共性。在公共行政的發(fā)展歷史中，政府始終是公共性的主要承擔(dān)者。古德諾在其名著《政治與行政》一書中明確指出，在任何一個(gè)政治體制里，都具備這樣兩種重要的政府功能：國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行[8]。政府實(shí)際上承擔(dān)的是國(guó)家意志的執(zhí)行功能，即政府通過供給公共服務(wù)來體現(xiàn)它的公共性。只不過在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，政府的公共性更多地體現(xiàn)在它能高效地提供公共服務(wù)方面。正因?yàn)榇?，韋伯的官僚制組織理論強(qiáng)調(diào)官僚制組織是政府提供公共服務(wù)的主要形式。對(duì)此，民主行政理論家們提出了不同于傳統(tǒng)公共行政的看法，即公共行政的公共性更應(yīng)該表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)公平和社會(huì)公正的追求。有學(xué)者在評(píng)論新公共行政理論時(shí)認(rèn)為，新公共行政更主張廣泛的公眾參與和員工參與，它意在拓展行政決策和行政管理參與人員范圍；新公共行政重視公眾以任何形式的參與以促使公共行政更反映民意[9]。顯然，新公共行政等民主行政理論在價(jià)值主張上與傳統(tǒng)公共行政存在顯著的差異，但是二者也存在著共同特點(diǎn)，即他們都主張以政府官僚制組織為公共服務(wù)和社會(huì)治理的唯一和主要主體，換言之，政府是實(shí)現(xiàn)公共性的唯一主體。但是，伴隨著新公共管理私有化改革，政府作為公共服務(wù)和社會(huì)治理主體的壟斷地位被打破，非政府組織等社會(huì)主體也獲得了原來只有政府才具有的公共性，由此造成了公共性的擴(kuò)散，公共性從原來公共領(lǐng)域中的政府?dāng)U展到私人領(lǐng)域中的非政府組織身上，即非政府組織由于能夠承擔(dān)公共服務(wù)供給的責(zé)任而具有了公共性。

二、非政府組織的社會(huì)公共性

非政府組織的公共性在本質(zhì)上是一種社會(huì)公共性[3]。非政府組織的社會(huì)公共性與政府的公共性既有聯(lián)系也有區(qū)別。非政府組織在組織價(jià)值定位上與政府具有一定的相似性，非政府組織的社會(huì)公共性來自于其組織目標(biāo)。與政府組織類似，非政府組織不把營(yíng)利作為主要目的，即非政府組織不以追求自身利益為目的，即使非政府組織能夠營(yíng)利，其利潤(rùn)也不能在組織成員間進(jìn)行利益分配。薩拉蒙總結(jié)了非營(yíng)利組織的六大特征，其中就把非政府性作為非政府組織的一個(gè)重要特征[6]3。實(shí)際上，非政府組織不但是非營(yíng)利的，而且很多非政府組織把公益目標(biāo)作為自身的組織目標(biāo)。正是這一點(diǎn)，使非政府組織成為提供公共服務(wù)的重要供給主體之一，因而獲得了公共性。

當(dāng)然，非政府組織的社會(huì)公共性與政府的公共性有較為顯著的不同。政府的公共性是法律所賦予的，是現(xiàn)代民主政治體制所決定的，現(xiàn)代民主政治決定了政府必須反映人民的意志，為公共利益進(jìn)行行政管理和社會(huì)治理。因此，政府的公共性是一種以國(guó)家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的、以公共財(cái)政稅收資源為保障的、以行政人員為實(shí)現(xiàn)主體的公共性類型。非政府組織的社會(huì)公共性顯然與政府的公共性存在明顯的不同，它更具有社會(huì)性和自愿性等特征。具體而言，非政府組織的社會(huì)公共性特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，非政府組織的社會(huì)公共性表現(xiàn)在它在行使公共權(quán)力時(shí)并不具有強(qiáng)制性。政府是行使公共權(quán)力的天然主體，而且政府在運(yùn)用公共權(quán)力時(shí)具有強(qiáng)制性。政府行使權(quán)力的強(qiáng)制性特征雖然能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)其相關(guān)職能，但是，這種強(qiáng)制性特征也使政府在一定程度上流失了它的合法性基礎(chǔ)。非政府組織在供給公共服務(wù)進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)也擁有一定的公共權(quán)力，與政府組織不同的是，非政府組織行使公共權(quán)力和履行社會(huì)治理職能時(shí)并不具有強(qiáng)制性。之所以如此，是因?yàn)榉钦M織本身屬于市民社會(huì)的一部分，非政府組織供給公共服務(wù)實(shí)際上是市民社會(huì)的自我治理和自我服務(wù)。另外，非政府組織的社會(huì)公共性與政府公共性的區(qū)別還在于它們?cè)诮M織類型上存在本質(zhì)的差別。政府組織在本質(zhì)上是官僚制組織，官僚制組織具有控制導(dǎo)向的特征，而非政府組織在組織生成方式上有別于官僚制組織，其生成方式的志愿性和自發(fā)性特征使非政府組織在組織類型上不同于官僚制組織，這使非政府組織具有非強(qiáng)制性特點(diǎn)。也就是說，正是非政府組織的非強(qiáng)制性特征使非政府組織的社會(huì)公共性有別于政府的公共性。同時(shí)，非政府組織所擁有的社會(huì)治理權(quán)力實(shí)際上來源于政府的讓渡和授予，這也弱化了非政府組織權(quán)力的強(qiáng)制性色彩。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，非政府組織之所以能夠參與公共服務(wù)供給，主要是因?yàn)檎萆砗吞岣吖卜?wù)供給效率的需要。從表面上看，非政府組織權(quán)力的非強(qiáng)制性是由于權(quán)力授予性質(zhì)決定的，但實(shí)際上，非政府組織供給公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)治理實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)自我治理，這種自我治理在本質(zhì)上與他治存在根本區(qū)別的，他治容易導(dǎo)致強(qiáng)制性，而自治則一定是非強(qiáng)制性。正是基于此，非政府組織的社會(huì)公共性表現(xiàn)在它在權(quán)力的運(yùn)行方式上具有更多的非強(qiáng)制色彩。

第二，非政府組織的社會(huì)公共性還表現(xiàn)在非政府組織能夠反映市民社會(huì)的需求。在現(xiàn)代民主政治中，政治家負(fù)責(zé)民意表達(dá)和政治決策，而政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)政策和決議。但實(shí)際上，現(xiàn)代民主政治并不能有效地反映市民社會(huì)的需求，政府也并不能有效滿足以及回應(yīng)市民社會(huì)的需求。公共選擇理論認(rèn)為，政府組織由于其自利的特性而容易導(dǎo)致政府失靈，由此導(dǎo)致政府供給公共服務(wù)無效率。西方民主政治的制度設(shè)計(jì)容易造成這樣一種局面，政府公共服務(wù)供給總是偏向于中位選民的需求，因?yàn)橹形贿x民往往成為左右選舉的關(guān)鍵因素。在這種情況下，其他選民的需求則無法得到滿足，而多樣化和數(shù)目眾多的非政府組織往往成為人們滿足服務(wù)需要的重要選擇之一[10]。實(shí)際上，政府無法有效滿足市民社會(huì)需求的主要原因在于其控制導(dǎo)向的管理型政府模式。管理型政府是一種以自我為中心的政府模式，其政府行為的出發(fā)點(diǎn)是為了獲得一種管理的秩序，而非為了公共利益，正因?yàn)榇?，管理型政府并不能?shí)現(xiàn)真正的公共性。非政府組織是一種社會(huì)自治組織，它來自于社會(huì)，它往往更能夠反映市民社會(huì)的需求。從這一點(diǎn)來講，非政府組織的社會(huì)公共性能夠彌補(bǔ)政府公共性的不足，它能夠促使公共行政更好地實(shí)現(xiàn)公共利益和滿足市民社會(huì)的需求。

第三，非政府組織的社會(huì)公共性還表現(xiàn)在它的財(cái)政來源并不主要依靠公共財(cái)政。政府公共性的主要特征之一是政府主要依靠公共財(cái)政資源來提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)治理。與政府組織不同，非政府組織的資金來源并不主要來源于政府。非政府組織并不是通過稅收的方式從社會(huì)獲得資金來源，非政府組織獲得資金來源的主要方式是社會(huì)的捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)以及其他收入，也就是說，非政府組織資金來源并不具有強(qiáng)制性。非政府組織資金來源于社會(huì)的志愿捐贈(zèng)意味著非政府組織具有一定的社會(huì)支持，同時(shí)也表示非政府組織的目標(biāo)獲得了一定的社會(huì)認(rèn)可，這也是非政府組織能夠受到歡迎的一個(gè)主要原因。值得提出的是，伴隨著政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，政府資金占非政府組織運(yùn)營(yíng)資金的比例在逐年增加。在一些西方國(guó)家，政府向非政府組織提供的資金在有些時(shí)候超過志愿捐贈(zèng)的資金。薩拉蒙曾經(jīng)指出，傳統(tǒng)觀念往往認(rèn)為個(gè)人捐贈(zèng)會(huì)是非政府組織的最大收入來源，但實(shí)際上，相當(dāng)比例的非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)的收入來源是政府而非個(gè)人捐贈(zèng)[7]67。雖然有時(shí)候政府財(cái)政資金在非政府組織中占有較高的比例，但這仍然改變不了非政府組織資金來源的性質(zhì)。因?yàn)榉钦M織能夠吸引政府資金投入主要是因?yàn)樗?wù)供給能力的優(yōu)勢(shì)，而不是像政府組織那樣能夠法定地獲得公共財(cái)政支持。概言之，社會(huì)性是非政府組織資源供給的主要特點(diǎn)。

第四，非政府組織的社會(huì)公共性還表現(xiàn)在它的組織成員來源于市民社會(huì)。非政府組織作為一種新的社會(huì)治理主體，其組織成員主要來源于市民社會(huì)。非政府組織一般是市民自主成立的社會(huì)組織，它具有一定的自主性。王紹光在論述非政府組織特點(diǎn)時(shí)認(rèn)為，非政府組織重要特質(zhì)之一是它具有一定的自主性，他還指出，人們把非政府組織稱為第三部門就是因?yàn)槿藗兿嘈潘鼈兡軌蛟诓皇苷涞那闆r下完成自己的計(jì)劃和使命[11]。也就是說，非政府組織在生成機(jī)制上的自主性和社會(huì)性賦予了非政府組織社會(huì)公共性的特質(zhì)。非政府組織的社會(huì)公共性具有豐富的內(nèi)涵，它標(biāo)志著公共性從以前的政府向非政府組織、社區(qū)自治組織等社會(huì)主體擴(kuò)散。公共性的擴(kuò)散的重要意義還在于它有助于實(shí)質(zhì)公共性的實(shí)現(xiàn)。

三、非政府組織促進(jìn)實(shí)質(zhì)公共性的實(shí)現(xiàn)

在政府作為公共性唯一實(shí)現(xiàn)主體的情況下，公共行政本質(zhì)上追求的是一種形式公共性。張康之認(rèn)為，雖然管理行政已經(jīng)具有公共性的屬性和特征，但是，管理行政的公共性在本質(zhì)上屬于形式公共性，它在實(shí)質(zhì)公共性方面則顯得較為薄弱[12]。管理行政之所以只是一種具有“形式公共性”的行政類型，關(guān)鍵在于它無法真正實(shí)現(xiàn)公共利益，無法正確處理個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾，也在于管理行政的技術(shù)主義取向以及工具理性至上的價(jià)值理念[13]。也就是說，管理行政之所以是一種形式公共性，主要在于它無法真正實(shí)現(xiàn)公共利益，管理行政無法實(shí)現(xiàn)公共利益的原因則在于它是一種單中心的行政類型。但是，當(dāng)非政府組織等多元社會(huì)主體興起之后，非政府組織不但促進(jìn)了公共性的擴(kuò)散，而且在一定程度上，非政府組織也促進(jìn)了實(shí)質(zhì)公共性的實(shí)現(xiàn)。

第一，非政府組織提供公共服務(wù)，能夠更好實(shí)現(xiàn)公共利益和滿足人們多樣化的公共服務(wù)需求。現(xiàn)代政治是一種選舉政治，在這種選舉政治中，中位選民的偏好往往成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)，所以，在政府作為公共服務(wù)唯一主體的治理模式中，公共物品往往只能滿足某一部分群體的需求，而大量多樣化的需求卻未能得到滿足。另外，由于官僚制自身的缺陷，導(dǎo)致以官僚制為主要組織形式的政府在提供公共物品時(shí)存在質(zhì)量低下、效率不高等問題。概言之，以政府為唯一主體的社會(huì)治理模式無法滿足人們多樣化的公共服務(wù)需求。與政府相比，非政府組織提供公共服務(wù)，則具有較大的優(yōu)越性。首先，非政府組織來自于多個(gè)領(lǐng)域，這使非政府組織適合提供多種多樣的服務(wù)，從而更能滿足人們多樣化的需求。根據(jù)薩拉蒙的研究，非政府組織分布的領(lǐng)域非常廣泛，幾乎遍及社會(huì)生活的各大領(lǐng)域。當(dāng)然，不同國(guó)家非政府組織分布情況有所不同，比如，比利時(shí)和愛爾蘭是以教育類為主，而法國(guó)、德國(guó)和西班牙則以提供社會(huì)服務(wù)類為主[6]17-19。非政府組織類型的多樣化為非政府組織提供多樣化和個(gè)性化的服務(wù)創(chuàng)造了極大的方便。其次，非政府組織能夠提供適合公眾需求的服務(wù)。由于非政府組織來自于社會(huì)，具有草根性的特點(diǎn)，所以非政府組織往往更能捕捉到社會(huì)的需求，從而能夠提供更加個(gè)性化和多樣化的公共服務(wù)。同時(shí)，非政府組織能夠彌補(bǔ)政府資源的不足。雖然有調(diào)查資料表明，政府有時(shí)仍然是非政府組織資金的最大來源，但是，非政府組織畢竟能夠吸引相當(dāng)一部分社會(huì)資金，這在一定程度上能夠彌補(bǔ)政府公共服務(wù)資源的不足。在現(xiàn)代選舉制度下，增稅的困難和公民公共服務(wù)需求的不斷擴(kuò)張，使非政府組織的資源吸納功能顯得尤為重要。非政府組織的這些特點(diǎn)，使它在提供公共服務(wù)時(shí)顯示出了不同于政府的優(yōu)勢(shì)。正是非政府組織與政府合作進(jìn)行公共服務(wù)供給和社會(huì)治理，才能夠使公眾的公共服務(wù)需求得到更好的滿足，使不同層次、不同偏好群體的需求都能較好地得到滿足。也就是說，非政府組織參與公共服務(wù)提供，能更好地滿足公眾的需求和實(shí)現(xiàn)公共利益，能更好地實(shí)現(xiàn)公共性。在新公共行政和新公共服務(wù)等民主行政理論的公共性追求中，社會(huì)公平是其公共性追求的重點(diǎn)，但是，由于新公共行政和新公共服務(wù)理論將社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)寄托在政府官僚制組織身上，而政府作為單一主體提供公共服務(wù)存在很多問題，所以，民主行政理論根本無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。當(dāng)非政府組織成為社會(huì)治理主體之后，其在社會(huì)治理方面所表現(xiàn)出來的優(yōu)越性，使社會(huì)公平和公正的實(shí)現(xiàn)成為可能。

第二，非政府組織參與社會(huì)治理促進(jìn)了公共行政的公開性。張康之認(rèn)為，人類從中世紀(jì)后期開始，政治發(fā)展便出現(xiàn)了向現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型，政治的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型實(shí)際上是一個(gè)它得到普遍性的過程，政治獲得普遍性和現(xiàn)代性有兩個(gè)基本途徑，即開放性和公開性。政治的普遍性在行政這里主要表現(xiàn)為公共性，行政公共性的獲得需要以行政的公開性為主要途徑，行政的公開性不足，就會(huì)造成公眾對(duì)政府的質(zhì)疑和不滿[14]。就公共行政來說，公共性與行政公開性具有密切關(guān)系。對(duì)于行政公開性，協(xié)商民主理論認(rèn)為，應(yīng)該以加強(qiáng)行政過程中的公民參與來解決，以此實(shí)現(xiàn)公共行政的公開性。協(xié)商民主理論是人們基于對(duì)自由民主弊端的反思而興起的一種理論，該理論認(rèn)為，自由主義民主雖然能夠?qū)€(gè)體的權(quán)利進(jìn)行有效的保護(hù)，但也造成了社會(huì)責(zé)任的缺失等問題。協(xié)商民主也是基于對(duì)代議制民主的批判所產(chǎn)生的一種理論。巴伯認(rèn)為，現(xiàn)代代議制民主是一種漠視參與權(quán)的民主，因而是一種弱勢(shì)民主，代議制民主不承認(rèn)參與的價(jià)值，也不主張公民交往的意義，既不認(rèn)可連續(xù)政治活動(dòng)中的自主性，也不承認(rèn)能夠擴(kuò)大共同協(xié)商和選擇這些公民之間所共享的價(jià)值[15]。而實(shí)際上，公民并不像代議制民主理論所認(rèn)為的那樣對(duì)政治冷漠，在較為成熟的民主制度中，公民發(fā)揮著重要的作用，公民既可以充當(dāng)裁判者，也可以充當(dāng)參與者，而精英民主政治主要強(qiáng)調(diào)了公民作為選民的選擇權(quán)和裁判權(quán)，而忽視了參與權(quán)[16]。因此，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)話，促進(jìn)從以投票為中心的民主向以協(xié)商對(duì)話為中心的協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變，即公眾的參與不僅僅體現(xiàn)在投票上，而且應(yīng)該表現(xiàn)在公眾在決策中的參與權(quán)以及對(duì)相關(guān)信息的了解權(quán)和建議權(quán)等方面。協(xié)商民主在公共行政中表現(xiàn)為公眾對(duì)行政決策和行政過程的參與，以及加強(qiáng)對(duì)話和合作在公共行政中的作用，以此增加公共行政的合法性和公共性。顯然，協(xié)商民主意圖通過增加行政過程中的公眾參與來提高公共行政的公開性，以便增加公共行政的公共性。但是，通過在公共行政中增加公民參與環(huán)節(jié)來促進(jìn)公共行政的公開性是可疑的?！耙?yàn)檎魏螘r(shí)候也不可能被改變成一個(gè)類似政治舞臺(tái)那樣的‘議論’場(chǎng)所，而且公眾參與能否不受來自于權(quán)力的控制和操縱，也是一個(gè)永遠(yuǎn)無法解決的問題，即不可能像政治那樣在政府中確立起多元代表性機(jī)構(gòu)來保證公眾參與不受操縱”[14]。也就是說，通過公眾參與的方式并不能完全解決行政過程中的公開性問題。那么，如何解決行政的公開性問題呢？張康之認(rèn)為，行政的公開性問題只能在政府外部來解決，應(yīng)該把行政的問題當(dāng)作政治系統(tǒng)中構(gòu)成部分來考慮，也就是需要把它置于政治部門與非政府組織的互動(dòng)中來破解行政的問題[14]。從張康之的論述可以看出，行政的公開性不在于其公眾參與的力度與廣度，而在于其向政治部門、非政府組織以及社會(huì)公開的程度。非政府組織由于提供公共服務(wù)而成為社會(huì)治理的主體，這就要求政府為非政府組織提供公共服務(wù)方面的信息。政府如何提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)治理，都需要向非政府組織等社會(huì)領(lǐng)域公開。政府向非政府組織等社會(huì)主體公開的程度，勢(shì)必影響非政府組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量。在人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)之際，社會(huì)的復(fù)雜性導(dǎo)致政府無法獨(dú)自應(yīng)對(duì)社會(huì)治理的新挑戰(zhàn)，在這種情況下，政府必須與非政府組織合作，以應(yīng)對(duì)高度不確定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。也就是說，加強(qiáng)行政的公開性是政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，也是滿足公眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求的需要。非政府組織參與社會(huì)治理提供公共服務(wù)，客觀上促進(jìn)了政府信息的公開。非政府組織在提供公共服務(wù)的過程中，需要從政府那里獲取相關(guān)信息，而政府只有將相關(guān)信息予以公開，才能保證非政府組織能夠較好地提供公共服務(wù)。就非政府組織而言，其提供公共服務(wù)和參與社會(huì)治理也必須遵循公開的原則，即將提供公共服務(wù)的過程、目的和效果向公眾公開，這是非政府組織作為社會(huì)治理主體在社會(huì)治理中必須遵循的準(zhǔn)則?？傊?，在非政府組織與政府的互動(dòng)中，非政府組織促進(jìn)了政府的公開性，從而使政府更具有公共性，同時(shí)促使公共行政從形式公共性向?qū)嵸|(zhì)公共性轉(zhuǎn)變。

第三，非政府組織促進(jìn)了社會(huì)資本的生成，為實(shí)質(zhì)公共性的實(shí)現(xiàn)提供了和諧的社會(huì)基礎(chǔ)。非政府組織作為一種社會(huì)組織，它能夠促進(jìn)社會(huì)資本的生成。社會(huì)資本最早是由法國(guó)社會(huì)學(xué)家布爾迪厄所提出的。社會(huì)資本是有助于人們之間合作的、可以運(yùn)用事實(shí)解釋的非正式規(guī)范[17]。帕特南在其名著《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中指出，“與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)行動(dòng)來提高社會(huì)效率”[18]。從帕特南對(duì)社會(huì)資本的論述可以看出，社會(huì)資本對(duì)社會(huì)共同利益的形成以及政府與社會(huì)信任關(guān)系的構(gòu)建具有重要作用。實(shí)際上，非政府組織作為一種公民自治組織，它能夠生成社會(huì)資本，能夠形成社會(huì)信任和社會(huì)規(guī)范，從而有助于公共性的實(shí)現(xiàn)。第一，非政府組織能夠促進(jìn)社會(huì)信任的形成。新公共管理之所以在全球形成氣候，一個(gè)重要的原因是公民對(duì)政府的不信任。政府和公民之間疏離感的增加和信任的缺乏是管理行政的一個(gè)重要特征，也正是社會(huì)信任的缺乏導(dǎo)致了管理行政在高度復(fù)雜和高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)出現(xiàn)失靈的狀況。而非政府組織所產(chǎn)生的社會(huì)資本能夠促進(jìn)公民之間、公民與政府之間信任關(guān)系的確立，非政府組織所產(chǎn)生的社會(huì)信任能夠克服集體行動(dòng)的困境。由于公民與政府之間信任的增加從而能夠促進(jìn)政府與社會(huì)以及社會(huì)之間的合作，并因此而提高社會(huì)的整合能力。第二，非政府組織所產(chǎn)生的社會(huì)資本能夠促進(jìn)公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成。一方面，非政府組織能夠促進(jìn)人們之間參與網(wǎng)絡(luò)的形成，另一方面，公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成能夠促進(jìn)政府與公民的良性互動(dòng)，從而形成政府與社會(huì)和諧共處的局面。當(dāng)政府與社會(huì)能夠達(dá)到良性互動(dòng)的時(shí)候，政府與社會(huì)之間便能夠較好地互通信息。對(duì)于社會(huì)而言，社會(huì)能夠較為準(zhǔn)確地將市民社會(huì)的意見反饋給政府，而對(duì)于政府而言，政府的決策也能更好地反映公眾意見和得到社會(huì)的認(rèn)可。第三，非政府組織產(chǎn)生的社會(huì)資本能夠優(yōu)化政府的行為。社會(huì)資本的作用不但在于增加社會(huì)信任，而且，它在一定程度上能夠促使政府更具有決策力和富有效率。

非政府組織促進(jìn)公共性擴(kuò)散具有重要的意義。首先，這種現(xiàn)象預(yù)示著社會(huì)治理主體的多元化。在非政府組織等社會(huì)主體興起之后，社會(huì)治理主體呈現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)。由于非政府、非營(yíng)利組織等社會(huì)主體在公共服務(wù)供給和社會(huì)治理中有其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈?duì)政府的社會(huì)治理具有一些彌補(bǔ)作用。其次，非政府組織的興起也預(yù)示著一種新的社會(huì)治理模式——合作治理模式的興起。在工業(yè)社會(huì)管理行政模式之下，社會(huì)治理呈現(xiàn)一種單中心治理模式特點(diǎn)，這種模式在后工業(yè)化高度復(fù)雜態(tài)的社會(huì)背景下呈現(xiàn)出治理失靈的問題。非政府組織等社會(huì)主體的興起為克服政府失靈創(chuàng)造了條件，這預(yù)示著合作治理模式即服務(wù)型社會(huì)治理模式即將誕生。

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[責(zé)任編輯 勇 慧]

2016-10-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào)：13BZZ045)；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào)：13WTB030)；廣東省韶關(guān)市哲學(xué)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(編號(hào)：Z2015014)；理論粵軍·廣東實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀研究基地建設(shè)資助項(xiàng)目及韶關(guān)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(編號(hào)：J2016002).

馬全中，韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授，博士，主要從事服務(wù)型政府和社會(huì)組織研究.

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A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.01.008