北洋政府時期的地方公債探析

潘國旗

(杭州師范大學(xué) 政治與社會學(xué)院， 浙江 杭州 311121)

近現(xiàn)代中國的地方公債*地方公債是與中央公債(國債)相對應(yīng)的一個概念。本文主要研究北洋時期狹義的地方公債，即地方政府按照一定規(guī)定和程序向社會公開發(fā)行的公債券和庫券。近代中國的地方公債主要由各省、特別市發(fā)行，一般的縣、市公債極少發(fā)行，且有關(guān)資料分散于各地，搜集不易，暫且不論。發(fā)軔于晚清，在國民政府時期發(fā)展到最高峰，北洋政府時期*指中華民國北京政府存在的16年，因為以北洋軍閥為主要支柱，人們習(xí)慣稱之為北洋政府時期。是其發(fā)展的重要階段。近年來學(xué)界對中國公債史的研究取得了可喜的成就，但總體而言，地方公債研究仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，特別是對北洋政府時期地方公債的研究，僅有對少數(shù)省份的個案探討*主要研究成果可參見張曉輝《廣東近代地方公債史研究(1912—1936年)》(《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué))》1992年第2期)、劉志英《近代上海的地方公債》(《財經(jīng)論叢》2005年第4期)、劉曉泉《南京臨時政府時期地方公債發(fā)行探討》(《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2012年第2期)、劉杰等《清末至北洋政府時期的安徽地方公債》(《安慶師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第10期)、潘國旗《近代中國地方公債研究——以江浙滬為例》(浙江大學(xué)出版社2009年版)、潘國旗等《近代中國地方公債研究——以皖川閩粵為中心的考察》(經(jīng)濟科學(xué)出版社2014年版)等。此外，還有數(shù)篇以中國近代地方公債為研究對象的學(xué)位論文。，缺乏整體性觀照成果。本文以賈士毅的《民國財政史》(上海商務(wù)印書館1917年版)和《民國續(xù)財政史》(上海商務(wù)印書館1934年版)、國民政府財政部財政年鑒編纂處編的《財政年鑒》(上海商務(wù)印書館1935年版)、凌文淵編的《省債》(銀行月刊社1928年版)、萬必軒的《地方公債》(大東書局1948年版)等為基本資料，結(jié)合有關(guān)省份的檔案材料，擬對1911—1926年的地方公債發(fā)行總額及其用途做一統(tǒng)計和分析。

一

與中國封建社會的歷朝財政一樣，清初建立了高度中央集權(quán)的財政專權(quán)制度，但鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)，特別是太平天國戰(zhàn)爭使這一高度集權(quán)的專制財政體系逐漸趨于瓦解。咸同以后直至清亡，實際上形成了中央與各省兩級財政。民國政府繼承了晚清在財政收支結(jié)構(gòu)和管理體系方面的全部遺產(chǎn)(包括所欠各項債務(wù))，對于晚清已經(jīng)形成的中央與各省兩級財政，以及在清末新政和預(yù)備立憲中形成的地方自治財政，北洋政府給予了制度上的確認(rèn)，分別于1912年冬和1913年冬擬定了《國家地方政費標(biāo)準(zhǔn)》《國家稅地方稅法草案》，將所有重要稅源(如田賦、關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)捐、厘金等17種稅收)都劃歸中央收入，重要政務(wù)也由中央辦理，而地方則以省為對象，僅劃給一些收入規(guī)模較小的零星稅源(如田賦附加稅、商稅、牲畜稅、糧米捐、雜貨捐等)。由于許多實際問題無法解決，上述兩案僅實行一年多即被廢除，恢復(fù)了清朝的解款辦法，由各省認(rèn)定解款數(shù)額，按期上解中央。雖然北洋政府時期中央與地方財政分權(quán)的改革最終未能完全推行，但中國的地方財政則在此時期正式確立，其收支在民初尚能平衡。根據(jù)《財政年鑒》所載數(shù)據(jù)，1916年各省地方財政預(yù)算出入相抵，大部分省份尚有結(jié)余，僅桂、滇、貴、晉四省略有赤字。1916年袁世凱死后，中國陷入軍閥混戰(zhàn)，各省軍閥依靠武力獨立于中央政府，形成一個個封建割據(jù)的小王國，地方財政呈現(xiàn)出極為混亂的局面。由于兵亂迭起，水患、旱災(zāi)不斷發(fā)生，財政收入嚴(yán)重不足；支出方面，由于軍隊數(shù)量大增，軍費成為壓倒一切的歲出，導(dǎo)致各省普遍入不敷出。如表1所列，1925年20個省的預(yù)算，大多數(shù)省份的歲出之?dāng)?shù)都超過歲入之額，僅蘇、皖、陜?nèi)÷杂薪Y(jié)余，與1916年度的預(yù)算情形迥然不同。此情形就是由于用兵省份太多，軍需浩繁，軍費支出漫無節(jié)制，各省軍費占歲出總數(shù)的比例平均約為72%，而贛、魯、閩、豫、川等省還遠超此數(shù)[1]1388。

表1 1916年與1925年各省(區(qū)、市)地方預(yù)算對照表 單位：元

續(xù)表1

資料來源： 1916年數(shù)據(jù)根據(jù)國民政府財政部財政年鑒編纂處編《財政年鑒》第13篇(上海商務(wù)印書館1935年版，第1950-1952頁)整理；1925年數(shù)據(jù)根據(jù)賈士毅《民國續(xù)財政史(一)》(上海商務(wù)印書館1932年版，第151-152頁)整理。本文中的“元”或“萬元”除注明外皆指銀圓。

北洋政府時期政局混亂，財政資料散亂不全，記載各省地方實際收支情況的材料大多一鱗半爪，很難查明各省歷年的財政收支全貌，表1所列兩年各省財政收支數(shù)字僅是預(yù)算數(shù)，與實際情形有一定差距，但從這兩年的預(yù)算數(shù)字仍可看出這一時期地方財政的大概趨勢，即各省的財政狀況逐漸惡化，入不敷出的省份逐年增加，且程度愈來愈嚴(yán)重。造成這一狀況的根本原因是整個北洋時期各省的軍隊數(shù)和兵餉數(shù)逐年遞增，無法控制。由于虧空日甚，各地方政府為籌款而無所不用其極，除截留國稅、加征附捐、增設(shè)雜稅外，還以舉債彌補。關(guān)于北洋政府時期的地方外債，已有專文論述*關(guān)于這個問題，可參見張侃《論北洋時期地方政府外債》，載《中國社會經(jīng)濟史研究》2000年第1期，第69-79 頁。，下面著重分析狹義的地方公債，即地方政府以公債、庫券形式舉借的內(nèi)債。

二

關(guān)于北洋政府時期地方公債的發(fā)行總額，因資料的分散和缺失，至今沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)字，使進一步分析這一時期的公債政策和公債作用變得困難。賈士毅在《民國續(xù)財政史》中參考凌文淵的《省債》一書，制作了“歷年地方公債簡表”。根據(jù)該表計算，這一時期的地方公債發(fā)行額*此處和下文的“發(fā)行額”都是指公債條例上規(guī)定的發(fā)行定額。因受發(fā)行折扣、手續(xù)費和募銷困難等影響，發(fā)行定額與實際發(fā)行額(“實募額”)有較大差異，下文詳論。為7 933.34萬元[2]186-190。因當(dāng)時環(huán)境所限，材料難搜，多有缺略。筆者在參考賈氏簡表的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省檔案館所藏文獻、地方志和萬必軒的《地方公債》等資料，整理出相對完整的統(tǒng)計數(shù)字，分省(區(qū)、市)簡述如下。

江西省在此時期發(fā)行的公債最多，共17種，大多為籌措軍政各費而發(fā)行，分別是1911年的“民國元年地方公債”22.9萬元、1916年6月的“民國五年第一次短期公債”30萬元、1916年9月的“民國五年第二次短期公債”20萬元、1917年6月的“民國六年第一次短期公債”30.4萬元、1917年11月的“民國六年第二次短期公債”16.3萬元、1918年3月的“金庫證券”80萬元和“民國七年第一次地方短期公債”148.6萬元。1918年12月還發(fā)行了“民國七年第二次地方短期公債”111.8萬元，也是用于籌措軍政費用，但該債因擔(dān)?；鸩蛔悖?個月后無法清償，只得于1919年5月發(fā)行“民國八年第一次地方短期公債”158.7萬元用以償還。此后，江西執(zhí)政當(dāng)局如法炮制，多以下次債款彌補上次基金之不足，分別發(fā)行了“民國八年第二次地方短期公債”133.7萬元、“民國九年第一次地方短期公債”198.2萬元、“民國九年第二次地方短期公債”169.6萬元、“民國十年第一次地方短期公債”163.5萬元、“民國十年江西省地方公債”800萬元。這6次公債的用途表面上看是借新還舊，實質(zhì)上仍可歸為軍政費用一類。1921年后籌措軍政費用的公債還有兩次，即同年8月發(fā)行的“民國十年第二次短期公債”24.3萬元和1925年2月發(fā)行的“江西省有利流通券”160萬元。北洋政府時期江西省發(fā)行的17種公債中唯一稱得上用于“有利”事業(yè)的是1916年的“幣制公債”400萬元，為整理金融而發(fā)行。上述17種公債發(fā)行總額計2 668萬元，無論是舉借次數(shù)還是金額，江西均居本期全國第一。究其原因，乃1913年后相繼督贛的李純、陳光遠、蔡成勛、方本仁、鄧如琢都是客籍北洋軍人，因為擴軍備戰(zhàn)和聚斂財富，軍費與日俱增，預(yù)算不能編制執(zhí)行，只能靠借債度日，該省財政吃緊程度可見一斑。

緊隨其后的是浙江省。該省本稅源較豐，但因民國肇始，政局變更，增練師旅，添設(shè)機關(guān)，軍政各費支出驟然膨脹，歷年財政虧耗全賴發(fā)行公債和向銀行等借款以彌補。本期內(nèi)浙江省共募債8種：1911年為籌措軍政各費而發(fā)行的“維持市面公債”100萬元，1912年為彌補財政不敷而發(fā)行的“愛國公債”500萬元；此后，該省財政廳因省庫支絀，連續(xù)4次募舉定期借款用以彌補，分別為1920年“省財政廳第一次定期借款”150萬元、1922年“省財政廳第二次定期借款”200萬元、1923年“省財政廳第三次定期借款”150萬元和1924年“省財政廳第四次定期借款”200萬元。1924年9月，因江浙戰(zhàn)事爆發(fā)，軍用大增，加以兵燹之后處理善后事宜需款緊迫，于是再發(fā)行“浙江善后公債”300萬元。至1926年5月，浙江歷年借款積欠已達千萬元，除募集公債償還舊欠外，別無他法，乃于當(dāng)年發(fā)行“整理舊欠公債”360萬元。以上債額共計1 960萬元。

除贛浙兩省外，居發(fā)行榜前六位的還有直隸、廣東、湖南和江蘇。直隸(1928年改稱河北)省在北洋時期為各派軍閥逐鹿之地，軍政費用浩繁，省庫支絀，公債庫券年有發(fā)行，現(xiàn)有據(jù)可查的分別為：1920年12月為救濟災(zāi)民而發(fā)行“直隸賑災(zāi)公債”120萬元，1921年1月為軍事善后而發(fā)行“直隸(第)四次公債”*1918年前直隸曾三次發(fā)行公債，前兩次“直隸公債”在清末發(fā)行，第三次在1917年發(fā)行，但此次公債的詳情已無從查考，只能從略。另，直隸第四次公債和下文的第五、第六次公債原債名均省略了“第”字。300萬元，1923年10月為籌辦各種興利事業(yè)而發(fā)行“直隸興利公債”100萬元，1925年1月為賑濟水災(zāi)而發(fā)行“直隸第五次公債”300萬元，1926年5月發(fā)行“直隸善后短期公債”400萬元(籌措善后軍費)。1926年11月和12月，該省還先后發(fā)行了“直隸省(第)六次公債”600萬元(彌補財政不敷)和“直隸省第二次興利公債”110萬元(籌辦興利事業(yè))。以上7種公債發(fā)行額共計1 930萬元。廣東是中國東南沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的省份之一，但自辛亥革命后，粵省政局更迭，戰(zhàn)亂頻繁，以致民生凋敝；孫中山曾數(shù)次在粵組建革命政權(quán)，所需政費糧餉多由該省籌撥，廣東國民政府與廣東省之間的收支無法劃清，財政陷于困境，故在發(fā)鈔之外，遂賴舉債以為補苴，北洋政府時期共發(fā)行公債4種*廣東國民政府發(fā)行的兩次有獎公債因具有國債性質(zhì)而未計入。：1912年“廣東地方勸業(yè)有獎公債”1 000萬毫銀(約合833.33萬銀圓，用于興辦實業(yè))，1916年12月“民國五年內(nèi)國公債”100萬毫銀(約合83.33萬銀圓，辦理善后)，1919年1月“廣東省維持紙幣八厘短期公債”150萬元(用于維持中國銀行廣東分行紙幣)，1921年3月“廣東地方善后內(nèi)國公債”500萬毫銀(約合416.67萬銀圓，辦理善后)，以上債項折合銀圓共計1 483.33萬元。湖南省物阜民豐，稅源較暢，其財政收支本可自給，但自民國以后，政局多變，軍事頻仍，因受軍費之累，收支無法平衡，乃屢次舉債，以資彌補：1911年的“民國元年籌餉公債”500萬元(籌措軍餉)，1917年的“湖南省地方有獎公債”500萬元(用于整理湖南銀行紙幣)，1919年的“湖南定期有利金庫證券”300萬元(維持省庫支出)，1922年的“湖南省路地價債券”80萬元(修筑省路、購地給價)，共計1 380萬元。江蘇交通發(fā)達，稅收較好，但因地處長江下游，水災(zāi)頻發(fā)，加以民國后連年混戰(zhàn)，餉糈繁重，故1920年以后債累日增，本期內(nèi)共發(fā)行省債4種：1912年“江蘇省第一次公債票”100萬元(籌措軍政費用)，1921年“增比公債”200萬元(彌補財政赤字)，1922年“江蘇省國家分金庫災(zāi)歉善后公債”700萬元(災(zāi)歉善后)，1924年“江蘇省兌換券”100萬元(籌措軍政費用)，債額總計1 100萬元。

上述贛、浙、粵、湘、蘇和直隸六省的公債發(fā)行額均在一千萬元以上，共計10 521.33萬元，占到本期省債總額的72%以上；其余省份的發(fā)債額大都較小，如湖北僅發(fā)行了3種省債，即“民國十年湖北省軍需公債”200萬元(用于發(fā)放積欠軍餉和清理舊債)、“民國十三年湖北省金庫券”240萬元(彌補財政不敷)和“民國十五年湖北省短期金庫券”300萬元(彌補財政不敷)，共計740萬元。福建省在本期共發(fā)行了8種公債、庫券，分別為：1912年“南洋軍務(wù)公債”30.7萬元(籌措軍政各費)，1918年“軍需公債”100萬元(抵還廈門船塢借款)，“民國八年內(nèi)國公債”121.81萬元(籌措政費)，1920年“金庫有利證券”100萬元(撥充軍需)，1924年“軍需善后借款證券”120萬元(充善后軍需)和“軍用短期證券”80萬元(籌措臨時軍事費用)，1926年“第一期地方公債”60萬元和“第二期地方公債”80萬元(均為籌措軍費而發(fā))，總額為692.51萬元。再如安徽，共發(fā)行了12種省債：1913年“安徽米商公債”30萬兩漕平銀(約合41.7萬銀圓，代皖路公司還洋債)，1914年“安徽地方短期公債”40萬元(回籠安徽中華銀行市面紙幣)，1919年“安徽省八厘公債”100萬元(籌措軍政費用)，1921年“安徽賑災(zāi)短期公債”60萬元(賑濟水災(zāi))，同年還發(fā)行了“民國十年金庫證券”30萬元(用于軍需)。此后至1926年，皖省每年發(fā)行金庫證券以籌措軍政費用，分別為“民國十一年金庫證券”65萬元、“民國十二年金庫證券”60萬元、“民國十三年金庫證券”30萬元、“民國十四年金庫證券”60萬元、“民國十五年金庫證券”120萬元；1925、1926兩年除金庫證券外，還發(fā)行了“安徽省鹽余庫券”40萬元和“安徽米商公債”30萬兩漕平銀(約合41.7萬銀圓)，都用于軍需。就發(fā)債種類而言，安徽在此時期各省中名列第二，但每債數(shù)額大都在100萬元以下，共計債額688.4萬元，排在各省的第9位。究其原因，皖省本不富裕，民國以后由于政局動蕩，軍費奇高，加以災(zāi)害頻發(fā)，財政困厄，只得以預(yù)征田賦和發(fā)行公債等為補苴之方。當(dāng)然，如前所述，其余各省的財政狀況并不比安徽好多少,普遍收不敷支，只得以舉債來平衡預(yù)算，具體的發(fā)行情況如下：四川共發(fā)行3種省債，即1920年“軍事有獎公債”300萬元(籌措軍需)、1921年“臨時軍事公債”300萬元(籌措軍需、整理省財政)、1925年“臨時軍費六厘公債”80萬元(清理舊債)，總計680萬元。奉天發(fā)行省債2種，即“民國四年省公債”260.11萬元和“民國七年省公債”326.11萬元，債額共計586.22萬元。河南、甘肅和貴州也各發(fā)行公債2種，河南為“民國七年河南省公債”100萬元(籌措設(shè)立地方銀行資本金)和“民國十年河南省臨時公債”120萬元(籌措設(shè)立地方銀行資本金)，共計220萬元；甘肅省2種為：1919年“甘肅省七厘短期公債”70萬兩(約合96.72萬元，撥付軍餉)、1920年“甘肅省金庫券”40萬兩(約合55.28萬元，籌措軍政各費)，兩債共折合銀圓152萬元；貴州省2種，即1913年發(fā)行的“臨時公債”13.42萬元(支付軍政各費)和1923年的“定期有利兌券”100萬元(籌措設(shè)立貴州銀行資本金)，債額共計113.42萬元。熱河和北京*北京在北洋政府時期被劃為京兆特別行政區(qū)，其地位與省相似。各發(fā)行1種公債，都用于軍需，分別為熱河“民國八年七厘公債”39.48萬元和1924年“京兆短期公債”100萬元。上海自清道光末年開埠后逐漸成為近代中國最大的工商業(yè)城市和經(jīng)濟中心，北洋政府時期的上海華界共發(fā)行3次地方公債，即“民國元年上海市政廳公債”4萬兩(約合銀圓5.48萬元)、“民國十一年整頓路政公債”10萬兩(約合銀圓13.7萬元)和“民國十四年整頓橋路公債”20萬兩(約合銀圓27.4萬元)，共計折合銀圓約46.6萬元，第一次公債用于政費，另外兩次是為籌措修建道路或橋梁資金而發(fā)行。

從1911年至1926年，江西、浙江等17省(區(qū)、市)地方公債的發(fā)行額共計14 579.96萬元*根據(jù)凌文淵《省債》(銀行月刊社1928年版)、賈士毅《民國續(xù)財政史(七)》(上海商務(wù)印書館1934年版，第186-191頁)、萬必軒《地方公債》(大東書局1948年版，第13-70頁)等資料整理。。因掌握的資料所限，這一數(shù)字仍然不能說十分完備。特別需要說明的是，統(tǒng)計北洋時期的地方公債總額本應(yīng)以實際發(fā)行額即“實募額”為準(zhǔn)，以便做出更精確的分析，但因涉及省份眾多，且資料匱乏，暫時無法做到。從筆者目前掌握的有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的少數(shù)幾省的實募額情況看，甘肅省的實募成績最好，2種省債實際發(fā)行額約合149.6萬元，與發(fā)行額(152萬元)之比為98.4%；江西次之，17種公債的實募額為2 307.2萬元，與發(fā)行額(2 668萬元)之比為86.5%；浙江8種公債的實募額為1 425.86萬元，與發(fā)行額(1 960萬元)之比為72.75%；上海3種公債的實募額為28.17萬元，與發(fā)行額(46.6萬元)之比為60.45%；湖南的實募率最低，僅為42.17%(3種公債的實募額和發(fā)行額分別為582萬元和1 380萬元)。上述5省的實募率平均為72.05%，與同期中央公債(國債)的實募成績基本相當(dāng)*關(guān)于這個問題，可參見拙作《北洋政府時期國內(nèi)公債總額及其作用評析》，載《近代史研究》2007年第1期，第80頁。據(jù)該文統(tǒng)計，1912—1926年北洋政府財政部以債券形式舉借的國內(nèi)公債的發(fā)行定額共計83 718.35萬元，實發(fā)額58 725.61萬元，實發(fā)額約為發(fā)行定額的70.15%。。

三

對北洋政府時期地方公債的評價，從目前僅有的少量研究成果看，大多持否定觀點：有人稱之為“地方公債之紊亂時期”[3]3；也有觀點認(rèn)為“民六以后，省自為政，尤不免濫行募債，遂致債額日高，地方財政日陷于困難之一途”[4]2413；還有人認(rèn)為，“二十余年間(指1911—1934年，引者按)所舉地方債款，無慮數(shù)十種，按諸實在用途，無非補助軍費、彌補省庫，其因振興地方事業(yè)而籌集債款者，實屬罕見”[2]185。從北洋時期地方公債的用途及管理而言，這些評價基本上是正確的。根據(jù)對前述各省(區(qū)、市)所發(fā)債項用途的考察，本期14 579.96萬元的地方公債發(fā)行額中，有3 638.41萬元用于軍政費用，占總額的24.95%；有3 581.7萬元(約占總額的24.57%)債款為“彌補財政不敷”，這類債款的絕大部分同樣被用于軍費。前面已經(jīng)分析過，造成這一時期地方財政不斷走向惡化、入不敷出的省份逐年增加且程度愈來愈嚴(yán)重的根本原因是各省的軍隊數(shù)和兵餉數(shù)無法控制，所謂“彌補財政不敷”只是軍費支出的別名罷了；在公債條例上規(guī)定為“整理及償還舊債”的2 505.4萬元(約占總額的17.18%)也是出于同樣目的，因為舊債的發(fā)行主要就是為了彌補其時軍政費用的不足。上述3項用途公債合計達9 725.51萬元，占發(fā)行總額的66.7%。除此之外，用于“籌建地方銀行、整理金融”的1 410萬元(約占總額的9.67%)債額可能有個別債項被挪用于軍政費用，但可以肯定基本都用于調(diào)劑地方金融；用于“興辦實業(yè)、筑路修橋”的債額為1 164.45萬元(約占總額的7.99%)，用于“賑災(zāi)、善后”的債款為2 280萬元(占比15.64%)。詳見表2。

表2 1911—1926年各省(區(qū)、市)公債用途一覽表

注： 根據(jù)前文所述17省(區(qū)、市)所發(fā)公債整理統(tǒng)計。一種公債中載有兩種以上用途的，各按債額的1/2計算，三種用途各按1/3計算。另，奉天省的兩次公債(共計586.22萬元)在目前的材料中未載明具體用途，暫計入最常見的“彌補財政不敷”中。盡管此種統(tǒng)計算不上很精確，但基本上能反映出本期地方公債用途的概貌。

北洋政府時期大部分省的軍政首腦為都督(將軍、督軍)，不僅可以統(tǒng)領(lǐng)本省的軍隊，事實上，凡一省的行政、司法及北洋中央政府直轄的鐵路、稅收、錢糧等也莫不被軍政長官把持和支配，省長成為附庸，只能任都督在省內(nèi)自由處置民事，興兵作亂[5]258。故表2所列“籌措軍政費”“彌補財政不敷”等前三項主要用途大部分被用于軍費是無疑的，由此，說這一時期的地方公債大量是為軍閥混戰(zhàn)服務(wù)，具有濃厚的封建性軍事性質(zhì)，大體上是不錯的。

歷史是在各種事物錯綜復(fù)雜的相互矛盾中前進的。評價北洋政府時期地方公債的作用不能局限于公債收入的直接用途這樣相對狹隘的視野。眾所周知，中國的現(xiàn)代化發(fā)端于晚清，繼承于民國，北洋政府時期開啟了中國社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的新時代。在這個新陳代謝的時代，各種新生事物先后登上歷史舞臺，但尚在被人們認(rèn)可的過程中；各種新制度逐漸建立，但尚需時日加以完善，近代中國的公債制度也是如此。筆者曾提出晚清、北洋時期的中央政府公債在三個方面具有一定的積極意義和進步性：第一，近現(xiàn)代中國國內(nèi)公債的發(fā)行突破了古代慣用的捐輸、報效等封建落后的籌款方式，而采用借債的方式應(yīng)付政府的緊急財政需要，在財政手段和財政觀念上都具有進步意義；第二，近現(xiàn)代中國的內(nèi)債從用途上講也并非全部用于軍政費用，事實上對交通、教育、水利、賑災(zāi)及實業(yè)建設(shè)等也起到了一定的積極作用；第三，在北洋政府公債政策的刺激下，中國近現(xiàn)代銀行業(yè)迅速發(fā)展起來，促進了中國經(jīng)濟的現(xiàn)代化[6]108。這三點評價對北洋時期的地方公債基本上是適用的，申論如下：

1.現(xiàn)代意義上的公債是以公共信用為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的一種彌補財政不敷的非常收入。與稅收等其他公共收入不同，公債收入是基于自愿原則而取得的，一般須如期償還。在北洋政府這樣一個因政局不穩(wěn)而導(dǎo)致的混亂時期，各地方軍閥政府為籌措軍費而不擇手段，如強借、勒索和預(yù)征等在各省皆司空見慣。據(jù)不完全統(tǒng)計，各省的強迫借款，1924年約為2 830萬元，1925年約為5 436萬元，1926年上半年約為10 400萬元[7]517。此類強迫借款幾乎隨時隨地都有，造成的直接后果是商民同樣遭殃。相比這種無異于勒索的公開掠奪，通過發(fā)行公債以取得軍政費用的方法無疑是一種進步。因為公債對信用觀念、信用制度的萌生和發(fā)育都有積極影響，也更符合現(xiàn)代財政的發(fā)展方向。

2.北洋政府時期所發(fā)行的14 579.96萬元地方公債，雖然超過66%被用于軍政費用和彌補財政不敷，但仍有少量用于興辦實業(yè)、筑路修橋(計1 164.45萬元)，如兩次“直隸興利公債”“廣東地方勸業(yè)有獎公債”“湖南省路地價債券”及上海的“整頓路政公債”與“整頓橋路公債”等。這些借款雖然僅占本期公債發(fā)行總額的8%，且也有少量可能被移作他用，但大部分還是投入到了地方事業(yè)發(fā)展。北洋政府時期，各省不但兵多成災(zāi)，各種自然災(zāi)害也頻發(fā)，因戰(zhàn)亂、災(zāi)荒而導(dǎo)致的大量難民亟須救濟，因此而發(fā)行的“賑災(zāi)、善后”公債計2 280萬元(約占總額的15.64%)，雖然此類公債中也有個別是地方軍閥假借“辦理善后”實則籌措軍費而發(fā)行，但大部分還是被用于賑災(zāi)和善后，應(yīng)予以基本肯定。至于用于“籌建地方銀行、整理金融”的1 410萬元公債，筆者認(rèn)為也應(yīng)基本肯定。

3.地方公債對籌建地方銀行、穩(wěn)定地方金融起到了一定作用。民國初年的各省地方銀行是在清末官銀錢行號基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。這些清末建立的地方官銀錢局因發(fā)行過濫，信用盡失，在辛亥革命中紛紛倒閉，有的則改組為省銀行，以經(jīng)理本省金庫事宜。故在民國初年出現(xiàn)了一個設(shè)立地方銀行的小高潮，至1918年已有浙江地方銀行、福建省銀行等20余家，至1925年更是達到了38家[8]836-837，幾乎無省不有。這些地方銀行大多為官辦或官商合辦，資本一般在數(shù)萬元至百萬余元不等，官股多由省庫撥付，也有的以公債充之，如1923年成立的河南省銀行，其資本金125萬元即由“民國十年河南省臨時公債”及厘稅增收項下指撥[9]395；袁祖銘主政貴州時期，因原貴州銀行墊支財政款項過巨被裁撤，決定再次籌建貴州銀行，其資本金100萬元系由1923年的“貴州定期有利兌券”充之。另外，江西省從1921年到1923年先后成立了江西銀行、贛省銀行、江西贛垣公共銀行、江西官銀號(非清代官銀號的繼續(xù))4家地方銀行，均屬官商合辦形式，資金總額分別在10萬元至200萬元之間，開辦時各家銀行都用公債墊付資本，如江西銀行資本中公債有100萬元，公共銀行有公債25萬元等[10]109?？梢?，此類以公債充當(dāng)?shù)胤姐y行資本金的事例并非個案。

正如以往許多學(xué)者所指出的那樣，這一時期地方銀行的主要業(yè)務(wù)包括發(fā)行貨幣、代理公庫、代發(fā)公債和經(jīng)營匯兌、儲蓄等，而其中心任務(wù)是為執(zhí)政當(dāng)局墊款，充當(dāng)其財政工具，這也是各省政府創(chuàng)辦地方銀行的直接原因。地方銀行在此十幾年的發(fā)展中自覺或不自覺地與地方財政結(jié)下了不解之緣，以致不少地方銀行的貨幣發(fā)行幾處于失控狀態(tài)，完全受地方軍閥的操縱。雖然當(dāng)時的中央政府也制定過一些限制措施，如財政部先后頒行《取締紙幣條例》《銀行稽查》《各省官銀錢行號監(jiān)理官章程》等，然而在軍閥割據(jù)狀況下，中央號令不行，各省并未遵辦。需要指出的是，由于各省的政治經(jīng)濟條件不同，各家銀行成立時的具體情況不同，為政當(dāng)局對自己所辦銀行的干預(yù)、控制、運用的手法和程度也各有不同，故各省地方銀行發(fā)行鈔票的程度并非完全一樣。比較而言，東三省(奉天、吉林、黑龍江)、江西、河南、湖北、湖南、四川等省之銀錢行號所發(fā)紙幣額數(shù)最多，而江蘇、浙江、熱河、廣東、安徽等省銀錢行號所發(fā)之紙幣或額數(shù)甚少，或已經(jīng)收回[11]235-236。

以成立于1912年的江蘇銀行為例，雖然該行資本金100萬元全部來之于省庫，但在陳光甫執(zhí)掌江蘇銀行時，他主動放棄了省政當(dāng)局授予該行的紙幣發(fā)行權(quán)，以避免省政當(dāng)局向該行任意索款；同時他按照商業(yè)銀行的常規(guī)要求，從業(yè)務(wù)管理上進行謀劃、設(shè)計，使江蘇銀行在上海這樣的金融中心起到了促進民族工商業(yè)發(fā)展的作用。但由于江蘇銀行的資本金來自省庫，必然不能回避省政當(dāng)局包括省財政的干預(yù)，但總體來說，江蘇銀行在業(yè)務(wù)上的獨立自主性，陳光甫及其之后的歷任總經(jīng)理基本能維持[9]256。

再如浙江實業(yè)銀行，原稱浙江銀行，成立于宣統(tǒng)元年(1909)，系官商合辦，后因虧損甚巨，民國后由浙江軍政府加以改組(1912年2月)，仍為官商合辦，計實收資本72萬余元，于1915年6月改名為浙江地方實業(yè)銀行(以示該行以發(fā)展實業(yè)為宗旨)，并把業(yè)務(wù)重心移往上海，營業(yè)數(shù)年，信用尚好，其代理金庫、匯兌劃撥等業(yè)務(wù)范圍較廣，獲利較豐，至1923年實收資本增至176萬元。與其他大多數(shù)地方銀行不同，浙江地方實業(yè)銀行發(fā)行紙幣較有節(jié)制，該行歷年發(fā)行鈔票甚少，自清末至1915年7月停止發(fā)行，共發(fā)行銀行票約380萬元，至1917年5月共收回378萬余元，其未收回者僅1.2萬余元[12]3204-3205。由于該行為官商合辦,難免會出現(xiàn)官商矛盾以致最終于1923年3月正式宣布分家：上海分行、漢口分行劃歸商股所有，定名為“浙江實業(yè)銀行”，成為一家完全的商業(yè)銀行；杭州、蘭溪、海門三分行劃歸官股所有，定名為“浙江地方銀行”。浙江地方銀行成立后，由省議會議訂了地方銀行條例，以省財政廳長司監(jiān)督之責(zé)。這樣，該行就從一個具有雙重性質(zhì)的地方實業(yè)銀行變?yōu)橐患彝耆俎k的地方金融機構(gòu)。

當(dāng)然，像江蘇銀行和浙江地方實業(yè)銀行這樣發(fā)行紙幣比較節(jié)制、能較好處理與地方政府關(guān)系的地方銀行畢竟是少數(shù)，大多數(shù)的地方銀行為應(yīng)付省政當(dāng)局漫無節(jié)制的墊款要求，只能將貨幣發(fā)行作為銀行的主要業(yè)務(wù)，最終導(dǎo)致發(fā)行過濫，發(fā)生擠兌風(fēng)潮，擾亂當(dāng)?shù)氐慕鹑谑袌?。?dāng)金融風(fēng)波發(fā)生后，執(zhí)政當(dāng)局為維持自己的統(tǒng)治，需采取一些應(yīng)急措施加以善后，而發(fā)行公債即為其中之一。如成立于1912年的江西民國銀行(實收資本金87萬余元)，屬于官商合辦的地方銀行，主要經(jīng)營全省公款匯兌、工商產(chǎn)業(yè)存放款和代理本省金庫。由于該行一方面受到地方當(dāng)局的扶助,一方面又得益于江西民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，很快打開了局面,僅一兩年便在省內(nèi)外設(shè)有分行16處、匯兌所14處。此時的江西民國銀行信用尚好,紙幣流通頗為暢達，成為“執(zhí)握江西金融之樞紐”，并為李烈鈞反袁起義擴充軍備打下了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)?！岸胃锩笔『?江西政權(quán)落入北洋軍閥李純手中。李純?yōu)榛I措巨額軍費和中飽私囊，便采取增捐增稅、發(fā)行鈔票等手段進行搜刮。到1914年夏，江西民國銀行發(fā)行紙幣已超出500萬元，導(dǎo)致紙幣貶值，價格一直跌至七折以下。與此同時，該行在省內(nèi)外的分行紛紛告虧。至1916年4月，江西民國銀行在慘淡經(jīng)營中已無法維持，被迫停業(yè)，改為江西民國銀行整理處，由江西地方當(dāng)局出面整理紙幣，為此而發(fā)行江西“幣制公債”400萬元，專為收兌紙幣之用[10]108-109。于是，江西金融稍現(xiàn)轉(zhuǎn)機。

另一個以地方公債善后的典型為安徽中華銀行。該行成立于民國初年即1912年，資本金85萬元*另一說為資本金50萬元，參看周葆巒《中華銀行史》，見聞達等編《中國貨幣史銀行史》第3冊，(北京)書目文獻出版社1996年版，第3227頁。全部由省財政劃撥，主辦發(fā)行鈔券和代理省金庫，同時也辦理匯款及銀錢兌換。1913年7月孫中山發(fā)動二次革命，武裝討袁，安徽是南方獨立省份中的主力之一，耗資頗多，該行總行和分行又遭兵搶奪，一蹶不振，只能停業(yè)。當(dāng)時軍隊內(nèi)訌，省城安慶一片混亂，現(xiàn)銀缺乏，商家鋪店拒用中華銀行紙幣，以致金融滯塞，全城閉市。同年8月，安徽取消獨立，中華銀行被北洋軍閥倪嗣沖接管，該行發(fā)行的紙幣雖經(jīng)商民屢次請求兌現(xiàn)，但皆無果。至翌年7月，安徽巡按使署決定發(fā)行40萬元“安徽地方短期公債”，將紙幣分期兌現(xiàn)收回。為了做好紙幣回收工作，皖省巡按使決定在省城安慶設(shè)查驗處對該行歷年發(fā)行的紙幣進行審查編驗，從1914年7月至9月歷時60天，共查驗該行遺留在市面上的銀圓紙幣35 900余元，銅圓紙幣499千文[9]300-301。查驗結(jié)束后，自12月1日起分期兌現(xiàn)，使商民損失降到最低。另外，1917年的“湖南地方有獎公債”500萬元是為整理湖南銀行濫發(fā)的紙幣而募借，1919年的“廣東省維持紙幣八厘短期公債”150萬元是為維持中國銀行廣東分行紙幣而發(fā)行。此類用于籌建地方銀行、整理地方金融的公債總計為1 410萬元，約占本期公債總額的9.67%，應(yīng)該說這部分公債對穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐慕鹑谑袌銎鸬搅艘欢ǖ淖饔谩?/p>

由于北洋時期的地方銀行(主要是省銀行)以地方政權(quán)為背景，各省創(chuàng)立銀行的動機大多是維持地方財政的正常運轉(zhuǎn)和鞏固地方政權(quán)的統(tǒng)治，故各省財政大多依賴省銀行之發(fā)行為挹注。再加上各地軍閥混戰(zhàn)，政權(quán)更迭頻繁，導(dǎo)致地方銀行經(jīng)營管理混亂、腐敗時生，未能充分發(fā)揮銀行集中社會儲蓄、貸放給工商企業(yè)的基本功能，其對地方經(jīng)濟發(fā)展的促進作用有限，曾飽受詬病。但如前所述，各省地方銀行的情況并非完全一樣，本期內(nèi)也確實出現(xiàn)了如浙江地方實業(yè)銀行(后為浙江地方銀行)、江蘇省銀行等表現(xiàn)不俗的省銀行，這些銀行產(chǎn)生于沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，深受上海金融業(yè)的輻射，一定程度上顯示出銀行對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用[13]43。即便是那些紙幣發(fā)行較多的地方銀行，在其各個階段的具體情況也不盡相同。隨著不同時期政治經(jīng)濟發(fā)展的不同情況，各地方銀行的業(yè)務(wù)有所增減，而對當(dāng)時當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所起的作用也就有所不同，因此不能統(tǒng)而概之，全面否定。

總之，作為近現(xiàn)代中國地方公債史上艱難曲折發(fā)展的一個重要階段，北洋政府時期的地方公債有其特定的政治環(huán)境和社會背景,無論是褒是貶，都給我們留下了深刻教訓(xùn)和有益啟迪，為當(dāng)今地方公債政策的制定和實施提供了借鑒。

[1]汪敬虞主編： 《中國近代經(jīng)濟史(1895—1927)》中冊，北京：人民出版社，2000年。[Wang Jingyu(ed.),AnEconomicHistoryofModernChina(1895-1927)(Ⅱ), Beijing: People’s Publishing House, 2000.]

[2]賈士毅： 《民國續(xù)財政史(七)》，上海：商務(wù)印書館，1934年。[Jia Shiyi,TheSequelofFinancialHistoryoftheRepublicofChina(Ⅶ), Shanghai: The Commercial Press, 1934.]

[3]萬必軒： 《地方公債》，上海：大東書局，1948年。[Wan Bixuan,LocalBonds, Shanghai: Dadong Book Company, 1948.]

[4]國民政府財政部財政年鑒編纂處編： 《財政年鑒》第13篇，上海：商務(wù)印書館，1935年。[Fiscal Yearbook Compilation Office of the Ministry of Finance(ed.),FiscalYearbook:Vol.13, Shanghai: The Commercial Press, 1935.]

[5]袁繼成、李進修、吳德華主編： 《中華民國政治制度史》，武漢：湖北人民出版社，1991年。[Yuan Jicheng, Li Jinxiu & Wu Dehua(eds.),AHistoryofthePoliticalSystemoftheRepublicofChina, Wuhan: Hubei People’s Publishing House, 1991.]

[6]潘國旗： 《晚清、北洋時期的國內(nèi)公債論略》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2008年第5期，第104-111頁。[Pan Guoqi,″On the Internal Debt of the Late Qing Dynasty and the Northern Warlords Government,″JournalofZhejiangUniversity(HumanitiesandSocialSciences), No.5(2008), pp.104-111.]

[7]章伯鋒、李宗一主編： 《北洋軍閥(1912—1928)》第1卷，武漢：武漢出版社，1989年。[Zhang Bofeng & Li Zongyi(eds.),NorthernWarlords(1912-1928):Vol.1, Wuhan: Wuhan Publishing House, 1989.]

[8]許滌新、吳承明主編： 《中國資本主義發(fā)展史(第二卷)：舊民主主義革命時期的中國資本主義》，北京：人民出版社，1990年。[Xu Dixin & Wu Chengming(eds.),TheHistoryofCapitalisminChina,Vol.2:China’sCapitalisminOldDemocraticRevolution, Beijing: People’s Publishing House, 1990.]

[9]姜宏業(yè)主編： 《中國地方銀行史》，長沙：湖南人民出版社，1991年。[Jiang Hongye(ed.),TheHistoryofChina’sLocalBanks, Changsha: Hunan People’s Publishing House, 1991.]

[10]伍常安： 《近代江西地方銀行業(yè)的幾個發(fā)展時期》，《歷史檔案》1990年第2期，第106-113頁。[Wu Chang’an,″The Development Periods of Jiangxi’s Local Banks in Modern China,″HistoricalArchives, No.2(1990), pp.106-113.]

[11]賈士毅： 《民國財政史》第6編，上海：商務(wù)印書館，1917年。[Jia Shiyi,AFinancialHistoryoftheRepublicofChina:Vol.6, Shanghai: The Commercial Press, 1917.]

[12]周葆巒： 《中華銀行史》，見聞達等編： 《中國貨幣史銀行史》第3冊，北京：書目文獻出版社，1996年。[Zhou Baoluan,BankHistoryofChina, in Wen Da(ed.),TheCurrencyHistoryandBankHistoryofChina:Vol.3, Beijing: Bibliographic Publishing House, 1996.]

[13]楊亞琴： 《舊中國地方銀行的發(fā)展》，《上海金融》1997年第4期，第43-44頁。[Yang Yaqin,″The Development of Local Banks in Old China,″ShanghaiFinance, No.4(1997), pp.43-44.]