金融支持青海藏區(qū)精準扶貧實踐與路徑

王長松

摘 要：加快推進藏族聚居區(qū)（簡稱藏區(qū)）脫貧致富是貫徹落實習近平總書記“全面實現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個都不能少”要求的重要體現(xiàn)。本文梳理了青海省金融支持藏區(qū)精準扶貧的“九個”措施，總結(jié)了金融支持精準扶貧取得的階段性成效和典型案例，深入分析了金融支持扶貧開發(fā)中存在的五方面問題，在此基礎(chǔ)上對進一步做好金融支持藏區(qū)扶貧工作提出八個建議。

關(guān)鍵詞：金融支持；青海藏區(qū)；精準扶貧

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（9）-0054-04

青海省是我國除西藏自治區(qū)以外最大的藏族聚居區(qū)，全省有6個藏族自治州（海西州為蒙古族藏族自治州），藏區(qū)面積69.7萬平方公里，占全省總面積的96.5%，藏區(qū)人口210萬，占全省人口的37.5%。青海省藏區(qū)平均海拔3300多米，高寒缺氧，生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，是全國較為特殊的貧困地區(qū)。當前，在扶貧攻堅戰(zhàn)全面打響的形勢下，探索金融支持青海省藏區(qū)精準扶貧的有效路徑，以金融助推藏區(qū)脫貧致富具有重要意義。

一、青海省藏區(qū)經(jīng)濟金融發(fā)展狀況

（一）經(jīng)濟運行較為平穩(wěn)。2015年，青海省藏區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值896.06億元，占全省的37.33%（若除去海西州循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)產(chǎn)值，占比將低于20%。）。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值30.69億元，第二產(chǎn)業(yè)543.76億元，第三產(chǎn)業(yè)221.61億元。2015年，青海省藏區(qū)社會固定資產(chǎn)投資1037億元，同比增加184億元，固定資產(chǎn)投資占全省的31.75%；社會消費品零售總額137億元，同比增加14億元，占全省的19.83%。藏區(qū)城鎮(zhèn)人均可支配收入22165元，比上年增加1787元，農(nóng)牧區(qū)人均純收入達到7688元，同比增加629元。

（二）金融發(fā)展穩(wěn)步推進。一是青海省藏區(qū)存貸款平穩(wěn)增長。2015年12月末，青海省藏區(qū)各項存款余額1825億元，比年初增加360億元，存款余額全省占比35%；貸款余額1035億元，比年初增加64億元，貸款余額全省占比21%，其中，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額105億元，同比增加9億元，農(nóng)戶貸款109億元，同比增加3.4億元。二是藏區(qū)金融服務(wù)不斷完善。2015年12月末，青海省藏區(qū)金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)65個，同比減少14個，縣級銀行業(yè)金融機構(gòu)183家，同比增加5家，從業(yè)人員7857人，同比增加232人；助農(nóng)取款服務(wù)點3352個，增加1506個；POS機布放14998臺，新增5353臺；貧困地區(qū)27家小額貸款公司，同比增加4家，注冊資本金達到9億元；融資性擔保機構(gòu)25家，注冊資本金達到13億元。三是貨幣政策支持力度不斷提高。2015年，人民銀行對藏區(qū)地方法人金融機構(gòu)的存款準備金率、再貸款限額、貧困地區(qū)再貸款利率給予了差異化支持，支持力度不斷提高。截至2015年12月末，全省33家繳存存款準備金的地方法人中，有23家執(zhí)行存款準備金率比一般金融機構(gòu)低1個百分點。

二、金融支持青海藏區(qū)精準扶貧的實踐與經(jīng)驗

（一）建立金融檔案，扶貧靶向精準。在全省藏區(qū)開展建檔立卡貧困戶金融服務(wù)檔案建立工作，對有生產(chǎn)能力、有金融服務(wù)需求的建檔立卡貧困戶，以及能帶動貧困戶脫貧致富的新型牧區(qū)經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢企業(yè)、能人大戶等建立精準扶貧金融服務(wù)檔案。檔案涵蓋了貧困戶生產(chǎn)、生活、資產(chǎn)、發(fā)展情況，貸款需求額度、用途期限等信息，有利于摸清貧困戶及扶貧企業(yè)真實信貸需求狀況，做到金融扶貧靶向的精準無誤。

（二）建立扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行制度，細化扶貧領(lǐng)域。為推進政策性、商業(yè)性和合作性金融機構(gòu)在扶貧開發(fā)金融服務(wù)方面的優(yōu)勢互補，明確金融機構(gòu)扶貧開發(fā)目標和方向，同時實現(xiàn)金融機構(gòu)社會責任與自身發(fā)展，人民銀行西寧中心支行創(chuàng)新提出扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行制度。金融機構(gòu)依據(jù)每年發(fā)布的扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作重點，根據(jù)自身服務(wù)優(yōu)勢、產(chǎn)品業(yè)務(wù)特點、客戶群體范圍、內(nèi)部專營機構(gòu)設(shè)置等情況，確定扶貧開發(fā)金融服務(wù)領(lǐng)域，并編制年度金融扶貧工作計劃、目標和實施方案，待計劃和方案確認后，主辦銀行簽訂“青海省扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行承諾書”，確認主辦內(nèi)容和目標，人民銀行、財政、扶貧部門給予主辦銀行政策支持。

（三）制定貧困戶信用評級辦法，為貧困戶提供免抵押信用貸款。為有效配合金融支持精準扶貧工作，切實緩解貧困戶“貸款難、難貸款、無抵押”和金融機構(gòu)小額信貸“風險大、成本高”的矛盾，提高貧困戶貸款可獲得性，針對貧困戶的具體情況，藏區(qū)人民銀行建立了有別于一般農(nóng)戶的貧困戶信用評級標準和評定方法。主辦銀行按照人民銀行制定的標準和辦法，會同當?shù)卮寮壗M織開展對建檔立卡貧困戶的信用評級工作，為建檔立卡貧困戶頒發(fā)特殊的信用證，使貧困戶能夠免抵押擔保獲得小額貸款支持。

（四）創(chuàng)新金融服務(wù)機制，確保政策落地不脫節(jié)。創(chuàng)新構(gòu)建村級“五個一”精準扶貧金融服務(wù)機制，人民銀行縣支行或扶貧局、主辦銀行、村干部確定一位掌握相關(guān)政策的人員，分別擔任精準扶貧金融服務(wù)的聯(lián)絡(luò)員、服務(wù)員、協(xié)管員，并通過已建立的政策、辦法，為貧困戶建立一份金融服務(wù)檔案，頒發(fā)一份貧困戶特殊信用證，形成3（人）+1（證）+1（檔案）的扶貧開發(fā)金融服務(wù)機制。通過“五個一”機制，能有效確保各項金融扶貧政策的落地，避免政策在傳導過程中有脫節(jié)現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，通過“五個一”精準扶貧金融服務(wù)機制能及時了解和掌握貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在金融支持下的發(fā)展狀況和金融服務(wù)需求變化情況，并為貧困地區(qū)各類主體提供動態(tài)的精準金融服務(wù)。

（五）打造三級聯(lián)動機制，實現(xiàn)州、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分級包干。建立人民銀行省會中支重點聯(lián)系州，州中支重點聯(lián)系縣，縣支行重點聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包片聯(lián)系工作機制。人民銀行西寧中支牽頭在全省創(chuàng)建以貧困戶為點、貧困村為面、貧困縣為片的“點、面、片”相結(jié)合的三級聯(lián)動機制，聯(lián)合扶貧、銀監(jiān)等有關(guān)部門和主辦行建立三級聯(lián)動聯(lián)系制度，明確各單位精準扶貧金融服務(wù)的職責，對藏區(qū)脫貧任務(wù)進行分級包干，將責任落實到人，確保貧困戶、貧困村、貧困縣的各類金融服務(wù)問題有人過問，有人解決。

（六）構(gòu)建扶貧開發(fā)貸款管理機制，詳細掌握扶貧開發(fā)貸款流向。在金融支持精準扶貧過程中，要求扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行完善扶貧開發(fā)貸款管理機制，專門設(shè)立扶貧開發(fā)貸款總賬和明細賬，使發(fā)放的每筆扶貧貸款明確到村、到戶，到企業(yè)、到項目。同時，對地方法人金融機構(gòu)運用人民銀行再貸款發(fā)放的扶貧貸款，實施專項臺賬管理制度，確保優(yōu)惠利率的再貸款全部用于扶貧領(lǐng)域。

（七）建立扶貧貸款貼息機制，降低貧困地區(qū)信貸融資成本。為確實降低貧困地區(qū)信貸融資成本，減輕貧困戶利率負擔，主辦銀行對建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、3年期以內(nèi)的貸款，原則上執(zhí)行基準利率，并按基準利率給予全額貼息。根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和特色優(yōu)勢企業(yè)吸納貧困戶脫貧致富情況給予支持，按每吸納一戶貧困戶給予10萬元以內(nèi)的貸款進行累加，貸款額度不超過500萬，貸款期限3年以內(nèi)，執(zhí)行優(yōu)惠利率，并按基準利率的50%給予貼息；對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款按基準利率的30%給予貼息。貼息資金全部由財政扶貧資金承擔。

（八）完善風險防控機制，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。為防止扶貧貼息貸款出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，主辦銀行在扶貧領(lǐng)域貸款不良率高于5%時，停止發(fā)放此類貸款，待不良貸款清收降至5%以內(nèi)后重新發(fā)放。對于到期未歸還的貸款，經(jīng)過組織清收，逾期90天仍未收回的，經(jīng)扶貧部門確認，進入貸款風險代償程序，由扶貧風險防控資金先行代償不良貸款本息的40%，主辦行承擔60%。后期清收的貸款本息按相同比例分配。

（九）建立監(jiān)測考核機制。建立和完善貧困地區(qū)針對建檔立卡貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計分析制度，及時掌握各金融機構(gòu)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作進展情況。將主辦銀行支持精準扶貧目標完成情況作為調(diào)劑再貸款、再貼現(xiàn)限額、差別存款準備金動態(tài)調(diào)整、差別化監(jiān)管的重要依據(jù)。對未全面完成扶貧開發(fā)金融服務(wù)承諾的主辦銀行，視其完成情況，要求其限期整改或取消主辦銀行資格，被取消主辦行資格的金融機構(gòu)不再享受相關(guān)政優(yōu)惠策。

三、金融支持青海藏區(qū)精準扶貧的初步成效

（一）金融服務(wù)貧困區(qū)成果突顯。按照精準扶貧金融服務(wù)的思路，青海人民銀行系統(tǒng)從機制建設(shè)、組織體系、政策保障等方面，出臺并組織實施《金融支持精準扶貧青海行動方案》、《貧困戶信用評級辦法》等意見辦法，初步建立了一套較為完整的精準扶貧金融服務(wù)體系。2015年，全省藏區(qū)均已確定扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行，藏區(qū)內(nèi)10多家人民銀行分支機構(gòu)對30多個貧困縣（市、行委）的精準扶貧金融服務(wù)工作進行了包干，已在1000多個村開展精準扶貧金融服務(wù)工作，每村確定金融服務(wù)協(xié)管員。

截至2015年12月末，青海省藏區(qū)11萬戶貧困戶中已建立37671戶金融服務(wù)檔案，對24267戶貧困戶開展了信用評級。主辦行制度建立以來，對藏區(qū)貧困戶和帶動貧困戶脫貧的農(nóng)村經(jīng)濟組織發(fā)放扶貧貼息貸款5.2億元，其中發(fā)放小額全額貼息信用貸款3.6億元，戶均貸款1.7萬元，落實各類扶貧風險防控資金共2.7億元，使貧困地區(qū)人均純收入有所提高。

（二）金融服務(wù)貧困區(qū)案例。在精準扶貧金融服務(wù)模式的框架下，藏區(qū)各市州因地制宜開展了精準扶貧金融服務(wù)工作，探索實施了一大批精準扶貧模式，如：黃南藏族自治州“農(nóng)貸協(xié)管員”模式、海北藏族自治州“產(chǎn)業(yè)化”扶貧模式、果洛藏族自治州“農(nóng)戶聯(lián)保貸款+農(nóng)村專業(yè)合作社+財政資金擔保+信用工程”的扶持模式、海西藏族蒙古族自治州“政策+機制+聯(lián)動”的柴達木扶貧開發(fā)模式等，都在有條不紊地組織實施。

玉樹州藏族自治州曲麻萊縣約改鎮(zhèn)是國定貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這里的農(nóng)牧民曾經(jīng)長期承襲著挖蟲草、放牧等“靠天吃飯”的生活方式，因有效擔保資產(chǎn)不足，能夠獲得銀行貸款的農(nóng)牧民屈指可數(shù)。青海省精準扶貧行動方案要求對建檔立卡貧困戶實施特殊的信用評定辦法，采取“信用創(chuàng)評+信貸扶持”模式，破解了農(nóng)牧民無擔保、無抵押的問題。截至2015年6月末，曲麻萊農(nóng)商行對農(nóng)牧戶各項貸款余額4485萬元，其中，小額信用貸款余額1273萬元，是2011年小額信用貸款余額的15倍。2015年上半年，當?shù)剞r(nóng)牧民人均純收入為1506元，是2011年的2.9倍，683戶牧民走上了致富的道路。

四、金融支持青海藏區(qū)精準扶貧中存在的問題

（一）思想認識有待統(tǒng)一。青海省相關(guān)部門高度重視扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作，出臺了一些列金融支持精準扶貧的政策、措施，但個別金融機構(gòu)和基層金融工作人員在政策、意見落實過程中，存在工作不深入等問題，對扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作重視度不夠，思想認識不到位。

（二）金融服務(wù)范圍有待擴大，綜合配套政策亟需完善。一是扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行數(shù)量少，目前全省金融機構(gòu)只有兩家是扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行，覆蓋領(lǐng)域有限；二是服務(wù)范圍相對狹窄，貧困地區(qū)金融機構(gòu)主要提供信貸支持，在農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)指導、理財服務(wù)、移動金融、生活類金融服務(wù)等方面介入較少；三是扶貧鏈條不健全，影響金融扶貧政策效應(yīng)，導致貧困地區(qū)部分經(jīng)濟作物和特色產(chǎn)品不能及時銷售和變現(xiàn)，致使部分農(nóng)牧戶不能如期脫貧，后續(xù)配套政策亟需完善。

（三）貧困戶動態(tài)監(jiān)測機制有待完善。隨著扶貧開發(fā)工作的推進，貧困戶的數(shù)量、名單變動較大，由于貧困戶退出機制和動態(tài)監(jiān)測機制的不完善，貧困戶脫貧、非貧困戶返貧數(shù)量和名單不能及時準確更新，金融機構(gòu)的主要扶貧對象和貧困戶信用評定對象不明確，導致金融機構(gòu)不能準確核定扶持對象的貸款額度、利率執(zhí)行水平，信用評定時存在貧困戶和一般戶信用評定標準選擇的問題。

（四）財政扶持資金有待進一步增加。按照扶貧開發(fā)金融服務(wù)主辦銀行支持貧困地區(qū)發(fā)展的信貸投放計劃以及其他金融機構(gòu)支持貧困地區(qū)發(fā)展意愿，目前財政風險防控資金額度和貧困地區(qū)金融服務(wù)補貼資金相對較低，同時存在部分地區(qū)扶貧風險防控資金未到位等問題，導致金融機構(gòu)支持貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力不足。

（五）政策宣傳不到位?；鶎诱嚓P(guān)工作人員和金融機構(gòu)服務(wù)人員對前期出臺的扶貧開發(fā)金融服務(wù)政策了解不全面，存在片面解讀相關(guān)政策等問題，同時基層農(nóng)牧區(qū)老百姓存在對扶貧政策、扶貧貸款貼息比例、扶貧貸款申請途徑不了解等問題。

五、政策建議

（一）健全貧困地區(qū)金融組織體系。鼓勵金融機構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，引導政策性銀行加大對藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸投放，積極推進區(qū)域內(nèi)國有商業(yè)銀行向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點延伸，支持股份制商業(yè)銀行縣域布點展業(yè)。各類金融機構(gòu)要主動承擔社會責任，申請成為扶貧開發(fā)金融服務(wù)領(lǐng)域的主辦銀行。支持民間資本參股貧困地區(qū)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司。引導保險機構(gòu)向貧困地區(qū)拓展保險業(yè)務(wù)。逐步形成商業(yè)銀行、政策性銀行、小額信貸、保險、擔保等多層次、全方位金融體系，使農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋更多的貧困群體。

（二）創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。各金融機構(gòu)要積極介入精準扶貧金融服務(wù)工作，探索開發(fā)適合藏區(qū)不同領(lǐng)域、不同主體等貸款專項產(chǎn)品和服務(wù)模式，為建檔立卡貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、能人大戶等量身定制金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。不斷完善網(wǎng)上銀行、手機銀行、電話銀行、短信銀行等，通過手機銀行、短信銀行填補農(nóng)村及偏遠地區(qū)金融服務(wù)空白。應(yīng)研究制定以建檔立卡貧困戶為服務(wù)對象的信貸管理方式和信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，探索開展以土地草場等經(jīng)營權(quán)為抵押的貸款方式，制定相應(yīng)的貸款管理辦法和實施細則，不斷提高貧困地區(qū)建檔立卡貧困戶、不同經(jīng)營主體金融服務(wù)的獲得率。

（三）加大考核力度和正向激勵。一是通過信貸政策導向效果評估，對轄內(nèi)金融機構(gòu)扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作開展情況進行評估，評估結(jié)果將在一定范圍內(nèi)公開，并將評估結(jié)果作為調(diào)劑再貸款、再貼現(xiàn)限額、差別存款準備金動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)；二是充分發(fā)揮扶貧再貸款的引導作用，對支持貧困地區(qū)發(fā)展力度大、效果好的地方法人金融機構(gòu)在扶貧再貸款安排上給予優(yōu)先滿足。

（四）加強政策配合，凝聚扶貧合力。一方面，以產(chǎn)業(yè)政策、財政資金為引導，充分發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策、財政政策與信貸政策的合力作用。另一方面，充分發(fā)揮地方政府服務(wù)基層的作用，為藏區(qū)建檔立卡貧困戶、能人大戶、小微企業(yè)等的發(fā)展創(chuàng)造更便利的條件和外部環(huán)境，完善后續(xù)政策，加強已有各項扶貧政策的銜接配合，形成貧困地區(qū)資金需求有來源、自我發(fā)展有意愿、產(chǎn)品銷售有出路的良性循環(huán)發(fā)展局面。

（五）加大財政扶持力度。地方政府應(yīng)加大財政資金支持力度，充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，逐年增加專項資金和其他類型的政府性扶貧資金，用于扶貧貸款貼息、風險防控、偏遠金融機構(gòu)經(jīng)營補貼等，逐步解決貧困地區(qū)金融機構(gòu)扶貧成本高、風險大、收益低等問題，通過扶貧貸款貼息，切實降低貧困地區(qū)老百姓、能人大戶、中小企業(yè)的融資成本。

（六）建立貧困戶動態(tài)監(jiān)測機制。逐步建立貧困戶退出機制和動態(tài)監(jiān)測機制，及時準確的掌握貧困戶脫貧、非貧困戶返貧名錄。金融機構(gòu)要加強與扶貧部門的溝通銜接，根據(jù)最新的建檔立卡貧困戶名單，探索建立貧困戶、脫貧戶貸款額度動態(tài)核定機制和浮動利率機制，形成貧困戶享受相關(guān)政策有保障、脫貧戶逐步退出不返貧的金融扶持模式。

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The Practice and Path of the Financial Support to Taking Targeted Measures for Poverty Alleviation in Qinghai Tibetan Areas

WANG Changsong

（Xining Provincial Sub-branch PBC， Xining Qinhai 810001）

Abstract：Accelerating the Tibetan-inhabited areas （hereinafter referred to as the Tibetan areas） out of poverty to get rich is the important manifestation to carry out the requirement of general secretary Xi “realization of well-off with all ethnic minorities”. The paper reviews nine measures of the financial support to taking targeted measures for poverty alleviation in Qinghai Tibetan areas， summarizes the phased results and typical cases， and analyzes the problems in five aspects of the financial support for poverty alleviation and development. On this basis， the paper puts forward eight suggestions on how to do a better job of the financial support to taking targeted measures for poverty alleviation in Qinghai Tibetan areas.

Keywords： financial support； Qinghai Tibetan areas； taking targeted measures for poverty alleviation

責任編輯、校對：王紅莉