各國(guó)輪作休耕制度有何借鑒

各國(guó)輪作休耕制度有何借鑒

相比于已經(jīng)在輪作休耕上取得較好成果的國(guó)家，我國(guó)還處于初級(jí)探索階段。

據(jù)中國(guó)之聲《全球華語(yǔ)廣播網(wǎng)》報(bào)道，耕地、草原、河湖資源是最重要的農(nóng)業(yè)資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)耕地、草原、河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且區(qū)域分布不均、資源匹配度差，長(zhǎng)期高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)、超負(fù)荷利用，已經(jīng)危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。

2016年11月30日，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部等八部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》?！兑?guī)劃》按照節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，把合理降低開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度作為休養(yǎng)生息的首要任務(wù)，通過(guò)暫?；蛲顺錾a(chǎn)功能、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)生產(chǎn)時(shí)序，輔之以最嚴(yán)格的管控措施，做到取之有時(shí)、取之有度，逐步恢復(fù)自然生態(tài)和資源承載力。

該《規(guī)劃》是我國(guó)土地領(lǐng)域一大里程碑式的實(shí)踐。但相比于已經(jīng)在輪作休耕上取得較好成果的國(guó)家，我國(guó)還處于初級(jí)探索階段。

美國(guó)的輪作休耕歷史可追溯到1985年，當(dāng)時(shí)通過(guò)農(nóng)民自愿參與和政府財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)10到15年的休耕還林、還草等長(zhǎng)期性植被恢復(fù)保護(hù)工程，以此來(lái)到達(dá)改善土壤質(zhì)量的目的。

據(jù)美國(guó)紐約華爾街多媒體記者王雨涵介紹，早在20世紀(jì)20年代，美國(guó)深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩價(jià)格下跌，導(dǎo)致大批農(nóng)場(chǎng)相繼破產(chǎn)，面對(duì)惡化的生態(tài)環(huán)境和嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府開(kāi)始采取措施、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境。其中，紐約州制定的《休伊特法案》規(guī)定，由政府出資收購(gòu)破產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)并退耕還林，將失業(yè)農(nóng)民吸納為林業(yè)工人，使該州的森林覆蓋率大幅提高，該法案擬成為退耕還林的重要溯源。

王雨涵表示，20世紀(jì)50、60年代，美國(guó)政府推行過(guò)自愿退耕計(jì)劃，引導(dǎo)農(nóng)民將一部分土地退出耕作，用于保護(hù)土壤。1956年開(kāi)始實(shí)施的土壤銀行項(xiàng)目就是其中一部分。根據(jù)約定，農(nóng)民將部分土地短期或長(zhǎng)期存入土壤銀行，銀行則按照相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格給農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼。

1985年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《食品安全保障法案》，正式確立土地休耕計(jì)劃，并于1986年開(kāi)始實(shí)施一項(xiàng)全國(guó)性的農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)農(nóng)民自愿參與和政府補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)10-15年的休耕還林還草等長(zhǎng)期性植被修復(fù)工程，達(dá)到改善土壤質(zhì)量、水質(zhì)和恢復(fù)當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)植物的生態(tài)環(huán)境，后來(lái)又?jǐn)U展到水質(zhì)改善提高土壤生產(chǎn)力等多個(gè)方面?，F(xiàn)階段已經(jīng)發(fā)展較為成熟，農(nóng)民可以根據(jù)自己所能接受的最低補(bǔ)貼價(jià)格來(lái)選擇相應(yīng)的休耕項(xiàng)目。

經(jīng)過(guò)多年推行，美國(guó)休耕補(bǔ)貼政策有效保護(hù)了土地生產(chǎn)率和租金價(jià)格，其比例占休耕農(nóng)耕總支出的90%左右，在水質(zhì)和土壤質(zhì)量保護(hù)方面取得了喜人成效，同時(shí)還解決了休耕期間農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

歐盟在1992年開(kāi)始進(jìn)行土地休耕制度，主要包括輪作和完全休耕。也就是通過(guò)完善的補(bǔ)貼來(lái)保證農(nóng)民的收入。作為歐盟“老大”的德國(guó)雖然不是典型的農(nóng)耕發(fā)達(dá)國(guó)家，但也有一套土地休耕的做法。

德國(guó)觀察員薛成俊介紹稱(chēng)，在退耕還林方面，歐盟國(guó)家有兩大有利條件。

首先，歐盟國(guó)家不是真正意義上的農(nóng)耕國(guó)家，即便在農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)的歷史時(shí)期，畜牧業(yè)仍然要比農(nóng)耕重要，土地開(kāi)墾比重相對(duì)較小，基本上不存在退耕問(wèn)題，反而因?yàn)楣I(yè)化導(dǎo)致大量土地閑置；

第二，歐盟國(guó)家大都工業(yè)發(fā)達(dá)，在法國(guó)、德國(guó)等傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，農(nóng)業(yè)的重要性相對(duì)要低得多。以德國(guó)為例，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诘?%左右，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比例還不到3%。為了維持一定的自給能力，維護(hù)歐盟農(nóng)牧民的利益，歐盟一直實(shí)施高額補(bǔ)貼政策，每年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額高達(dá)440億歐元。盡管如此，農(nóng)牧業(yè)仍然不被看好，農(nóng)牧民仍然面臨著很多現(xiàn)實(shí)困難，如牛奶價(jià)格過(guò)于低廉，農(nóng)牧民入不敷出，三天兩頭開(kāi)著拖拉機(jī)到柏林德國(guó)總理府門(mén)前或布魯塞爾歐盟總部示威，甚至農(nóng)民找對(duì)象都困難。越來(lái)越多的農(nóng)牧民選擇離開(kāi)土地，另謀出路?？陀^上講，這也為退耕還林創(chuàng)造了有利條件。

薛成俊認(rèn)為，從某種意義上來(lái)說(shuō)，歐盟面對(duì)的不是退耕還林問(wèn)題，而是如何保證維持一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中比例的問(wèn)題。歐盟的農(nóng)業(yè)政策脈絡(luò)非常清晰，就是通過(guò)精耕細(xì)作、科學(xué)管理，用最少的資源創(chuàng)造出最大的價(jià)值，以非常具有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格在世界農(nóng)牧市場(chǎng)上占有一席之地。

早在1971年，日本就實(shí)施了輪作休耕實(shí)踐，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼采取了更加靈活的措施。日本觀察員黃學(xué)清表示，補(bǔ)貼會(huì)根據(jù)農(nóng)民能否保障土地的可持續(xù)利用而有所浮動(dòng)，以此來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)注重保護(hù)土地的質(zhì)量。

黃學(xué)清介紹稱(chēng)，早在1971年，日本就開(kāi)始實(shí)施休耕政策，其中包括輪作休耕、管理休耕和永久休耕三種模式，農(nóng)民或其土地所有者只要參與休耕，都可以得到休耕補(bǔ)貼，但政府要求必須保障土地的可持續(xù)利用、采取控制雜草等措施。在政策實(shí)施中，日本也不斷根據(jù)農(nóng)田和農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)狀，改善政策內(nèi)容。

2001年，日本為了調(diào)整對(duì)稻米種植的偏重，停止了這個(gè)實(shí)施30年，半強(qiáng)制分配休耕面積的一刀切做法，水稻田改為根據(jù)產(chǎn)地與品牌分配休耕面積。但由于難以準(zhǔn)確控制稻米產(chǎn)量，盡管這一年休耕面積達(dá)到創(chuàng)記錄的101萬(wàn)公頃，稻米產(chǎn)量仍然超額870萬(wàn)噸，引起農(nóng)民反感和輿論批評(píng)。

黃學(xué)清分析認(rèn)為，近年來(lái)，日本農(nóng)業(yè)面臨的一個(gè)重大問(wèn)題就是無(wú)人耕作。秋耕土地變成荒地，變成工廠、倉(cāng)庫(kù)、停車(chē)場(chǎng)等，破壞了區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；政府使用稅金建設(shè)的灌溉系統(tǒng)也被破壞；人們聚集到城市，出生率低迷，一些農(nóng)業(yè)用地?zé)o人繼承或一塊完整耕地因兒孫多人繼承，所有權(quán)支離破碎，無(wú)人照料成為荒地等情況。一些地方政府為了解決這個(gè)問(wèn)題，由政府出資向所有者租地，再以?xún)?yōu)惠條件轉(zhuǎn)租給愿意移居到農(nóng)村的人，幫助他們實(shí)現(xiàn)與自然共生的夢(mèng)想，給農(nóng)田帶來(lái)了生機(jī)。()土壤觀察