通關(guān)一體化改革的法律思考

王麗英

通關(guān)一體化改革的法律思考

王麗英*

通路、通航、通商是“一帶一路”倡議的核心內(nèi)容。而通路、通航、通商的前提互聯(lián)互通。國務(wù)院出臺的“三互”改革方案(信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助)是實現(xiàn)互聯(lián)互通的具體實施方案。該方案提出超越地理、行政區(qū)劃的“大通關(guān)”理念，規(guī)劃實現(xiàn)沿線各國海關(guān)、國內(nèi)口岸各部門、各海關(guān)之間互聯(lián)互通?！巴P(guān)一體化”改革是在此背景下以實現(xiàn)全國“多地通關(guān)，如同一關(guān)”為目標(biāo)，設(shè)計任何一地貨物報關(guān)后，不再需要再次申請報關(guān)的制度。從應(yīng)然角度，任何改革必須在法治背景下操作。因此，用法律思維思考通關(guān)一體化改革內(nèi)容，分析存在的法律問題，提出完善與通關(guān)一體化改革相配套的制度的建議就成為必然。

通關(guān)一體化；三互大通關(guān)；海關(guān)法治

一、通關(guān)一體化改革背景

在世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策走向分化的背景下，很多國家經(jīng)濟面臨困境，亟需新的經(jīng)濟火車頭來帶動世界經(jīng)濟，尋求新的增長點。中國雖然保持著貿(mào)易大國的地位，但傳統(tǒng)的外貿(mào)競爭優(yōu)勢正逐步削弱，新的競爭優(yōu)勢尚未形成；外貿(mào)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的壓力增大，內(nèi)陸和沿海延邊區(qū)域發(fā)展仍不夠平衡，開放程度仍不夠平衡和協(xié)調(diào)。為此，黨的十八屆三中全會明確指出，要構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。中央經(jīng)濟工作會議提出，要加快實施新一輪高水平對外開放。中國21世紀海上絲綢之路、絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、中印緬孟經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略、中巴經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略、東北亞經(jīng)濟整合戰(zhàn)略等都是推動開放型經(jīng)濟的重要戰(zhàn)略，也是符合亞太乃至亞歐幾乎所有成員國利益的戰(zhàn)略?！耙粠б宦贰弊鳛橐豁椫匾闹虚L期國家發(fā)展戰(zhàn)略，其主要解決中國過剩產(chǎn)能市場、獲取資源、戰(zhàn)略縱深的開拓和國家安全的強化及貿(mào)易主導(dǎo)話語權(quán)等幾個重要戰(zhàn)略問題。如新興市場國家*所謂新興國家市場是與成熟市場對應(yīng)的概念，泛指一些正在發(fā)展中國家和地區(qū)，如印度、中國、巴西、南非、俄羅斯、土耳其等。這些國家和地區(qū)天然資源豐富，勞動力成本低，引來發(fā)達國家的生產(chǎn)線，也使廉價的天然資源原材料流向發(fā)達國家市場。即新興市場是指發(fā)展中國家的股票市場和能源市場。和欠發(fā)達國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然欠缺，中國利用積累的外匯儲備作為拉動全球增長的資本金。此外，還有減免關(guān)稅、增加援助、消除債務(wù)、培養(yǎng)人才等措施。

為了貫徹落實中央關(guān)于新時期開放戰(zhàn)略的部署，實施新一輪高水平對外開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，2014年12月26日，由海關(guān)總署牽頭制定，以國務(wù)院[2014]68號文印發(fā)的通知《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)落實“三互”(信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助)，推進大通關(guān)建設(shè)改革方案》(以下簡稱《方案》)出臺。“方案”的主要內(nèi)容是：強化體制機制，實現(xiàn)互聯(lián)互通；推進大通關(guān)；暢通大通道。簡化口岸工作流程和環(huán)節(jié)為核心的“大通關(guān)”，擴大和豐富了一般意義的口岸通關(guān)外延和內(nèi)涵，把進出口貨物到離港站所需的裝卸作業(yè)、代理服務(wù)、口岸查驗的過程均視為通關(guān)的有機整體；采取有效手段，使口岸物流、單證流、資金流、信息流高效、順暢的流轉(zhuǎn)；實現(xiàn)口岸管理部門(海關(guān)總署、交通運輸部、外匯管理局、質(zhì)檢總局、商務(wù)部、國稅總局、海事、發(fā)改委等)協(xié)同治理、內(nèi)陸沿海延邊通關(guān)協(xié)作等為內(nèi)容的工作機制?？梢?，互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容，以此為背景，就出現(xiàn)了“大通關(guān)”、“通關(guān)一體化”等改革。

海關(guān)是全球供應(yīng)鏈上的重要節(jié)點，海關(guān)間的互聯(lián)互通在維護貿(mào)易安全與便利、保障貨物順暢與流動方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。貿(mào)易便利化議題旨在消除國際貿(mào)易貨物跨境流動的邊境障礙，主要針對海關(guān)通關(guān)手續(xù)制度，核心是海關(guān)便利化。如簡化或取消繁瑣程序、協(xié)調(diào)可應(yīng)用的法律和法規(guī)、改善并標(biāo)準(zhǔn)化物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，包括交通運輸和海關(guān)設(shè)備、協(xié)調(diào)信息通訊技術(shù)的使用并實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，透明、方便的信息交流等。旨在監(jiān)管、稅收、企管、稽查、緝私、歸類、審價等業(yè)務(wù)領(lǐng)域探索一體化運作，實現(xiàn)互聯(lián)互通，互認共享的通關(guān)一體化。海關(guān)總署署長于廣洲講：“推動‘一帶一路’建設(shè)，海關(guān)扮演著非常重要的角色。這不僅是一地港口通關(guān)的問題，更是沿線口岸能否做到互聯(lián)互通、互相協(xié)調(diào)的問題。”*資料來源：http：//news.sohu.com/20150312/n409661525.shtml，2015年9月12日訪問。為此，海關(guān)推出“通關(guān)一體化”、“國際貿(mào)易單一窗口”、“深化關(guān)檢合作”、“特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化”、“通關(guān)無紙化改革”、“匯總征稅”等一系列改革。通關(guān)一體化改革通過跨區(qū)域海關(guān)間的互聯(lián)互通，實現(xiàn)在貨物進出口岸或申報人所在地海關(guān)和檢驗檢疫機構(gòu)均可以辦理全部報關(guān)報檢手續(xù)，申報人可自主選擇通關(guān)口岸，進而達到加快通關(guān)速度，減少企業(yè)成本的目的。

二、通關(guān)一體化改革內(nèi)容體現(xiàn)法治

“法治”包含兩個內(nèi)容，即形式意義的法治和實質(zhì)意義的法治。形式意義的法治強調(diào)依法治國的方式、制度和運行機制。實質(zhì)意義的法治強調(diào)法律至上，制約權(quán)力，保障權(quán)利、民主自由的價值、原則和精神。形式意義的法治要體現(xiàn)法治的價值和精神，實質(zhì)意義的法治也通過法律的形式化制度和運行機制來實現(xiàn)。

通關(guān)一體化要求制度統(tǒng)一和執(zhí)法結(jié)果互認，實現(xiàn)形式法治。1.建立統(tǒng)一的海關(guān)管理制度、業(yè)務(wù)流程和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)在區(qū)域內(nèi)享有同樣待遇，實現(xiàn)“全國如一關(guān)”。2.統(tǒng)一的風(fēng)險管理?？偸痫L(fēng)險防控中心負責(zé)在口岸通關(guān)環(huán)節(jié)對安全準(zhǔn)入(如毒品、文物、非法出版物、瀕危動植物、侵權(quán)跨境流動、洋垃圾走私等)風(fēng)險進行防控；在貨物完成安全準(zhǔn)入風(fēng)險排查基礎(chǔ)上，海關(guān)針對報關(guān)數(shù)據(jù)中歸類、價格、原產(chǎn)地等稅收征管要素進行審核，要求可能存在稅收風(fēng)險企業(yè)補充申報或下達放行后的稽查指令。3.統(tǒng)一匯總審單。全國通關(guān)一體化模式下，稅收征管中心由總署直管，按商品和行業(yè)分類對全國報關(guān)數(shù)據(jù)進行審核。改變實時為主的審核，重點是貨物放行后的審核；改變以每一票報關(guān)單為單元逐票審核模式，是在匯總報關(guān)后的批處理。貨物通關(guān)速度大幅提升。4.建立海關(guān)執(zhí)法結(jié)果互認機制。一是健全“一次備案、協(xié)同管理”協(xié)作機制，目的是避免企業(yè)重復(fù)辦理手續(xù)。如海關(guān)規(guī)定企業(yè)可以憑《加工貿(mào)易業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)證》辦理異地加工貿(mào)易手冊設(shè)立手續(xù)，海關(guān)不再制作異地加工關(guān)封。二是“三預(yù)”*“三預(yù)”是指預(yù)歸類、預(yù)估價和原產(chǎn)地預(yù)確定。專業(yè)認定、行政許可在各關(guān)區(qū)通用。企業(yè)在一地辦理“三預(yù)”專業(yè)認定、暫時進出境等行政許可決定，可以在一體化范圍內(nèi)海關(guān)通用。三是在總署總擔(dān)保及匯總征稅項目*匯總征稅的直接依據(jù)是海關(guān)總署2015年第33號公告。是指海關(guān)對符合條件的進出口納稅義務(wù)人在一定時期內(nèi)多次進出口貨物應(yīng)納稅款實施匯總計征。目的是為提高貿(mào)易便利化，降低企業(yè)通關(guān)成本。基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“一份保函、各關(guān)通用”。

海關(guān)通關(guān)一體化改革的重點是“簡政放權(quán)”，其主要內(nèi)容是用政府權(quán)力的減法，換取市場活力的乘法，讓進出口企業(yè)獲得加快通關(guān)速度、減少成本等更多實惠，給企業(yè)更多的自主權(quán)。行政機關(guān)加強事中事后的監(jiān)督，實現(xiàn)制約權(quán)力，保障企業(yè)權(quán)利：1.自主選擇通關(guān)方式。企業(yè)可根據(jù)實際需要，自主選擇口岸清關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)、“屬地申報、口岸驗放”、“屬地申報、屬地放行”、一體化通關(guān)等任何方式。2.自主選擇申報口岸。企業(yè)可按照經(jīng)營單位注冊地、貨物進出境地及上述兩地對應(yīng)的直屬海關(guān)集中報關(guān)點自主選擇接單現(xiàn)場，并據(jù)此確定報關(guān)單的申報口岸。凡是海關(guān)申報的進出口貨物，企業(yè)均可在電子口岸(含單一窗口*企業(yè)通過統(tǒng)一的公共平臺，僅需填制一份電子表格，即可將相關(guān)信息向不同的政府部門申報，并由系統(tǒng)將處理結(jié)果自動反饋到企業(yè)。)平臺完成單證申報、信息查詢等作業(yè)。企業(yè)按有紙和通關(guān)無紙化*通關(guān)作業(yè)無紙化是指海關(guān)以企業(yè)分類管理和風(fēng)險分析為基礎(chǔ)，按照風(fēng)險等級對進出口貨物實施分類，運用信息化技術(shù)改變海關(guān)驗核進出口企業(yè)遞交紙質(zhì)報關(guān)單及隨附單證辦理通關(guān)手續(xù)的做法，直接對企業(yè)通過中國電子口岸錄入申報的報關(guān)單及隨附單證的電子數(shù)據(jù)進行無紙審核、驗放處理的通關(guān)作業(yè)方式。的規(guī)定錄入報關(guān)單電子數(shù)據(jù)、傳輸隨附單證，向海關(guān)申報。申報界面、操作基本上沒有變化。申報地海關(guān)對通關(guān)無紙化方式下的綠色通道報關(guān)單、有紙方式下綠通道及紅通道審結(jié)報關(guān)單，按現(xiàn)行規(guī)定辦理報關(guān)單審核、稅收核注核銷。3.自主選擇查驗地點。通關(guān)報關(guān)單需要查驗的，可由企業(yè)根據(jù)物流實際需求，自主選擇在口岸或?qū)俚睾ｊP(guān)監(jiān)管場所實施查驗。如果在口岸查驗，口岸海關(guān)依據(jù)申報地海關(guān)布控指令對貨物實施查驗，錄入查驗結(jié)果，口岸海關(guān)和屬地海關(guān)查驗結(jié)果信息共享；如果轉(zhuǎn)運分流到屬地查驗的，企業(yè)獲知相關(guān)信息后向?qū)俚睾ｊP(guān)提出申請。查驗貨物結(jié)果正常，由查驗地海關(guān)放行；查驗結(jié)果不正常需要后續(xù)處理的，由申報地海關(guān)完成后續(xù)處理后放行；如果查驗結(jié)果僅涉侵犯知識產(chǎn)權(quán)的，由查驗地海關(guān)放行。企業(yè)可憑電子放行信息直接辦理貨物出場(庫、區(qū))手續(xù)，無需查驗的由申報地海關(guān)放行。4.取消報關(guān)企業(yè)跨關(guān)區(qū)從事報關(guān)服務(wù)的限制，允許代理報關(guān)企業(yè)“一地注冊、多地報關(guān)”。5.除國家明確實施口岸限制管理措施的貨物外，允許任一許可證件證面簽注口岸的貨物在任一海關(guān)辦理申報驗放手續(xù)。

三、通關(guān)一體化改革中存在的法律問題

通關(guān)一體化改革是海關(guān)落實中央關(guān)于全面深化改革若干問題決定及國務(wù)院關(guān)于落實三互大通關(guān)建設(shè)改革方案的重要改革。從區(qū)域通關(guān)一體化到上海試點全國通關(guān)一體化再到全國范圍內(nèi)通關(guān)一體化，在歷時不到3年的時間內(nèi)，從體制機制改革到海關(guān)監(jiān)管的制度化功能化改造再到通關(guān)程序的簡化均取得了一定的成效。但也存在不少的問題：1.通關(guān)一體化是海關(guān)牽頭推動的全國性改革，涉及中央、地方、口岸各管理部門，各級海關(guān)及海關(guān)內(nèi)部工作人員，海關(guān)管理相對人等多元主體利益，在沒有系統(tǒng)化的頂層設(shè)計準(zhǔn)備和理順體制機制情況下，具有局部帶動全局之困難，難免出現(xiàn)改革運行障礙的問題。2.廣義的通關(guān)一體化改革包含海關(guān)內(nèi)部一體化、口岸各部門之間一體化和國際通關(guān)一體化三個維度。就一帶一路戰(zhàn)略背景下的國際通關(guān)一體化而言，需要國家合作、AEO認證等前序的準(zhǔn)備。目前，中國AEO認證等制度不盡完善。3.按照法治思維，改革一定在法律框架下改革，但目前《海關(guān)法》等相關(guān)法律法規(guī)明顯滯后于改革步伐，需要系統(tǒng)化法律修改和編撰，重新確定通關(guān)一體化背景下法律關(guān)系各方權(quán)利和義務(wù)，重新確定管轄、復(fù)議、訴訟主體等程序問題。4.通關(guān)一體化改革配套保障制度有待完善。如海關(guān)信息化數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、三級事權(quán)優(yōu)化、人員的重組及培訓(xùn)、與口岸各部門的溝通協(xié)調(diào)機制的確立、國際對標(biāo)合作與建設(shè)等。5.缺乏改革績效評估體系等。

四、完善通關(guān)一體化改革中的法律問題

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

第一，應(yīng)制定統(tǒng)一的更高位階的法律。通關(guān)一體化是涉及全國乃至影響全球的一項重要改革，本應(yīng)依法改革。依法行政要求合法行政，而合法行政又要求行為依據(jù)的合法。作為通關(guān)一體化改革的綱領(lǐng)性文件，即《海關(guān)全面深化改革總體方案》中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該用一定的法律形式固定下來，以便有法可依。目前海關(guān)通關(guān)一體化改革的法律文件主要包括兩個層次：第一層次為海關(guān)總署發(fā)布的相關(guān)公告、指導(dǎo)性文件及具體業(yè)務(wù)操作規(guī)范；第二層次為區(qū)域通關(guān)一體化中各區(qū)域牽頭海關(guān)發(fā)布的細化操作規(guī)定。其中，對全國海關(guān)通關(guān)一體化改革具有原則性和方向性影響的主要是海關(guān)總署發(fā)布的相關(guān)公告和指導(dǎo)性文件。截止至2016年6月1日，海關(guān)總署發(fā)布的涉及通關(guān)一體化改革的公告共計14份，從這些公告中也可以看出海關(guān)通關(guān)模式改革的大體路線。可見，通關(guān)一體化改革缺乏高位階的統(tǒng)一的法律依據(jù)。

第二，應(yīng)結(jié)合通關(guān)一體化改革修改相關(guān)法律法規(guī)。通關(guān)一體化的主要內(nèi)容是“兩個中心、三項制度”。*“兩個中心”是指風(fēng)險防控中心和稅收征管中心。通過兩個中心集中統(tǒng)一作業(yè)，使同一企業(yè)在不同海關(guān)面對統(tǒng)一的監(jiān)管政策、要求及便利?！叭椫贫取币皇恰耙淮紊陥?，分步處置”。是指海關(guān)在通關(guān)時進行安全準(zhǔn)入風(fēng)險排查后就放行，涉稅等事項分步后續(xù)處置，目的是縮短通關(guān)時間。二是“稅收征管方式改革”，是改變海關(guān)對每票貨物進行審核的做法，讓企業(yè)自報自繳，海關(guān)監(jiān)管前推后移，全過程抽查審核，重點是后續(xù)稽查和處理。三是協(xié)同監(jiān)管，通過對隸屬海關(guān)功能化改造，讓不同海關(guān)承擔(dān)不同任務(wù)，分別進行相關(guān)業(yè)務(wù)的處理，形成協(xié)同?！巴P(guān)一體化”后，實現(xiàn)“全國海關(guān)如一關(guān)”，所有的報關(guān)單實行統(tǒng)一的參數(shù)通道判別和專業(yè)審單口徑，不同海關(guān)之間“三預(yù)”等結(jié)果互認。企業(yè)可以根據(jù)自身的需要自主選擇申報口岸和貨物的進出口岸，實現(xiàn)跨關(guān)區(qū)辦理貨物通關(guān)手續(xù)，無需再通過“轉(zhuǎn)關(guān)”*轉(zhuǎn)關(guān)是指進出口貨物在海關(guān)的監(jiān)管下，從一個設(shè)關(guān)地運至另一個設(shè)關(guān)地辦理某項海關(guān)手續(xù)的行為。有出口轉(zhuǎn)關(guān)、進口轉(zhuǎn)關(guān)、過境轉(zhuǎn)關(guān)等類型，如出口轉(zhuǎn)關(guān)中報關(guān)單位在出口貨物所在地海關(guān)辦理一次報關(guān)，并辦理轉(zhuǎn)關(guān)運輸手續(xù)，然后在口岸海關(guān)辦理放行手續(xù)。通關(guān)一體化后省略了轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，屬地報關(guān)，口岸驗放。完成貨物的流轉(zhuǎn)。另外，貨物從屬地到口岸也不需要監(jiān)管車運輸。因此，關(guān)于強制確定辦理海關(guān)手續(xù)的規(guī)定均應(yīng)修改。如《海關(guān)法》第35條中規(guī)定進口貨物應(yīng)當(dāng)在貨物的進境地海關(guān)辦理海關(guān)手續(xù)，出口貨物應(yīng)當(dāng)由貨物的出境地海關(guān)辦理海關(guān)手續(xù)；轉(zhuǎn)關(guān)運輸應(yīng)當(dāng)符合海關(guān)監(jiān)管要求，必要時，海關(guān)可以派員押運；《關(guān)稅條例》第29條也規(guī)定納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間內(nèi)向貨物的進出境地海關(guān)申報。這些規(guī)定與一體化通關(guān)不對接，應(yīng)修改?！耙淮紊陥?，分步處置”改革目的是縮短通關(guān)時間，海關(guān)在通關(guān)環(huán)節(jié)只對安全準(zhǔn)入風(fēng)險(貨物品名、數(shù)重量、禁限類別等)進行排查后就放行，涉稅等事項分步后續(xù)處置?？梢?，該監(jiān)管模式下海關(guān)對通關(guān)環(huán)節(jié)只是程序?qū)彶?，查驗也不是通關(guān)環(huán)節(jié)的必備程序。由此，《海關(guān)法》第28條規(guī)定的“進出口貨物應(yīng)當(dāng)接受海關(guān)查驗。經(jīng)收發(fā)貨人申請，海關(guān)總署批準(zhǔn)，才可以免驗”的規(guī)定應(yīng)修改；《關(guān)稅條例》第32條規(guī)定的“納稅義務(wù)人通關(guān)時提供商品歸類所需材料，必要時組織化驗、檢驗”的規(guī)定也應(yīng)對接“一次申報，分步處置”改革進行修改，由實質(zhì)審查修改為程序?qū)彶椤４送?，海關(guān)信息化是海關(guān)改革的保障。目前技術(shù)應(yīng)用系統(tǒng)貫穿海關(guān)通關(guān)全過程，如有H2010系統(tǒng)、艙單管理系統(tǒng)、稅費電子支付系統(tǒng)、海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險管理預(yù)警處置系統(tǒng)等。對電子申報、便捷通關(guān)模式等進行法律意義的界定和規(guī)范，出現(xiàn)在各地海關(guān)的規(guī)范性文件中，而現(xiàn)行《海關(guān)法》中沒有規(guī)定。目前通關(guān)一體化覆蓋到全國，必須盡快完善《海關(guān)法》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)，為海關(guān)的通關(guān)一體化改革提供法律依據(jù)和保障。如在新的《海關(guān)法》中應(yīng)明確通關(guān)作業(yè)無紙化中電子報關(guān)單數(shù)據(jù)的法律地位，信息化狀態(tài)下的程序性權(quán)利保障、電子證據(jù)留存等納入及時立改廢。統(tǒng)一各部門法律之間規(guī)定，減少法律沖突，擴展區(qū)域內(nèi)各海關(guān)執(zhí)法互認程度等。

第三，創(chuàng)新稅收擔(dān)保形式。目前海關(guān)事務(wù)擔(dān)保的依據(jù)主要是《中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》，擔(dān)保的主要形式是保證金和銀行保函。在通關(guān)一體化背景下，存在無免于擔(dān)保制度、擔(dān)保方式非多元、用于擔(dān)保的財產(chǎn)及權(quán)利非多樣化等問題。針對上述問題，應(yīng)結(jié)合企業(yè)信用管理，對信用等級高的企業(yè)實施免除擔(dān)保制度；應(yīng)引入第三方信用擔(dān)保模式，對資信良好、供應(yīng)鏈信息透明的生產(chǎn)性企業(yè)實施除銀行或非銀行金融機構(gòu)保函外的第三方擔(dān)保形式，改變目前擔(dān)保方式單一局面；用來擔(dān)保的財產(chǎn)及權(quán)利憑證應(yīng)多樣化。如抵押不動產(chǎn)、匯票、本票、支票、債券、存單等均可用來擔(dān)保；完善海關(guān)、稅務(wù)、銀行、外匯等各部門協(xié)調(diào)機制，建設(shè)統(tǒng)一多功能信息平臺，為企業(yè)稅款計算、在線支付、稅單打印、提供擔(dān)保等提供便利可行的保障。

第四，增強海關(guān)法律法規(guī)的透明度。增加各國國內(nèi)法律的透明度是WTO的一項基本原則。但是長期以來，我國公共信息服務(wù)意識比較薄弱。就海關(guān)而言，很多制度是以規(guī)范性文件的方式出現(xiàn)的，企業(yè)難以有一個方便快捷的方式去查詢。為了增強透明度，與國際接軌，一方面，海關(guān)應(yīng)該加強對相關(guān)政策和法律法規(guī)的宣傳力度，吸納企業(yè)合理意見。另一方面，應(yīng)該提高對自身的要求，建立與WTO原則相銜接的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，探索構(gòu)建全國統(tǒng)一的符合國際規(guī)則的海關(guān)法規(guī)、執(zhí)法的透明度評定程序。與此同時，執(zhí)法不統(tǒng)一一定程度上也與信息不共享，對規(guī)定或者操作規(guī)程理解的不一致有關(guān)。不僅關(guān)區(qū)間存在不一致，即使同一關(guān)區(qū)不同通關(guān)環(huán)節(jié)也存在不一致。因此，一方面就審單、驗估、查驗等崗位，建立有針對性地定期組織全國各關(guān)區(qū)間的培訓(xùn)交流機制，同時，建立統(tǒng)一的信息共享平臺，使各關(guān)區(qū)通關(guān)規(guī)定向全關(guān)區(qū)公開以致全國公開，加強橫向溝通與交流，逐步達到同一環(huán)節(jié)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，加強整個通關(guān)環(huán)節(jié)從審單、接單、查驗到放行乃至稽查與物流的交流與溝通。先從關(guān)區(qū)內(nèi)部著手，逐步發(fā)展至整個區(qū)域內(nèi)，通過各環(huán)節(jié)人員的交流溝通再次統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，了解彼此工作方法與內(nèi)容便于今后更好的工作銜接與配合。

第五，明確責(zé)任主體和職責(zé)，保障相對人救濟權(quán)利?！犊傮w方案》提出集約高效的基本原則，打破上下級海關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)間簡單對應(yīng)關(guān)系，簡化管理條線。三級事權(quán)優(yōu)化結(jié)果是“決策-執(zhí)行”模式由“總署-直屬-隸屬”三級變?yōu)椤爸行?現(xiàn)場”兩級。如“兩個中心”意味著權(quán)力上收，強化總署決策指揮的“大腦”職能，通過設(shè)置風(fēng)險參數(shù)、下達布控指令等方式，強化總署對業(yè)務(wù)運行的直接指揮。全國安全準(zhǔn)入和稅收風(fēng)險防控要統(tǒng)一決策，指令直達一線；直屬海關(guān)“瘦上強下”，減少職能部門和機關(guān)人員數(shù)量，人力資源向基層一線傾斜；隸屬海關(guān)“功能化改革”，根據(jù)功能重新整合，淡化內(nèi)設(shè)機構(gòu)簡單對應(yīng)關(guān)系，減少非業(yè)務(wù)人員數(shù)量，分工更明確，術(shù)業(yè)有專攻，監(jiān)管格局更科學(xué)。如此改革，不僅需要用一定的法律形式固定下來，以便有法可依，還要明確各方“事權(quán)”與“職權(quán)”，完善改革后的業(yè)務(wù)流程，并以公開形式告知相對人，增加透明度。此外，完善改革后的救濟制度。三級事權(quán)的優(yōu)化，涉及職權(quán)主體的改變，復(fù)議、訴訟主體均相應(yīng)改變，按行政行為主體、行政行為依據(jù)、行政行為效力等要素分析各方做出的行政行為，來確定復(fù)議、訴訟當(dāng)事人，確定適格責(zé)任主體。

(二)建立有利于通關(guān)一體化的體制機制

第一，加強一帶一路沿線國家的互認制度。目前，企業(yè)花費大量時間精力做出的產(chǎn)品認證，一出國門即成為廢紙。在國內(nèi)出口時已查驗過的商品，出國后又可能再被查驗，這對有時間或保存要求的商品損害很大。在我國現(xiàn)行的海關(guān)監(jiān)管法律制度中并沒有涉及這一方面的問題，只有在CEPA的安排中，有香港海關(guān)在車輛車體的X光機查驗結(jié)果互認，拱北海關(guān)與澳門海關(guān)開展的對澳門進口單證的認可等內(nèi)容，屬于小范圍的特殊安排。

貿(mào)易便利化規(guī)則包括認證標(biāo)準(zhǔn)和項目統(tǒng)一問題，目的在于對采取相同標(biāo)準(zhǔn)國家的認證結(jié)果的承認與接受。貿(mào)易便利化的趨勢是不斷簡化、統(tǒng)一，各國海關(guān)將越來越消除壁壘，對他國海關(guān)的監(jiān)管結(jié)果展開互認。關(guān)稅同盟新的邊境管理模式應(yīng)包含的要素：風(fēng)險管理、簡化和協(xié)調(diào)政策和程序、消除重復(fù)性、互認互助、加強政策制定和管理、授權(quán)的法律體系等。在關(guān)稅同盟背景下，相互認可，可以包括商品價格、歸類方法和其他海關(guān)過境管理規(guī)則等方面。相互認可有助于消除重復(fù)性的機制，要求高度互信和標(biāo)準(zhǔn)化，并且具備無縫溝通和情報交換的渠道。因此，應(yīng)以國內(nèi)各部門互認為基礎(chǔ)，推動單一窗口建設(shè)，在未來使用國際通用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)整個通關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化和國際化的目標(biāo)。目前國家標(biāo)準(zhǔn)委與蒙古、哈薩克斯坦、新加坡、塔吉克斯坦、亞美尼亞等“一帶一路”沿線國家的標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)簽署包括標(biāo)準(zhǔn)互認、標(biāo)準(zhǔn)信息交換等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議，減少和消除貿(mào)易壁壘。

第二，借助電子口岸建設(shè)，理順口岸各部門協(xié)調(diào)機制。中國電子口岸是2001年建成的公共數(shù)據(jù)平臺。該平臺利用現(xiàn)代信息技術(shù)，借助國家電信公網(wǎng)，將海關(guān)、稅務(wù)、工商、外貿(mào)、銀行、外匯、公安、交通、民航、鐵路、國檢等12部門分別掌握的信息流、資金流、貨物流存放于一個公共數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)信息共享。不僅提高綜合管理能力，而且方便企業(yè)辦理進出口手續(xù)。以電子口岸建設(shè)為契機，通過法律法規(guī)的形式建立與通關(guān)過程相關(guān)的執(zhí)法部門及外部輔助服務(wù)單位的聯(lián)系配合機制，就電子數(shù)據(jù)銜接、執(zhí)法效力等立法解決各部分職責(zé)問題，確保監(jiān)管互認。根據(jù)《電子簽名法》有關(guān)規(guī)定，規(guī)范參與電子申報和無紙通關(guān)的有關(guān)企業(yè)的法律責(zé)任和職責(zé)定位，規(guī)范其通關(guān)過程中的法律行為。

第三，海關(guān)應(yīng)該依照上位法律對與“通關(guān)一體化”相關(guān)的現(xiàn)有工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件進行梳理，建立健全規(guī)范性文件審核機制，研究建立總署機關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范和重要文件的事前會商機制，形成一套與海關(guān)法律體系相配套的規(guī)章和規(guī)范性文件體系；總署出臺的業(yè)務(wù)規(guī)范應(yīng)盡可能詳細具體，提供統(tǒng)一的執(zhí)法操作程序和操作流程，形成全國海關(guān)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)和操作模式，從制度層而推進海關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法；建立統(tǒng)一的執(zhí)法文件智能檢索系統(tǒng)?，F(xiàn)總署多用公告、函的形式向各關(guān)區(qū)下發(fā)各規(guī)范性文件，文件內(nèi)容多、信息量大，不同類別文件混雜，查找較為不便?？偸饘用婵梢越?zhí)法文件智能檢索系統(tǒng)，依據(jù)內(nèi)容、時間等進行檢索，新文件及時建立，作廢文件及時清理出庫，減少海關(guān)內(nèi)部信息成本。

第四，從歸類統(tǒng)一向統(tǒng)一執(zhí)法轉(zhuǎn)變。針對目前存在的企業(yè)申報同一商品，在不同時間、不同海關(guān)歸類稅號不一致的現(xiàn)象，《總體方案》提出優(yōu)化歸類一致性協(xié)調(diào)解決機制，實施“歸類尊重先例制度”。企業(yè)在通關(guān)中對同一商品可引用經(jīng)海關(guān)認定的歸類先例，海關(guān)原則上應(yīng)予認可；對歸類先例確有異議的，事后按規(guī)定啟動歸類一致性協(xié)調(diào)解決機制；分析相對人申報不實的主觀客觀原因，研究建立依法免責(zé)、減輕處罰等配套制度。實施“歸類尊重先例”制度，有利于糾正錯誤的歸類，完善海關(guān)與相對人爭端解決機制，減少因歸類問題引發(fā)的貨物滯留，降低企業(yè)成本，實現(xiàn)歸類執(zhí)法統(tǒng)一向統(tǒng)一執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

(三)統(tǒng)籌兼顧便利與安全，監(jiān)管與服務(wù)

WTO的貿(mào)易便利化議題是對參與談判的所有成員國的要求，我國應(yīng)該積極參與雙邊和區(qū)域性的便利化規(guī)則制定，充分利用現(xiàn)有的與東盟、中新等協(xié)議，積極參與貿(mào)易規(guī)則制定，充分增加我國對該議題的話語空間。與此同時，也應(yīng)當(dāng)注重貿(mào)易安全，即指一國在對外貿(mào)易中，通過參與國際競爭和國際合作，抵御國內(nèi)外不利因素，從而為本國經(jīng)濟提供良好的國內(nèi)外生存環(huán)境。貿(mào)易便利和貿(mào)易安全是矛與盾的關(guān)系，二者不可偏廢其一，海關(guān)肩負這兩方面的重任。包括打擊毒品走私、邊境防恐、環(huán)境保護、文化安全等。美國在貿(mào)易安全與便利的大背景下，提出C-TPAT制度。該制度首先考慮貿(mào)易安全，其次促進貿(mào)易便利，建立起了美國海關(guān)與商界之間的伙伴關(guān)系，充分考慮商界的利益需求，使得商界主動地站在海關(guān)一邊，設(shè)計雙贏的制度。對中國海關(guān)的啟示就在于，目前中國海關(guān)提倡的監(jiān)管與服務(wù)，均將海關(guān)與企業(yè)視為對立兩面，沒有發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性?？蓞⒖济绹腃-TPAT制度，保持與企業(yè)的正式協(xié)商關(guān)系，增進合作，企業(yè)不僅能暢通訴求，更能主動的維護貿(mào)易與稅收安全。

海關(guān)創(chuàng)新對企業(yè)的管理制度，如建立企業(yè)協(xié)調(diào)員制度、實施AEO互認管理、實行企業(yè)信用信息公開、企業(yè)“主動披露”制度等。根據(jù)美國國會的《海關(guān)現(xiàn)代化法》，企業(yè)應(yīng)該從起初的“誠實”要求，轉(zhuǎn)化為“盡力”要求。即是企業(yè)必須誠實，不僅要求盡到的責(zé)任，還必須熟悉自己的商業(yè)操作，了解海關(guān)的規(guī)則，準(zhǔn)確充分的進行信息披露。企業(yè)和海關(guān)需要從監(jiān)管的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇榈年P(guān)系。而這種轉(zhuǎn)化，需要海關(guān)無論是在訂立規(guī)則環(huán)節(jié)，還是在執(zhí)行規(guī)則環(huán)節(jié)，都充分聽取企業(yè)的意見，增強企業(yè)的積極性，通過各種渠道，增強與企業(yè)的溝通，讓企業(yè)成為真正的參與者和受益者。歐盟的《海關(guān)方案》目的在于簡化程序、促進協(xié)調(diào)、提高效率，同樣注重建立海關(guān)與企業(yè)之間的伙伴關(guān)系?！逗ｊP(guān)方案》的特色在于提出了一套“貿(mào)易便利化與商界關(guān)系”的關(guān)鍵指標(biāo)，將海關(guān)行為精細化，也方便量測其他國家的貿(mào)易便利化程度以便進行比較。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

LegalThoughtsontheReformofIntegratedClearance

Wang Liying

The connections of roads，shipping and commerce are the essential ideas of the Belt and Road Initiative.However，to realize these ideas，connectivity is the precondition.The program of mutual exchange of information，mutual recognition of control and mutual assistance in enforcement launched by the State Council is very concrete move to accomplish connectivity.It proposes the concept of “simplified clearance” beyond the boundaries of geographical and administrative areas to realize the connectivity among the customs administrations along the Belt and Road and among the domestic port and customs agencies.Against this backdrop，the reform of “integrated customs”aims to achieve the goal of “l(fā)ocalized clearance throughout the country”，under which the customs declaration will be lodged once at any place in China.From the perspective of application，any reforming initiative should be carried out on the basis of law.Thus，it is imperative to approach the integrated reform from the legal perspective，analyze the existing legal problems and come up with some suggestions on how to improve its supportive institution.

Integrated Clearance；Legal Governance；Regime and Mechanism

上海市教委科研創(chuàng)新項目(15ZS091)階段成果。

王麗英，上海海關(guān)學(xué)院法律系教授。