上海自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度構(gòu)建初探
——基于艙單視角

胡 蓉 干春暉 李華東

上海自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度構(gòu)建初探
——基于艙單視角

胡 蓉 干春暉 李華東*

通過對世界典型自由貿(mào)易港的海關(guān)監(jiān)管制度梳理，以及對世界銀行及世界經(jīng)濟(jì)論壇等國際權(quán)威機(jī)構(gòu)的年度報告分析，可以發(fā)現(xiàn)自由貿(mào)易港建設(shè)關(guān)鍵是便利的通關(guān)環(huán)境和手續(xù)，貿(mào)易管制是影響我國口岸通關(guān)效率以及通關(guān)成本的主要原因。自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度構(gòu)建的核心原則是“安全”與“便利”，本文分析了我國現(xiàn)狀條件，并在國際比較的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出“上海模式”的上海自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度，有別于以往的“新加坡模式”?！吧虾ＤＪ健笨梢苑譃閮呻A段實施，兩階段都需要申報(傳輸)艙單數(shù)據(jù)，第一階段貿(mào)易管制政策不變更，以艙單數(shù)據(jù)為核心，通過艙單實現(xiàn)對貿(mào)易管制的監(jiān)管要求；第二階段貿(mào)易管制政策突破，真正實現(xiàn)“一線放開”，但是海關(guān)仍然可以通過艙單數(shù)據(jù)實現(xiàn)高效監(jiān)管。

艙單；上海自由貿(mào)易港；海關(guān)監(jiān)管

一、代表性國家及地區(qū)的艙單海關(guān)管理規(guī)定

艙單是海關(guān)實現(xiàn)監(jiān)管的物流基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，世界海關(guān)組織推薦使用艙單數(shù)據(jù)作為提前貨物信息，實現(xiàn)安全與便利監(jiān)管。在自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度的構(gòu)建過程中，充分發(fā)揮艙單在海關(guān)監(jiān)管中的作用，是“一線放開、二線管住”的關(guān)鍵。因此有必要對世界各國的艙單海關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行梳理和分析。

(一)新加坡

1.承運人在新加坡不提前申報艙單*所述內(nèi)容除了在新加坡海關(guān)網(wǎng)站得到印證，筆者還聯(lián)系了馬士基新加坡、太平船務(wù)新加坡總部，得到的信息都是不需要提前申報艙單。The owner，master or agent of the vessel / aircraft is required to submit the (MRS) to Singapore Customs for sea and air consignments. This is in accordance with Regulations 11 and 12 of the Regulation of Import and Exports Regulations (RIER)，https：//www.customs.gov.sg/eservices/manifest-reconciliation-statement-scheme.

根據(jù)新加坡進(jìn)出口條例第11條和12條，對于承運人(包括無船承運人)，無論進(jìn)口和出口，新加坡海關(guān)都不要求提前申報艙單，只是將艙單作為輔助手段，進(jìn)行比對和核銷。作為海運或者空運承運人，承運人需要在運輸工具進(jìn)境后17天內(nèi)將“艙單核對說明”(Manifest Reconciliation Statement-MRS)發(fā)送給新加坡海關(guān)。

首先承運人需要向海關(guān)申請備案，然后才能發(fā)送艙單數(shù)據(jù)給海關(guān)。具體如下：

表1 艙單核對數(shù)據(jù)遞交流程

資料來源：筆者根據(jù)新加坡海關(guān)網(wǎng)站資料自行整理

2.出口貨物信息提前申報*https：//www.customs.gov.sg/businesses/exporting-goods/export-procedures.

在供應(yīng)鏈安全日益受到關(guān)注的全球大背景下，新加坡作為安全可信的貿(mào)易樞紐，必須要保證進(jìn)出新加坡貨物的安全，依靠信息的提前獲取可以幫助做出高效可靠的風(fēng)險分析。根據(jù)世界海關(guān)組織《貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》)，成員國應(yīng)對出口貨物提前獲取電子信息以識別貨物風(fēng)險。自2013年4月起，新加坡海關(guān)規(guī)定，所有出口申報必須在貨物出口之前完成(提前出口申報，AED- Advance Export Declaration)，其中包括不征關(guān)稅的貨物和不涉證的貨物。在2013年4月之前，不征關(guān)稅和不涉證的貨物可以在貨物海運或空運出境后3天內(nèi)完成申報，而在2013年4月之后，必須提前申報。提前獲取申報信息可以幫助新加坡海關(guān)做出及時可靠的風(fēng)險分析，對高風(fēng)險貨物做出預(yù)判，僅對重點貨物實施查驗。

表2 出口提前申報

資料來源：筆者根據(jù)新加坡海關(guān)網(wǎng)站資料自行整理

新加坡海關(guān)還提到，美國、歐盟、日本、中國都已經(jīng)實施了貨物信息的提前申報，為了增加供應(yīng)鏈安全，新加坡海關(guān)也開始進(jìn)行貨物出口信息的提前申報。

需要注意的是，新加坡AED的申報人，并不是通常意義理解的艙單傳輸人或者承運人，而是貨主或者貨主的代理(貨代)。*http：//www.customs.gov.sg/～/media/cus/files/insync/issue26/article2.html AED requires all permit declarations to be submitted before the goods are exported，including non-controlled and non-dutiable goods exported by sea and air.To inform and engage traders on the new requirement，outreach sessions were held. From October 2012 to July 2013，Singapore Customs hosted briefings and also partnered trade associations like the Singapore Manufacturing Federation，Civil Aviation Authority of Singapore and the Singapore Logistics Association to promote awareness of AED among various players in the supply chain.

(二)香港

香港海關(guān)不要求提前申報艙單，就貨物查驗方面，海關(guān)會向由遠(yuǎn)洋輪船載運的海運集裝箱貨物的船務(wù)代理、集裝箱碼頭經(jīng)營人、倉庫經(jīng)營人及收貨人發(fā)出通知書，要求他們提交貨物艙單供海關(guān)審核。除傳統(tǒng)的紙質(zhì)處理方法外，海關(guān)也鼓勵承運人在貨物抵港前，通過電子方式向貨物的收貨人、船運代理、貨柜碼頭經(jīng)營人及倉庫經(jīng)營人發(fā)出通知書，要求他們將貨物移往收貨人、船主或船舶代理指定的場所供查驗。至于非集裝箱運輸?shù)暮＿\貨物，海關(guān)會調(diào)派人員到船上或裝卸貨地點，例如公眾貨物裝卸區(qū)或浮標(biāo)進(jìn)行突擊搜查行動。船長或船舶代理人必須應(yīng)海關(guān)的要求，就進(jìn)口或出口貨物遞交艙單。

(三)美國

1.提前24小時申報制度

美國“9·11”事件發(fā)生之后，美國海關(guān)根據(jù)“集裝箱安全倡議”(CSI)計劃，提出了有關(guān)裝船前24小時申報貨物艙單的法案。對所有?？棵绹劭诘募b箱船舶，美國海關(guān)單方面強(qiáng)制要求集裝箱班輪運輸公司和無船承運人(NVOCC)在境外港口裝船前24小時，必須向美國海關(guān)的“自動艙單系統(tǒng)”(AMS)預(yù)先申報集裝箱內(nèi)所裝載貨物的艙單資料。

在實行艙單申報制度后，美國海關(guān)不斷致力于整合AMS系統(tǒng)，2015年前海運貨物和陸運貨物艙單申報已由AMS轉(zhuǎn)入“自動化商業(yè)環(huán)境(ACE)”系統(tǒng)。2015年5月1日，空運貨物艙單申報也由AMS轉(zhuǎn)入ACE系統(tǒng)，至此，所有貨物艙單申報全部由AMS轉(zhuǎn)入ACE系統(tǒng)。

根據(jù)美國海關(guān)有關(guān)貨物裝運前24小時艙單預(yù)申報的規(guī)定，對于每一票進(jìn)入美國的貨物，承運人都必須以EDI的方式向美國海關(guān)的ACE系統(tǒng)提供四大類14項的艙單信息。這十四項信息分別是：(1)運輸工具到達(dá)美國前所?？康淖詈笠粋€口岸；(2)承運人的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字編碼(SCAC)；(3)承運人航次編號(航班號或汽車牌照號)；(4)運輸工具抵達(dá)第一個美國口岸的日期；(5)承運人海運提單號(空運提單號)及提單總數(shù)、主單和分單；(6)承運人接獲輸往美國貨物的第一個外國口岸；(7)包括重量在內(nèi)的貨物的詳細(xì)描述(空運貨物要求提供件數(shù))；(8)托運人全稱、地址及ID號碼；(9)收貨人及貨主代表的全稱、地址及ID號碼；(10)船名、船籍及IMO編號(航空公司名稱)；(11)貨物裝船的外國港口(空港)；(12)危險品國際標(biāo)準(zhǔn)代碼；(13)集裝箱號；(14)集裝箱鉛封號。

2.10+2安全申報制度

提前24小時艙單制度實行五年后，美國對進(jìn)出口及過境貨物的反恐安全管制進(jìn)一步強(qiáng)化，2008年1月2日，美國海關(guān)公布了醞釀已久的《進(jìn)口商安全申報及對承運人額外要求》的管理規(guī)定初稿(以下簡稱“安全申報規(guī)定”)，并向公眾征求意見。因安全申報規(guī)定中要求美國進(jìn)口商向美國海關(guān)申報10項內(nèi)容，要求船公司提供2項內(nèi)容，亦被美國業(yè)內(nèi)人士稱為“10+2”安全申報規(guī)定。美國海關(guān)在發(fā)布安全申報管理規(guī)定的通知中稱：鑒于目前在美國港口卸下的集裝箱中貨物的信息主要來自船公司和NVOCC的申報，為了能更有效和更有力地對貨物風(fēng)險進(jìn)行評估，需要有關(guān)方提供更多的貨物資料；在提前24小時艙單申報的基礎(chǔ)上，提供更多的貨物資料能夠幫助美國海關(guān)提高對高風(fēng)險貨載的識別能力，對防止走私、防止將大規(guī)模殺傷性武器偷運到美國和保證貨物安全都是合理和必要的。

根據(jù)安全申報管理規(guī)定中的要求，對于從其他國家運往美國的貨物，美國進(jìn)口商或其代理須至少在貨物裝船之前24小時提供下列內(nèi)容(如隨后出現(xiàn)變動，則需在裝運船舶抵達(dá)美國港口之前向美國海關(guān)提出更改申報的要求)：(1)制造商或供貨商的名稱和地址，即商品的最終制造者、組裝者、生產(chǎn)者或種植者的名稱和地址，或是出口國成品供貨商的名稱和地址；(2)賣方的名稱和地址，即最新所知的銷售商或同意銷售該商品的銷售商的名稱和地址。如貨物以非購買的方式進(jìn)入美國，則必須提供貨物所有人的名稱和地址；(3)買方的名稱和地址，即最新所知的購買方或同意購買該商品的購買商的名稱和地址。如貨物以非購買的方式進(jìn)入美國，必須提供貨物所有人的名稱和地址；(4)接受貨物方的名稱和地址，即貨物由美國海關(guān)放行后，計劃接受貨物實物交付，也就是第一個接受貨物人的名稱和地址；(5)貨物的裝箱地，即貨物在實際上裝入集裝箱之具體地點的名稱和地址；(6)裝箱人的名稱和地址，即將貨物裝入集裝箱的人或安排貨物裝箱人的名稱和地址，如是大宗散貨，則提供貨物所在的準(zhǔn)備發(fā)運地的地址和名稱；(7)進(jìn)口商編號，即美國國內(nèi)稅號(IRS)、雇主身份識別號碼(EIN)、個人社會安全號碼(SSN)或CBP注冊號碼；(8)收貨人編號：最終貨物收取方的IRS、 EIN、 SSN 或 CBP注冊號碼；(9)原產(chǎn)地國；(10)美國協(xié)調(diào)關(guān)稅稅則中六位數(shù)字的商品編號，品名號前6位是必須要的，也可以申辦完整的10位品名號，如果是用來在美國海關(guān)清關(guān)，必須申報10位完整的品名號。

安全申報管理規(guī)定中要求船公司提供的兩項信息分別是：船舶的裝載位置計劃資料(Stowage Plan，也稱為船舶貝位圖)和裝載集裝箱的狀態(tài)信息(Container Status Message，集裝箱狀態(tài)信息)。船舶的裝載位置計劃資料須在船舶離開最后一個外國港口后48小時內(nèi)通過美國海關(guān)認(rèn)可的電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)提供給美國海關(guān)，包括船名(含國際海事組織編號)、船舶經(jīng)營人和航次編號，以及集裝箱經(jīng)營人、箱號、箱子尺寸及類型、裝載位置、聯(lián)合國危規(guī)編號、裝貨港和卸貨港等。對于運往美國的集裝箱貨物，船公司在自己的設(shè)備追蹤系統(tǒng)中出現(xiàn)下列情況后24小時內(nèi)，須向美國海關(guān)提供集裝箱狀態(tài)通知：確認(rèn)接受訂艙、進(jìn)入堆場大門、進(jìn)出碼頭、堆場和其他場地、裝上或從各種運輸工具上卸下、裝運船舶離開或抵達(dá)某一港口、在碼頭堆場之內(nèi)的移動、通知裝箱或拆箱、裝箱或拆箱完畢、進(jìn)廠做重大修理等。通知中須包括：狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)代碼、箱號、狀態(tài)發(fā)生的日期和時間、空/重箱狀態(tài)、狀態(tài)發(fā)生地點、與此有關(guān)的船舶名稱等。

“10+2” 必須由進(jìn)口商或授權(quán)代理發(fā)送。授權(quán)代理必須具備以下條件：1.必須在美國海關(guān)自動報關(guān)平臺(ABI)或ACE得到批準(zhǔn)。2.必須在美國海關(guān)有購買保險 (bond)。3.必須得到進(jìn)口商的許可。所傳輸信息必須是真實可信的；如果實際數(shù)據(jù)發(fā)生了更改，所申報的數(shù)據(jù)也需做相應(yīng)更改；如果“10+2”已經(jīng)申報，但貨物退運了，必須把原先申報的內(nèi)容取消，并附上一個理由。發(fā)送方會從海關(guān)那收到電子報告，確認(rèn)已經(jīng)收到“10+2”申報。

(四)歐盟

1.歐盟艙單申報管理的基本概況

(1)艙單申報方式

根據(jù)1875/2006法規(guī)規(guī)定，承運人負(fù)責(zé)提供入境摘要申報所需的信息，個別情況下，海關(guān)可以授權(quán)第三方提供。其具體操作方式為承運人按照歐盟統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過計算機(jī)軟件系統(tǒng)以電子數(shù)據(jù)形式向貨物途徑或者入境的第一個海關(guān)提供必要的貨物信息，僅當(dāng)接收方或者申報方電子數(shù)據(jù)出現(xiàn)故障時，才使用紙質(zhì)單據(jù)進(jìn)行申報。在時效性方面，不同運輸方式和運輸距離的貨物要求有所差異，例如遠(yuǎn)洋集裝箱貨物必須在裝船前24小時申報，超過4小時飛行時間的航空貨物需在抵達(dá)前4小時申報，而近海貿(mào)易貨物及鐵路貨物則需在抵達(dá)前2小時申報。

(2)申報數(shù)據(jù)項

1875/2006法規(guī)中規(guī)定了所需申報的數(shù)據(jù)項，同時對“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者(AEO)”提供了一定的政策優(yōu)惠。下表為海運、空運、內(nèi)陸水運和除行郵快遞和公路運輸外的其他運輸方式的艙單數(shù)據(jù)項要求，以及AEO企業(yè)和非AEO企業(yè)在申報數(shù)據(jù)項上的差異：

表3 AEO企業(yè)與非AEO企業(yè)在艙單數(shù)據(jù)申報項差異

(3)后續(xù)環(huán)節(jié)

貨物途經(jīng)或者入境的第一個海關(guān)在收到入境前摘要申報后，不論貨物最終目的地是否為歐盟成員國，都將會在貨物出發(fā)或抵達(dá)前對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。根據(jù)風(fēng)險類型，該海關(guān)將立即采取行動，或?qū)⒎治鰣蟾姘l(fā)送到貨物下一目的地海關(guān)。在貨物存在重大風(fēng)險情況下，海關(guān)可以對承運人發(fā)出“不予裝船(Do Not Load)”指令，其他情況下可要求入境港查驗或者卸貨港查驗。

3.歐盟成員國提前申報模式的特點

除了歐盟現(xiàn)行的基于安全因素的艙單提前申報制度，各歐盟成員國海關(guān)仍然同時使用本國獨立的艙單提前申報管理制度。與前者防范安全風(fēng)險有所不同，后者的主要目的是為了方便風(fēng)險分析部門提前判別貨物在偷逃稅款方面的走私風(fēng)險。以德國和英國為例，其主要方式為海關(guān)與不同的承運人分別簽署合作備忘錄(MOU)，承運人在貨物抵達(dá)前以電子方式向海關(guān)申報艙單，從而獲得通關(guān)上的便利，而其風(fēng)險分析部門則通過另外一套分析系統(tǒng)對艙單數(shù)據(jù)開展分析工作。

4.歐盟艙單準(zhǔn)入鑰匙項目

2015年8月25日，歐盟海關(guān)開始實施“準(zhǔn)入鑰匙(Entry Key)”項目。在船舶營運人(VESSEL OPERATOR)發(fā)送到貨通知(ARRIVAL NOTIFICATION)給海關(guān)或者差異申請時，可以選擇按照按MRN動態(tài)號(每申報一個ENS，就會獲得一個MRN動態(tài)號，MRN動態(tài)號是申報人已履行申報義務(wù)的證據(jù))或ENTRY KEY(準(zhǔn)入鑰匙)發(fā)送通知。由于目前船舶共艙情況的存在，許多船舶營運人并不掌握MRN動態(tài)號，因此目前許多集裝箱班輪公司都選擇了遞交ENTRY KEY。

(1)“準(zhǔn)入鑰匙”項目的目的是讓船舶運營者(Vessel Operators)遞交“到貨通知(Arrival Notification)”和“差異(溢短裝)申請(Diversion Request)”。

(2)方便申報者(Filers)遞交最初的ENS準(zhǔn)入申報數(shù)據(jù)和修改數(shù)據(jù)。

(3)“準(zhǔn)入鑰匙”包括以下數(shù)據(jù)：入境的運輸方式、進(jìn)入邊境的運輸工具身份(比如船舶呼號)、預(yù)計抵達(dá)第一入境地海關(guān)的時間、第一入境地海關(guān)的國家代碼、第一入境地的海關(guān)代碼。

5.歐盟艙單申報模式的特點

(1)基于“安全”的監(jiān)管模式

與歐盟成員國國內(nèi)的艙單提前申報措施側(cè)重于稅收不同，歐盟強(qiáng)制實施的艙單提前申報制度從安全角度出發(fā)，并非為一項貿(mào)易便利化措施。AEO企業(yè)與普通企業(yè)在進(jìn)行申報時的差異僅為數(shù)據(jù)項的差異，在其他方面并未獲得更多的便利措施。

(2)向承運人轉(zhuǎn)移執(zhí)法成本

歐盟在進(jìn)入電子化報關(guān)時代后已經(jīng)將承運人所提供的艙單信息作為風(fēng)險分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于增加了承運人的安全責(zé)任，能夠促使其督促發(fā)貨人提供真實有效的貨物信息，一定程度上減輕了海關(guān)的執(zhí)法成本。

(五)日本

1.到港前艙單申報制度

2003年，日本開始實施到港后艙單申報制度，2004年改為可在到港前進(jìn)行艙單申報，2006年確定了艙單信息必須在到港前申報。2007年2月，日本開始實施海運艙單信息在到港24小時前向海關(guān)申報制度，但針對近海鄰國(如韓國、中國)則放寬了時間限制，規(guī)定為到港前12小時?？者\艙單申報原則上規(guī)定在3小時前申報(航程在3小時以上的，減去1小時，即最短應(yīng)在2小時30分前申報；航程在3小時以內(nèi)時，則是在減去30分鐘后的到港前的時間范圍內(nèi)向海關(guān)申報)。

申報義務(wù)人：船公司和航空公司或貨代、物流公司等。目前，艙單申報的形式除電子數(shù)據(jù)申報外，仍有部分紙質(zhì)申報單。電子申報是通過“進(jìn)出口和港灣相關(guān)信息處理系統(tǒng)”(Nippon Automated Cargo and port Consolidated System，簡稱NACCS)實現(xiàn)的。

艙單申報項目分兩種情況：一是外貿(mào)船舶：發(fā)貨地、抵運地、標(biāo)記嘜碼、編號、品名、數(shù)量、發(fā)貨人、收貨人、提單號(集裝箱貨物時，應(yīng)有集裝箱號及該貨物離開裝貨港的時間)；二是外貿(mào)航空器：發(fā)貨地、抵運地、標(biāo)記嘜碼、編碼、品名、數(shù)量及航空貨物運輸證的編碼。海關(guān)在收到艙單信息后對報告的內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)，船舶或航空器到港后，根據(jù)貨物應(yīng)存放的不同監(jiān)管場所的海關(guān)管理規(guī)定，由轄區(qū)海關(guān)對申報情況進(jìn)行必要審核的查驗，無針對艙單申報的其他特殊的監(jiān)管模式，艙單申報也不收取相關(guān)費用。

2.離港前艙單報告制度

為進(jìn)一步確保貿(mào)易安全和便利化順利推進(jìn)，日本海關(guān)依據(jù)《全球貿(mào)易安全和便利標(biāo)準(zhǔn)框架》規(guī)定制定了離港前艙單申報制度，并已于2014年3月10開始實行。該制度主要針對海上集裝箱貨物艙單申報，規(guī)定海上集裝箱貨物須在離港24小時前向海關(guān)傳送艙單電子信息。詳細(xì)內(nèi)容如下：

申報貨物范圍：進(jìn)入日本的外貿(mào)船運集裝箱貨物。但空集裝箱、板架集裝箱(platform container)貨物、不在日本卸貨的海上集裝箱除外。

申報義務(wù)者：掌握以1個集裝箱提單情況為基礎(chǔ)的艙單信息，欲進(jìn)入日本港的外貿(mào)船公司(簡稱船公司等)；委托掌握以企業(yè)提單情況為基礎(chǔ)的艙單信息的船公司等開展貨物運輸?shù)钠髽I(yè)以及與該船公司簽訂了運輸合同的發(fā)貨人(簡稱物流公司等)。

申報時限：

● 船公司等、物流公司等須在貨物裝船后離港24小時前；

● 在指定經(jīng)緯度范圍的裝貨港，與指定的日本第一個到達(dá)港口形成對應(yīng)關(guān)系的，申報時間為離開裝船港前。

申報方式：

須通過“進(jìn)出口和港口相關(guān)信息處理系統(tǒng)”(Nippon Automated Cargo and port Consolidated System，簡稱NACCS)，以電子信息方式進(jìn)行傳輸，如因臨時通訊線路故障不能通過NACCS傳輸時，在經(jīng)海關(guān)認(rèn)可的情況下，可遞交紙質(zhì)艙單信息。

出港前申報的免除：如遇暴風(fēng)雨、洪水、地震、海嘯、火山噴發(fā)等自然災(zāi)害和火藥爆炸以及其他人為異常災(zāi)害(武裝沖突)等，經(jīng)海關(guān)確認(rèn)不能在離港前進(jìn)行申報的，可免予申報。

此外，如果只造成了通訊線路故障不能通過NACCS傳輸時，仍有必要進(jìn)行書面報告。

海關(guān)的事前通知：海關(guān)接到艙單信息后進(jìn)行分析，如有影響日本安全的高風(fēng)險貨物則會采取暫時禁止卸貨措施，并原則上在收到艙單申報信息的24小時內(nèi)發(fā)出通知。如果海關(guān)接到與安全有關(guān)的新情報，即使收到艙單申報信息已超過24小時，也可發(fā)出同樣通知。企業(yè)接到海關(guān)通知后可補(bǔ)充提供相關(guān)信息，海關(guān)再度進(jìn)行判別。上述風(fēng)險一旦排除，海關(guān)將迅速解除通知要求事項。值得注意的是通知內(nèi)容均通過NACCS申報系統(tǒng)進(jìn)行處理。

準(zhǔn)予卸貨申請：對于未按時申報艙單信息的情況，海關(guān)也將通過NACCS發(fā)出代碼為“SPD”的事前通知(這時申報義務(wù)人有可能受到處罰)。接到不能卸貨通知的企業(yè)，如其貨物屬于必須卸船的，則分以下兩種情況，由擬卸船方提出申請：一是沒有申報艙單信息的，擬卸貨方通過NACCS申報艙單信息后，再向卸貨港海關(guān)提出卸貨申請，經(jīng)海關(guān)許可后方可卸貨；二是艙單信息申報超出規(guī)定期限的，擬卸貨方也應(yīng)向卸貨港海關(guān)提出卸貨申請，經(jīng)海關(guān)許可后方可卸貨。

海關(guān)處罰：船公司等和物流公司等未按期申報艙單信息，且偽造申報信息時，將被處以1年以下徒刑并處50萬日元以下罰款。如果按規(guī)定必須經(jīng)海關(guān)許可后方能卸貨者擅自卸貨，也將被處以1年以下徒刑并處50萬日元以下罰款。

艙單申報項目：根據(jù)以1個集裝箱提單情況為基礎(chǔ)的艙單信息、以企業(yè)提單信息為基礎(chǔ)的艙單情況的艙單類型，申報項目有所區(qū)別。

二、國際組織對監(jiān)管效率的評估及其分析

我國口岸監(jiān)管效率在世界處于相對比較落后的地位，雖然我國海關(guān)的艙單管理制度已經(jīng)和世界接軌，但是貿(mào)易管制等因素限制著艙單發(fā)揮更為積極和關(guān)鍵的作用。

(一)國際權(quán)威機(jī)構(gòu)對我國口岸監(jiān)管效率的評估及分析

世界經(jīng)濟(jì)論壇(World Economic Forum)評估邊境管理的效率和透明度時，采用了11項指標(biāo)，包括海關(guān)服務(wù)指數(shù)、通關(guān)流程效率、進(jìn)口時間、進(jìn)口單證數(shù)量、進(jìn)口成本、出口時間、出口單證數(shù)量、出口成本、進(jìn)出口環(huán)節(jié)非正常費用、進(jìn)口環(huán)節(jié)的可預(yù)測性、海關(guān)透明指數(shù)等。

表4 中國邊境管理效率及透明指數(shù)分析表

數(shù)據(jù)來源：作者整理依據(jù)The Global Enabling Trade Report 2016(此版本為最新公布版本)整理。

1.基本情況

根據(jù)表4信息，可以發(fā)現(xiàn)：

中國邊境管理的通關(guān)效率、進(jìn)口單證數(shù)量、進(jìn)口成本、出口成本、進(jìn)口預(yù)測時間可預(yù)測性以及進(jìn)口透明指數(shù)得到了世界的肯定與認(rèn)可，處于世界的先進(jìn)水平。

中國海關(guān)管理的服務(wù)指數(shù)(customs service index)、進(jìn)口時間、出口時間、出口單證數(shù)量、進(jìn)出口非正常費用等項目被認(rèn)為是不具備競爭力的，應(yīng)該進(jìn)行改進(jìn)和提高。

2.成績落后原因分析

(1)對于海關(guān)的服務(wù)指數(shù)

該評價來源于世界快遞協(xié)會的“問卷調(diào)查表”，而實際上我國主要的進(jìn)出口貿(mào)易并非通過快遞，而是海運和空運運輸方式。因此以快遞行業(yè)協(xié)會的主觀調(diào)查表來衡量海關(guān)服務(wù)并不準(zhǔn)確。

(2)進(jìn)出口的時間(天數(shù))

數(shù)據(jù)來源于世界銀行的報告，該指標(biāo)衡量了完成進(jìn)口或者出口所需要的時間，進(jìn)出口流程中的商業(yè)環(huán)節(jié)等待時間也會計算在內(nèi)，包括裝貨或者卸貨、商業(yè)單證更換等待時間。

(3)出口單證數(shù)量

世界經(jīng)濟(jì)論壇在衡量出口單證數(shù)量時，文件內(nèi)容包括銀行文件、海關(guān)報關(guān)單、清關(guān)文件、港口文件、出口許可證件、其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要的文件資料。一方面，將商業(yè)單據(jù)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)所需要的通關(guān)隨附單證混為一談，來衡量邊境效率有失公平；但是另一方面，也暴露了我國現(xiàn)行的通關(guān)中仍然需要不少貿(mào)易管制等監(jiān)管證件。我國海關(guān)雖然在貿(mào)易便利化領(lǐng)域取得了成就，但是不可否認(rèn)，上述國際機(jī)構(gòu)和組織的影響力，會對我國海關(guān)乃至口岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形象產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。以出口單證為例，我國的通關(guān)作業(yè)無紙化改革，海關(guān)已經(jīng)對隨附單證采取了精簡和電子化傳輸?shù)母母锎胧瑸槠髽I(yè)帶去了極大的便利，但是由于許可證件的存在，會造成口岸監(jiān)管仍然需要大量繁瑣通關(guān)單證的錯誤印象。

(4)進(jìn)出口非正常費用

該指標(biāo)是指在出口和進(jìn)口時的非常規(guī)支出，比如受賄。數(shù)據(jù)來源于世界經(jīng)濟(jì)論壇的調(diào)查，以問卷形式，1分表示經(jīng)常，7分從未發(fā)生過，具有很大的主觀隨意性。

通過以上分析，可知貿(mào)易管制、許可證件是影響我國口岸監(jiān)管效率和貿(mào)易便利化的主要因素。

(二)世界海關(guān)組織對海關(guān)監(jiān)管發(fā)展趨勢的要求

作為監(jiān)管國際貨物流動的政府部門，海關(guān)在加強(qiáng)全球供應(yīng)鏈安全、通過征收稅款和便利貿(mào)易為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)等方面有著獨特的地位。為加強(qiáng)和超越現(xiàn)有的規(guī)定和做法，世界海關(guān)組織制定了一整套加強(qiáng)國際貿(mào)易安全與便利的措施，即《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，設(shè)立了一系列原則和標(biāo)準(zhǔn)，作為世界海關(guān)組織成員必須接受和實施的最低標(biāo)準(zhǔn)。

《標(biāo)準(zhǔn)框架》包含四個核心要素：第一，《標(biāo)準(zhǔn)框架》統(tǒng)一了對進(jìn)口、出口和轉(zhuǎn)運貨物提前遞交貨物電子信息的要求；第二，加入《標(biāo)準(zhǔn)框架》的成員承諾采用一致的風(fēng)險管理方法來應(yīng)對安全方面的威脅；第三，《標(biāo)準(zhǔn)框架》要求，基于可比的風(fēng)險識別方法，根據(jù)進(jìn)口國的合理請求，出口國海關(guān)應(yīng)對高風(fēng)險的出口集裝箱和貨物進(jìn)行查驗，并提倡使用非侵入式檢測設(shè)備，如大型X光機(jī)和放射性物質(zhì)探測儀；第四，《標(biāo)準(zhǔn)框架》規(guī)定了成員海關(guān)要向達(dá)到最基本的供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)并采納最佳做法的企業(yè)提供相應(yīng)的便利。其中，進(jìn)口、出口和轉(zhuǎn)運貨物提前遞交貨物電子信息的要求就是美國、歐盟、日本、中國等海關(guān)實施的提前艙單信息申報(傳輸)。

我國海關(guān)自2008年以來，通過對新艙單管理以及運輸工具管理的不斷優(yōu)化監(jiān)管，已經(jīng)與世界海關(guān)組織要求接軌。其中，在《標(biāo)準(zhǔn)框架》中涉及到海關(guān)監(jiān)管的內(nèi)容，包括以下內(nèi)容：

1.承運人應(yīng)當(dāng)提前申報電子數(shù)據(jù)

海關(guān)可以為滿足安全風(fēng)險評估的需要，要求承運人提前以電子方式向海關(guān)傳輸從出口商處得到的數(shù)據(jù)。*世界海關(guān)組織標(biāo)準(zhǔn)框架 附件1支柱一：海關(guān)與海關(guān)的合作網(wǎng)絡(luò)，《技術(shù)細(xì)則》內(nèi)容直接出自《一體化供應(yīng)鏈管理海關(guān)指南》(《ISCM指南》)，并經(jīng)修改和補(bǔ)充。

2.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：單一貨物代碼(UCR)和世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型

各海關(guān)應(yīng)該實施《世界海關(guān)組織關(guān)于單一貨物代碼的建議》及其隨附指南。

海關(guān)應(yīng)確保其信息技術(shù)(IT)系統(tǒng)互相可通用，并且是基于公開標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的。因此，海關(guān)應(yīng)采用世界海關(guān)組織海關(guān)數(shù)據(jù)模型，該標(biāo)準(zhǔn)基本包括了進(jìn)出口手續(xù)所需的所有數(shù)據(jù)項目，還為有關(guān)貨物申報提供了統(tǒng)一的電子信息格式。

3.出口貨物申報

出口商或其代理人必須在貨物裝上運輸工具或裝入出口集裝箱之前，向出口海關(guān)提前進(jìn)行電子申報。

出口商必須以書面形式(最好是以電子形式)向承運人確認(rèn)已提前向海關(guān)遞交了出口貨物報關(guān)單。如果貨物出口申報屬于不完整申報或簡單申報，在有其他需要時，例如：在后續(xù)階段依照國家法律的規(guī)定而收集貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，則需進(jìn)行補(bǔ)充申報。

4.進(jìn)口貨物申報

承運人或其代理人必須提前向出口及/或進(jìn)口海關(guān)進(jìn)行貨物電子申報。海運集裝箱貨物提前電子申報應(yīng)當(dāng)在貨物/集裝箱裝船前遞交。其他貨物的申報，應(yīng)當(dāng)在運輸工具抵達(dá)出口及/或進(jìn)口海關(guān)前遞交。按照國家法律規(guī)定，海關(guān)可要求事后對提前載貨申報進(jìn)行補(bǔ)充申報。

三、構(gòu)建以艙單為核心的具有中國特色的自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管“上海模式”

(一)確立艙單申報的法律地位

一直以來，艙單在我國是以傳輸而非申報，法定的義務(wù)和責(zé)任不夠明晰。借助上海自由貿(mào)易港建設(shè)的步伐，進(jìn)一步明確艙單申報的法律地位，為自由貿(mào)易港海關(guān)高效的監(jiān)管制度奠定基礎(chǔ)。

美國、歐盟、日本都已經(jīng)明確艙單的法定申報義務(wù)，中國海關(guān)作為履行國家安全的重要機(jī)構(gòu)，需要不斷加強(qiáng)艙單數(shù)據(jù)的管理，而將艙單從傳輸轉(zhuǎn)為正式申報，是至關(guān)重要的一環(huán)。

(二)確立艙單管理在自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度中的核心地位

2017年3月30日，國務(wù)院發(fā)布《全面深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，確定在上海設(shè)立開放程度更高的自由貿(mào)易港，對標(biāo)國際最高水平，實施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線放開”、“二線安全高效關(guān)注”貿(mào)易監(jiān)管制度。《京都公約》專項附約四第二章的建議條款6明確指出“禁止或限制”進(jìn)入自由區(qū)的情況：公共道德或秩序、公共安全、公共衛(wèi)生或健康或動植物檢疫的需要，或保護(hù)專利、商標(biāo)和版權(quán)。同時《京都公約》明確因為經(jīng)濟(jì)原因設(shè)置的禁止或限制類貨物可以進(jìn)出自由區(qū)。為了攔截禁限類商品在自由貿(mào)易港之外，而正常貨物又不受影響，能夠自由進(jìn)出自由貿(mào)易港(一線)，艙單數(shù)據(jù)是高效高質(zhì)實現(xiàn)上述要求的有效載體。

承運人通過單一窗口等平臺，提前申報艙單數(shù)據(jù)，海關(guān)憑借參數(shù)等自動化識別工具，在艙單數(shù)據(jù)中成功分離禁限類商品，同時非禁限類商品的正常流動又不受影響。由于艙單數(shù)據(jù)是本身在供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)中就已經(jīng)產(chǎn)生的，而且又是裝卸貨環(huán)節(jié)必須的數(shù)據(jù)，因此根據(jù)艙單數(shù)據(jù)一線申報備案，實現(xiàn)對自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管，不會產(chǎn)生額外的成本和手續(xù)環(huán)節(jié)，而且由于和供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)息息相關(guān)，數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠，相關(guān)數(shù)據(jù)容易相互印證，有利于提升海關(guān)的監(jiān)管效能。

(三)適時加快簽署相關(guān)國際條約

由于我國至今未簽署《京都公約》附約自由區(qū)條款，使得我國自貿(mào)區(qū)、自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度構(gòu)建，在對接國際法和遵循國內(nèi)法規(guī)之間搖擺不定。盡早加入，便于我國自由貿(mào)易港海關(guān)制度建設(shè)與國際通行規(guī)則的接軌，也有利于改革的理論支撐構(gòu)建。建議推動我國盡快簽署《京東公約》附約自由區(qū)條款，加速對接國際規(guī)則的進(jìn)程。

(四)兩階段實施的自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管“上海模式”

“上海模式”可以分為兩階段實施，兩階段都需要申報(傳輸)艙單數(shù)據(jù)。第一階段貿(mào)易管制政策不變更，以艙單數(shù)據(jù)為核心，通過艙單實現(xiàn)對貿(mào)易管制的監(jiān)管要求；第二階段貿(mào)易管制政策突破，真正實現(xiàn)“一線放開”，但是海關(guān)仍然可以通過艙單數(shù)據(jù)實現(xiàn)備案、核查。

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(責(zé)任編輯 趙世璐)

AProbeintotheDevelopmentoftheCustomsControlSysteminShanghaiFreePorts-ontheBasisofManifests

Hu Rong，Gan Chunhui，Li Huadong

A review of the customs control systems in the typical free ports in the world and an analysis of the annual report of the World Bank，the World Economic Forum and other international authoritative institutions may reveal that facilitation of procedure is the pivot and trade regulation is the primary cause of low efficiency and high cost of customs clearance in the port.The essential principle of customs control in the free port is “safety and security” and “facilitation”.Based on an analysis of our current situation and a contrast with foreign counterparts，the article innovatively proposes the “Shanghai model” of customs control in the free port，which is different from the “Singapore Model”.The Shanghai model of customs control in the free port can be divided into two stages in implementation，which both require the declaration (transmission) of the data of manifests.In the first stage，the policies of trade regulation remain unchanged and the regulatory requirements can be fulfilled through the manifest data，which serve as the pivot.The second stage is to realize the breakthrough of trade regulation so as to materialize the “opening of the frontline” in a real sense.Nevertheless，the customs administration can still make recordation and verification with manifest data.

Manifest； Shanghai Free Port； Customs Control

海關(guān)管理

胡蓉，上海海關(guān)學(xué)院研究生處副處長、副教授；干春暉，上海海關(guān)學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)；李華東，海關(guān)總署監(jiān)管司貨二處處長。