農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力提升的探索
——基于山東省濰坊市的實(shí)踐

卜華（中共濰坊市委黨?！∩綎|　濰坊　262406）

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農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力提升的探索
——基于山東省濰坊市的實(shí)踐

卜華
（中共濰坊市委黨校山東濰坊262406）

【內(nèi)容摘要】農(nóng)村的法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)，這對于農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力、依法辦事能力都提出了更高的要求，培養(yǎng)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力就成為迫切之需。山東省濰坊市對于提升農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力進(jìn)行了有益的探索，本文試進(jìn)行總結(jié)，以期提供有價(jià)值的借鑒。

【關(guān)鍵詞】依法治國農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力

*本文為山東省行政學(xué)院科研合作重點(diǎn)課題“法治中國建設(shè)中的農(nóng)村基層黨組織法治能力研究”階段性成果（編號：SHZKT201507）。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。在黨的十八屆四中全會(huì)上我們黨提出了建設(shè)“法治中國”的宏偉目標(biāo)，這表明“法治是治國理政的基本方式”，標(biāo)志著我國社會(huì)主義政治文明建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)全新的發(fā)展階段。當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)正處在調(diào)整轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，人民群眾對法治的要求越來越高，這就使得在農(nóng)村中領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治思維和依法辦事能力更為重要，是全面推進(jìn)依法治國的重中之重。而農(nóng)村的法治建設(shè)更是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)，基層的法治建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。農(nóng)村基層干部能否運(yùn)用法治思維和法治方式深化農(nóng)村改革，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，直接事關(guān)依法治國在基層的落實(shí)、事關(guān)百姓利益、事關(guān)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，這對于農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力、依法辦事能力都提出了更高的要求，因此，培養(yǎng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力就成為迫切之需。本文深入調(diào)查了解農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力現(xiàn)狀，并對濰坊市的探索進(jìn)行總結(jié)提升，以期對全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施提供有價(jià)值的參考。

一、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力問題分析

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力包括法治思維與法治方式，法治思維強(qiáng)調(diào)的是對法治的理念態(tài)度，在思想觀念層面提出的明確要求；法治方式是行為準(zhǔn)則，在執(zhí)行層面提出的明確要求，二者相輔相成，共同構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力。農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力如何呢？從現(xiàn)實(shí)分析，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力不斷提高，但與建設(shè)“法治中國”的宏偉目標(biāo)還有一定差距。

（一）法治思維層面，尚未形成與法治相匹配的思維模式

法治思維，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上,運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動(dòng)與過程。法治思維的形成與培養(yǎng)是一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程，當(dāng)法治思維真正成為一種習(xí)慣，成為一種自覺，法治建設(shè)目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。目前，我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維層面，尚未形成與法治相匹配的思維模式。

一是法律知識儲(chǔ)備不足。部分農(nóng)村基層干部對基本法律知識不了解，對基本的法治原則和要求不清楚。對待法律知識學(xué)習(xí)沒興趣，認(rèn)為法律知識學(xué)習(xí)沒有用，不愿學(xué)習(xí)法律知識。部分農(nóng)村基層干部對眾多的法律知識不知道怎么學(xué)，找不到學(xué)習(xí)法律知識的方法和途徑，不知道結(jié)合工作實(shí)際和問題學(xué)習(xí)。

二是法律意識不強(qiáng)。部分農(nóng)村基層干部缺乏法律邏輯，對法律原則和法律精神把握不夠，處理問題時(shí)注重依靠經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)習(xí)慣，喜歡閉門決策，個(gè)人決定，不注重集體研究，對復(fù)雜事務(wù)不能有效地根據(jù)法律原則和法律精神進(jìn)行分析，或者是對法律和法律實(shí)質(zhì)缺乏深刻理解，只會(huì)簡單、機(jī)械地照搬法律條文。盡管很多領(lǐng)導(dǎo)干部從理性上認(rèn)為法律高于政策，但是實(shí)際工作中，仍存在著法律的地位讓位于政策或上級指示的情況，敬重上級而不敬畏法律。遇到問題首先想到的是如何向上級匯報(bào)，而不是用法治思維去解決問題。

（二）法治實(shí)踐層面，依法辦事能力不高

一是在執(zhí)行中注重“制”而忽視“治”。部分農(nóng)村基層干部將“法治”等同于“法制”。法律只對被管理者發(fā)揮作用，而管理者可以置于法律統(tǒng)治之外，法律是約束普通人的行為、限制其權(quán)利的，對于權(quán)力者說來是實(shí)現(xiàn)管理的工具。注重了法的懲治作用，而忽視了法律所賦予公民的權(quán)利。以罰代管現(xiàn)象大量存在。有些基層干部不嚴(yán)格遵守法律，不能依照法律和相關(guān)制度規(guī)定的職權(quán)依法辦事，存在著不作為、亂作為現(xiàn)象，這些問題的存在，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的合法權(quán)益，損害了法律的尊嚴(yán)，損害了政府的形象。

二是解決矛盾糾紛能力欠缺。法治思維要求在法律框架下化解社會(huì)矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，可以有效避免暗箱操作、徇私枉法等不法行為。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部在處置社會(huì)矛盾糾紛方面簡單粗暴，重行政手段，輕法律的運(yùn)用。有些社會(huì)矛盾糾紛因基層領(lǐng)導(dǎo)干部沒有依法處理，造成一些地區(qū)社會(huì)矛盾越積越多，甚至上升為群體事件，進(jìn)而影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定、人民生活的安定。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的多發(fā)和凸顯，依法處理的能力不足。法治能力的欠缺與日益提高的群眾權(quán)利意識、民主意識的矛盾造成農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部在依法辦事時(shí)的捉襟見肘。

二、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力影響因素分析

（一）人治傳統(tǒng)的慣性思維是法治思維的內(nèi)在反作用力

我國是一個(gè)有著兩千余年君主專制政體的國家，長期的“人治”及皇權(quán)思想使大眾普遍崇拜權(quán)力而忽視法律，人治思想在廣大農(nóng)村干部群眾頭腦中根深蒂固，少數(shù)基層干部頭腦中的特權(quán)思想較為嚴(yán)重，他們認(rèn)為法律只是管老百姓的，自覺不自覺地把自己擺在超越法律之上的地位，以執(zhí)法者自居，別人只能惟命是從。在日常工作中個(gè)人也不注重學(xué)習(xí)提高，不注重法治思維訓(xùn)練，對法律的信仰在短期內(nèi)較難形成，這極大地阻礙了法治思維與依法辦事能力的提高。

（二）農(nóng)村家族主義、宗族勢力的復(fù)蘇是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治的外在阻力

宗族家族文化在中國有著極其深厚的歷史根源和社會(huì)基礎(chǔ)。在當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)，由于維護(hù)秩序、交往互助等的需要，宗族主義又重新復(fù)蘇，宗族勢力由于其明顯的專制性、保守性和不平等性，其消極作用不容忽視。另一方面，農(nóng)村的基層政權(quán)和基層司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員與當(dāng)?shù)氐母鱾€(gè)家族有著種種聯(lián)系，導(dǎo)致有的村領(lǐng)導(dǎo)班子在一定程度上成了宗族之間權(quán)力分配的舞臺(tái)，村委會(huì)實(shí)際上成為傳統(tǒng)家族勢力寄生的載體。這嚴(yán)重地影響到施政和執(zhí)政的公正性，成為最嚴(yán)重的法治破壞力量之一。

三、提高農(nóng)村基層干部法治能力的探索

濰坊市對于提升農(nóng)村基層干部法治能力進(jìn)行了不懈的探索，對于增強(qiáng)法治思維、完善基層治理等都產(chǎn)生了積極的效果。

（一）以多元化的法治宣傳增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維與法治意識

通過“三位一體”等方式增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力。濰坊市所屬的安丘市通過打造多元化法治宣傳載體、構(gòu)建實(shí)效性普法內(nèi)容體系、完善立體化組織保障體系，把普法依法治理工作納入全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，建立評估考核機(jī)制和監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法，以法治思維逐漸取代人治思維。

1.打造多元化法治宣傳載體。一是加強(qiáng)普法隊(duì)伍建設(shè)。組成市、鎮(zhèn)、村、組四位一體法治宣講隊(duì)伍，成立由法院、檢察院、公安局、司法局、人社局、教育局、黨校等單位人員組成的普法講師團(tuán)，形成組織有序、覆蓋全市的普法工作網(wǎng)絡(luò)。二是加強(qiáng)普法陣地建設(shè)。各鎮(zhèn)街區(qū)、村居、社區(qū)結(jié)合各自實(shí)際，分別建立普法宣傳街和法制宣傳欄，滿足基層干部對法律知識的需求。三是充分運(yùn)用現(xiàn)代傳媒。在報(bào)紙開設(shè)普法專欄，在廣播電視開設(shè)《法治之窗》、《行風(fēng)在線》等欄目，建立安丘普法網(wǎng)站、手機(jī)短信普法平臺(tái)和普法博客。充分利用公交電視、廣場、商場LED顯示屏等現(xiàn)代傳媒進(jìn)行宣傳，做到“報(bào)刊有文、電臺(tái)有聲、熒屏有像”的宣傳效果。

2.構(gòu)建實(shí)效性普法內(nèi)容體系。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員學(xué)法用法。制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的實(shí)施意見》和黨委（黨組）中心組年度集中學(xué)法等制度，市委黨校將普法教育列入干部培訓(xùn)課程。市委、市政府開辦“青云大講堂”，定期邀請法學(xué)專家對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治輔導(dǎo)。市普法辦每年組織干部參加普法考試，以考促學(xué)，提高了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)。

3.完善立體化組織保障體系。一是完善齊抓共管工作機(jī)制。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、各部門齊抓共管”的思路，明確各級各部門的普法職責(zé)，注重發(fā)揮成員單位作用，建立完善普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)約談等制度，積極構(gòu)建全方位、立體化大普法格局。二是加強(qiáng)監(jiān)督考核。市委、市政府把普法依法治理工作納入全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，建立評估考核機(jī)制和監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)各項(xiàng)工作措施落到實(shí)處。

（二）以基層治理的契約化提升法治能力

隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，利益關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)村成為各種社會(huì)矛盾和問題的集結(jié)點(diǎn)。農(nóng)村矛盾糾紛涉及面廣、影響較大的有土地矛盾、家庭矛盾、鄰里矛盾、經(jīng)濟(jì)糾紛、干群矛盾等。這些矛盾的積累加重，給農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定留下了隱患。為了解決這些矛盾，濰坊市坊子區(qū)探索推行“一約三會(huì)”，通過“約定”形式、用“三會(huì)”機(jī)制，規(guī)范基層干部的決策管理行為?！耙患s”，是指村居組織與黨員干部之間、村居組織與村民之間、村居民與村居民之間，以合同、協(xié)議、紀(jì)要、責(zé)任書、承諾書等形式簽訂的約定?！叭龝?huì)”，是指圍繞約定的形成、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)方面參與的民情征詢會(huì)、民主協(xié)商會(huì)、監(jiān)督評議會(huì)。“一約三會(huì)”從源頭上預(yù)防和化解了基層矛盾，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。具有超前預(yù)防性，能夠從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛。

（三）以會(huì)計(jì)委托代理制加強(qiáng)對基層的監(jiān)督制約。濰坊市寒亭區(qū)探索“村財(cái)鎮(zhèn)管村用”，村里的財(cái)務(wù)由鎮(zhèn)（街道）代記、代管，開支進(jìn)行公示，加強(qiáng)了對村財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理。

通過這些探索，增強(qiáng)了農(nóng)村基層干部的法治觀念，依法辦事能力大大提升，農(nóng)村的法治環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0016- 03

*作者簡介：卜華（1971—），女，中共濰坊市委黨?？蒲刑幐敝魅巍⒏苯淌?，研究方向?yàn)榛鶎咏M織建設(shè)。