我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制法律問(wèn)題芻議

范筱靜

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海關(guān)法

我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制法律問(wèn)題芻議

范筱靜*

國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)不斷發(fā)展變化，海關(guān)作為我國(guó)貿(mào)易管制政策的執(zhí)法機(jī)關(guān)，面臨執(zhí)法依據(jù)不完善，立法機(jī)關(guān)權(quán)力交錯(cuò)，上位法授權(quán)不足，自由裁量權(quán)缺乏法律規(guī)制等問(wèn)題，處于矛盾匯集的漏斗底端。當(dāng)前我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法中反映出來(lái)的法律問(wèn)題可以劃分為海關(guān)執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限兩個(gè)方面。因此，海關(guān)貿(mào)易管制的未來(lái)法律規(guī)范可以兼具實(shí)體法和程序法兩方面內(nèi)容，并以合作行政理論為依據(jù)，以行政權(quán)力授權(quán)與制約為核心構(gòu)建貿(mào)易管制的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制：一方面，通過(guò)海關(guān)與貿(mào)易管制企業(yè)之間的新型合作行政關(guān)系，引導(dǎo)企業(yè)自我拘束和守法；另一方面，通過(guò)立法和司法環(huán)節(jié)的審查和制約，保障海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法解釋權(quán)和自由裁量權(quán)的積極效用。

海關(guān)貿(mào)易管制；合作行政；執(zhí)法解釋權(quán)；自由裁量權(quán)

引 言

“管制”在《辭?！分械慕忉尵窒抻诜蓪用妗皩?duì)罪犯不予關(guān)押而短期限制其人身自由的刑罰”；經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中的“管制”更加豐富，既包括管理、調(diào)校、校準(zhǔn)、調(diào)節(jié)、控制(regulating or being regulated；control)，也可理解為規(guī)章、規(guī)則、法規(guī)、條例(rule or restriction made by an authority)。*A.S.Hornby ：《牛津高階英漢雙解詞典》，趙翠蓮、鄒曉玲等譯，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社1997年版，第1259頁(yè)。貿(mào)易管制，一般指一國(guó)對(duì)外貿(mào)易的國(guó)家管制，包括為實(shí)現(xiàn)有效管理而頒布實(shí)行的各種制度以及所設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的總稱(chēng)。*邵鐵民：《海關(guān)法學(xué)》，中國(guó)海關(guān)出版社2010年版，第23頁(yè)。貿(mào)易管制，按照不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可分為進(jìn)口貿(mào)易管制和出口貿(mào)易管制，關(guān)稅措施和非關(guān)稅措施。關(guān)稅措施主要是通過(guò)關(guān)稅征收影響進(jìn)出口貿(mào)易，而非關(guān)稅措施主要是指除關(guān)稅以外影響一國(guó)對(duì)外貿(mào)易的主要政策措施，該措施種類(lèi)繁多，各國(guó)具體實(shí)施方式也不盡相同。到目前為止，世界各國(guó)采用的非關(guān)稅措施多達(dá)2000余種，最重要的有進(jìn)口配額制、進(jìn)口許可證、外匯管制和自動(dòng)出口配額制等。*王傳麗：《國(guó)際貿(mào)易法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第67頁(yè)。

我國(guó)對(duì)外貿(mào)易管制作為一項(xiàng)綜合制度，從廣義層面理解，包括海關(guān)監(jiān)管制度、關(guān)稅制度、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者管理制度、進(jìn)出口許可制度、出入境檢驗(yàn)檢疫制度、進(jìn)出口貨物收付匯管理制度和貿(mào)易救濟(jì)制度；從制度運(yùn)行的狹義層面來(lái)看，對(duì)外貿(mào)易管制就是國(guó)家對(duì)進(jìn)出口貨物和技術(shù)采取的禁止進(jìn)出口、限制進(jìn)出口和其他管理措施。

根據(jù)《憲法》、《海關(guān)法》和《對(duì)外貿(mào)易法》等法律規(guī)范的授權(quán)，海關(guān)在邊境上執(zhí)行對(duì)進(jìn)出口貨物的查驗(yàn)、放行和處罰等進(jìn)出口監(jiān)管措施，主要通過(guò)兩個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)出口貨物的監(jiān)督：一是對(duì)物的管理，是物流監(jiān)控的范疇；二是對(duì)單證的管理，是核查管理相對(duì)人進(jìn)出口行為的合法性。海關(guān)通過(guò)對(duì)“單”、“證”、“貨”，按照“單單相符”、“單貨相符”、“單證相符”、“證貨相符”的標(biāo)準(zhǔn)判斷進(jìn)出口貨物的合法性，決定是否放行，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易管制的目標(biāo)。我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制，是一種典型的行政行為，既包含抽象行政行為，如參與或主持貿(mào)易管制法律規(guī)范的制定，也包括大量的具體行政行為，如審驗(yàn)單證、放行貨物和扣押處罰等。

一、問(wèn)題的提出

隨著貿(mào)易環(huán)境的發(fā)展變化，國(guó)家對(duì)外貿(mào)易管制已從過(guò)去的以進(jìn)口管制為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)出并重，貿(mào)易管制向政治文化、社會(huì)民生、防恐安全、環(huán)境資源、物種保護(hù)和食品安全等多領(lǐng)域拓展。海關(guān)的貿(mào)易管制職能逐步從傳統(tǒng)監(jiān)管向保護(hù)國(guó)家安全、防止核擴(kuò)散、反恐、環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)及履行國(guó)際公約等方向轉(zhuǎn)變，保障貿(mào)易安全，維護(hù)貿(mào)易秩序等職責(zé)任務(wù)也不斷加重。*付軍鋒：《海關(guān)貿(mào)管走向縱深——訪海關(guān)總署政策法規(guī)司司長(zhǎng)孟楊》，《中國(guó)海關(guān)》2008年第12期。海關(guān)的貿(mào)易管制方式也由以通關(guān)環(huán)節(jié)為主向事前程序、事后程序延伸。具體而言，我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制立法和執(zhí)法環(huán)境面臨深刻變化，促使我們必須深入思考我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制立法進(jìn)路問(wèn)題。

(一)從傳統(tǒng)監(jiān)管職能向非傳統(tǒng)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變

海關(guān)關(guān)注需申領(lǐng)進(jìn)出口許可證和配額貨物的禁限管理，以及貨幣和貴金屬的管理。傳統(tǒng)貿(mào)易管制制度的立法目的在于保護(hù)本國(guó)的貿(mào)易安全，維護(hù)國(guó)家貨幣金融秩序，保護(hù)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)免受進(jìn)口貨物的沖擊，同時(shí)，也避免本國(guó)貨物在出口方面的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)引起對(duì)外貿(mào)易摩擦。隨著世界自由貿(mào)易的范圍和程度的擴(kuò)展和深入，以及海關(guān)非傳統(tǒng)職能的轉(zhuǎn)變，海關(guān)貿(mào)易管制的重點(diǎn)也隨之改變。在進(jìn)出口業(yè)務(wù)量增加的背景下，一方面，盡管禁限目錄減少，但種類(lèi)減少的效應(yīng)在高速增長(zhǎng)的海關(guān)業(yè)務(wù)量中被抵銷(xiāo)，海關(guān)傳統(tǒng)貿(mào)易管制的業(yè)務(wù)量不降反而大幅增加，且監(jiān)管要求更高、難度更大。另一方面，金融、環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息安全、流行疾病伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化也紛至沓來(lái)，海關(guān)日益承擔(dān)起反恐、防擴(kuò)散、保護(hù)資源和瀕危動(dòng)物等非傳統(tǒng)職能。

(二)從進(jìn)口管制和出口鼓勵(lì)向出口限制轉(zhuǎn)變

為了保護(hù)本土產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，防止他國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入本國(guó)沖擊本國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，一國(guó)往往采用進(jìn)口貿(mào)易管制阻礙出口國(guó)的產(chǎn)品輸出。這一策略的弊端就是阻滯了產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。GATT和WTO歷史上的貿(mào)易爭(zhēng)端多涉及進(jìn)口貿(mào)易管制和出口激勵(lì)措施，因此包括市場(chǎng)準(zhǔn)入在內(nèi)的進(jìn)口貿(mào)易管制措施一度是WTO談判重點(diǎn)。補(bǔ)貼也被WTO認(rèn)定為出口鼓勵(lì)措施，作為一種不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為而被限制。而出口的擴(kuò)大有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得更多外匯，因此各國(guó)很少采取限制出口的措施。出口限制在過(guò)去僅是國(guó)家為維護(hù)自己在特定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事利益，限制本國(guó)產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)等要素輸出到他國(guó)市場(chǎng)的措施。當(dāng)前，伴隨著全球資源不斷枯竭，稀有金屬等原材料又成為現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必需品，世界各國(guó)和WTO開(kāi)始對(duì)出口限制措施——“市場(chǎng)準(zhǔn)出”的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度。例如WTO曾經(jīng)在其貿(mào)易政策評(píng)審報(bào)告中專(zhuān)門(mén)列舉了出口配額、出口許可證、出口稅、出口禁止和最低出口價(jià)格等“直接影響出口措施”的國(guó)家貿(mào)易管制措施。因此，海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的國(guó)內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)由關(guān)注進(jìn)口管制和出口鼓勵(lì)措施，向關(guān)注出口限制措施轉(zhuǎn)移，由“市場(chǎng)準(zhǔn)入”向“市場(chǎng)準(zhǔn)出”轉(zhuǎn)變。

(三)國(guó)家新戰(zhàn)略和貿(mào)易新型態(tài)形成

國(guó)家“一帶一路”倡議提出后，海關(guān)積極響應(yīng)，確立了以促進(jìn)互聯(lián)互通為目標(biāo)，主要包括統(tǒng)籌口岸發(fā)展布局、創(chuàng)新口岸管理模式、推進(jìn)國(guó)際物流大通道建設(shè)、促進(jìn)海上運(yùn)輸通道建設(shè)、推動(dòng)口岸管理相關(guān)部門(mén)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助和推進(jìn)“一帶一路”區(qū)域通關(guān)一體化改革等六項(xiàng)措施，互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)必須在沿線國(guó)家海關(guān)體制的多樣性與差異性、國(guó)家海關(guān)之間行政互助協(xié)定缺乏等困難下推進(jìn)。物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)催生新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易方式，推動(dòng)跨境貿(mào)易電子商務(wù)、融資租賃、保稅期貨交割等新型業(yè)態(tài)的發(fā)展，成為世界經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。新技術(shù)為海關(guān)改革創(chuàng)新增添手段，但新業(yè)態(tài)也對(duì)海關(guān)傳統(tǒng)監(jiān)管理念和模式提出了挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制的法律淵源和內(nèi)容

(一)我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制的規(guī)范體系基本形成

我國(guó)貿(mào)易管制所涉及的法律淵源包括五個(gè)方面，憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和國(guó)際條約，其中關(guān)于海關(guān)貿(mào)易管制的法律淵源，具體包括以《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海關(guān)法》)、《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》、《中華人民共和國(guó)貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》為主的貿(mào)易管制法律體系和以《海關(guān)貿(mào)易管制工作規(guī)程》(試行)為主的海關(guān)貿(mào)易管制管理體系。《海關(guān)法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)海關(guān)是國(guó)家的進(jìn)出關(guān)境(以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘進(jìn)出境’)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。海關(guān)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品(以下簡(jiǎn)稱(chēng)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品)，征收關(guān)稅和其他稅、費(fèi)，查緝走私，并編制海關(guān)統(tǒng)計(jì)和辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)?！薄逗ｊP(guān)法》第40條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)進(jìn)出境貨物、物品有禁止性或者限制性規(guī)定的，海關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)作出的規(guī)定實(shí)施監(jiān)管。具體監(jiān)管辦法由海關(guān)總署制定。”《海關(guān)法》明確了海關(guān)的職責(zé)，即海關(guān)根據(jù)與國(guó)家貿(mào)易管制政策有關(guān)的法律、法規(guī)等法律文件實(shí)施監(jiān)管或制定有關(guān)監(jiān)管程序。

因此，海關(guān)根據(jù)對(duì)外貿(mào)易和海關(guān)法規(guī)對(duì)一般貨物的貿(mào)易管制直接執(zhí)法，對(duì)受進(jìn)出口管制的貨物憑“證”驗(yàn)放，而制定許可證件的實(shí)體法規(guī)則由國(guó)務(wù)院各相關(guān)事項(xiàng)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。除以上法律文件外，國(guó)務(wù)院還頒布了大量行政法規(guī)涉及到海關(guān)貿(mào)易進(jìn)出口限制和禁止問(wèn)題。例如，針對(duì)技術(shù)進(jìn)出口的《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、針對(duì)貨物進(jìn)出口的《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、保護(hù)野生植物的《野生植物保護(hù)條例》、針對(duì)藥品的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》等，難以一一窮盡。可見(jiàn)，我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的直接依據(jù)是各個(gè)部門(mén)規(guī)章及相關(guān)的規(guī)范性文件。

從上述法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，進(jìn)出口單證由相應(yīng)的主管部門(mén)簽發(fā)，海關(guān)對(duì)國(guó)家禁止或者限制出口貨物的監(jiān)管通過(guò)單證、證貨驗(yàn)核方式進(jìn)行，并有權(quán)對(duì)單證不符的貨物拒絕放行甚至沒(méi)收。

(二)確立了以驗(yàn)放權(quán)和處罰權(quán)為主的海關(guān)貿(mào)易管制權(quán)力

海關(guān)貿(mào)易管制的主要制度包括管制清單、經(jīng)營(yíng)資格登記、經(jīng)營(yíng)權(quán)審批制度、進(jìn)出口許可制度等。為實(shí)現(xiàn)管制職責(zé)，《對(duì)外貿(mào)易法》、《海關(guān)法》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等法律規(guī)范賦予海關(guān)對(duì)進(jìn)出境貨物、技術(shù)執(zhí)行“驗(yàn)放權(quán)”和“處罰權(quán)”等監(jiān)管權(quán)力。

其中，海關(guān)“驗(yàn)放權(quán)”的法律淵源是《海關(guān)法》第24條，該條規(guī)定進(jìn)口貨物的收貨人、出口貨物的發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)，交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件和有關(guān)單證。國(guó)家限制進(jìn)出口的貨物，沒(méi)有進(jìn)出口許可證件的，不予放行，具體處理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。據(jù)此，對(duì)于限制進(jìn)出口貨物的收發(fā)貨人，海關(guān)具有查明許可證件并決定是否放行的監(jiān)管權(quán)力。而“處罰權(quán)”主要由《海關(guān)法》和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定?！逗ｊP(guān)法》第82條、第83條規(guī)定，違反國(guó)家有關(guān)禁止性、限制性管理規(guī)定，采取偽、瞞報(bào)等行為，運(yùn)輸、郵寄、攜帶國(guó)家禁止或限制進(jìn)出境貨物、物品的，屬于違法行為，海關(guān)依法追求當(dāng)事人的責(zé)任。構(gòu)成走私犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！逗ｊP(guān)行政處罰實(shí)施條例》第7條(2)項(xiàng)、第9條(2)項(xiàng)規(guī)定構(gòu)成走私行為的，由海關(guān)依法沒(méi)收涉案貨物及違法所得，并可處等值的罰款。對(duì)于不構(gòu)成走私行為的，依照本條例第13條、第14條、第15條(3)等規(guī)定予以行政處罰?！秾?duì)外貿(mào)易法》第61條規(guī)定，違反國(guó)家禁限規(guī)定，受到海關(guān)行政處罰或受到刑事處罰的，自處罰生效之日起三年內(nèi)，國(guó)家對(duì)外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)或其他部門(mén)，不予受理違法行為人進(jìn)出口配額或許可證件的申請(qǐng)，或者禁止違法行為人在一年以上三年以下的期限內(nèi)從事有關(guān)貨物或技術(shù)的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這些法律文件則賦予了海關(guān) “貿(mào)易管制違法的評(píng)價(jià)權(quán)”和“貿(mào)易管制違法的執(zhí)法權(quán)”。因此，海關(guān)具有貿(mào)易管制貨物的追責(zé)權(quán)、處罰權(quán)和一定幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)。

三、我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制存在的法律問(wèn)題

(一)海關(guān)貿(mào)易管制法律規(guī)范的位階不高

以運(yùn)輸工具、貨物和物品三類(lèi)主要監(jiān)管對(duì)象，海關(guān)頒布了在特定主體、特定貿(mào)易方式、特殊區(qū)域和特別運(yùn)輸工具幾個(gè)語(yǔ)境下的40多部具體的監(jiān)管辦法；除了法律、行政法規(guī)外，海關(guān)貿(mào)易管制法律體系中還包括禁止進(jìn)(出)口貨物目錄、貨物進(jìn)(出)口許可證管理辦法及目錄等部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件300余件。*《中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊(cè)》編寫(xiě)組：《中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊(cè)》，中國(guó)海關(guān)出版社 2015年版，第31頁(yè)。另外，海關(guān)總署每年均與其他部門(mén)聯(lián)合發(fā)布有關(guān)貿(mào)易管制的公告，調(diào)整貿(mào)易管制的監(jiān)管范圍。*海關(guān)總署監(jiān)管司貿(mào)易管制處：《2015年國(guó)家貿(mào)管新規(guī)解讀》，《中國(guó)海關(guān)》2015年第2期。目前這些法律文件的位階偏低，缺乏規(guī)范性和透明度的立法過(guò)程和規(guī)范條文，不利于支撐海關(guān)履行國(guó)家貿(mào)易管制政策的執(zhí)行職能，也難以保障海關(guān)完成貿(mào)易安全和貿(mào)易便利任務(wù)。我國(guó)海關(guān)的傳統(tǒng)職能的稅收、緝私和統(tǒng)計(jì)均有相應(yīng)的行政法規(guī)作為海關(guān)執(zhí)法依據(jù)，如《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》、*《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》目前已經(jīng)啟動(dòng)立法征詢(xún)意見(jiàn)的程序?！吨腥A人民共和國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)條例》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)稽查條例》，另外海關(guān)非傳統(tǒng)職能和海關(guān)特別管理事項(xiàng)的法律依據(jù)還有《中華人民共和國(guó)海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》等，可見(jiàn)，四大傳統(tǒng)職能之一的海關(guān)監(jiān)管亟待完成行政法規(guī)的立法，其中就應(yīng)包含貿(mào)易管制這一重要對(duì)外貿(mào)易政策，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和安全政策，履行國(guó)際協(xié)定承諾義務(wù)。

在現(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系中，存在著這樣一個(gè)突出的問(wèn)題，即實(shí)體法律規(guī)制相對(duì)完善，程序法律規(guī)制稍顯滯后，這一問(wèn)題在貿(mào)易管制領(lǐng)域也有同樣體現(xiàn)。首先，我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制法律規(guī)定主要是關(guān)于海關(guān)貿(mào)易管制的范圍、管理相對(duì)人的義務(wù)等實(shí)體法律規(guī)范，而關(guān)于海關(guān)貿(mào)易管制的方式、步驟、時(shí)限，就沒(méi)有規(guī)定或只是原則地做出簡(jiǎn)單規(guī)定。如《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》中只籠統(tǒng)規(guī)定了相對(duì)人的報(bào)關(guān)義務(wù)和海關(guān)的處罰權(quán)，沒(méi)有規(guī)定海關(guān)檢查禁止或限制進(jìn)出口貨物的程序要求。其次，海關(guān)在貿(mào)易管制方面的程序性規(guī)定多出現(xiàn)在海關(guān)總署發(fā)布的行政規(guī)章或規(guī)范性文件中，相比于法律和行政法規(guī)，這些文件針對(duì)性和可操作性性強(qiáng)，但效力層級(jí)較低，且多數(shù)未對(duì)外公布，屬于海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范。比如規(guī)制貿(mào)易管制程序的《海關(guān)貿(mào)易管制規(guī)程》(署法發(fā)[2004]170號(hào))屬于非公開(kāi)文件，不利于相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。

海關(guān)貿(mào)易管制的執(zhí)法依據(jù)的零散性和低層級(jí)性，至少造成了規(guī)范不透明、依據(jù)沖突和執(zhí)法不統(tǒng)一這三方面的問(wèn)題。首先，對(duì)外無(wú)法實(shí)現(xiàn)履行WTO體制下做出的外貿(mào)政策透明度承諾。如前所述，貿(mào)易管制涉及的主管部門(mén)多、實(shí)體法律規(guī)范紛雜，海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)行依據(jù)來(lái)源于內(nèi)部文件，外界無(wú)從知曉，嚴(yán)重影響我國(guó)的國(guó)際形象。其次，海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法依據(jù)存在沖突。例如兩用物項(xiàng)與技術(shù)的出口許可申請(qǐng)由多個(gè)部門(mén)交叉管理與審核，*核產(chǎn)品出口管制部門(mén)是CAEA、國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局、商務(wù)部，生物兩用品及相關(guān)設(shè)備與技術(shù)出口管制部門(mén)是商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部。又如外商投資企業(yè)作為投資進(jìn)口或者投資額內(nèi)生產(chǎn)自用的貨物進(jìn)口許可的不同文件的矛盾規(guī)定。*2005年1月1日起施行的《貨物自動(dòng)進(jìn)口許可管理辦法》(商務(wù)部、海關(guān)總署令2004年第26號(hào))第12條2項(xiàng)規(guī)定“外商投資企業(yè)作為投資進(jìn)口或者投資額內(nèi)生產(chǎn)自用的”方式進(jìn)口自動(dòng)許可貨物的，可以免領(lǐng)《自動(dòng)進(jìn)口許可證》。但現(xiàn)行有效的2002年起施行的《外商投資企業(yè)自動(dòng)進(jìn)口許可管理實(shí)施細(xì)則》(對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、海關(guān)總署令〔2002〕第4號(hào))第7條規(guī)定“外商投資企業(yè)作為投資和自用進(jìn)口屬于自動(dòng)進(jìn)口許可管理貨物，海關(guān)憑加蓋外經(jīng)貿(mào)外資管理部門(mén)‘外商投資企業(yè)進(jìn)口審核專(zhuān)用章’的設(shè)備、物料清單驗(yàn)放”。該規(guī)定要求領(lǐng)取設(shè)備、物料清單實(shí)際是一種變相的領(lǐng)證行為，與26號(hào)令的規(guī)定存在一定程度的沖突。分管部門(mén)的政令不盡一致，使得海關(guān)執(zhí)法無(wú)法適從。第三，即使在海關(guān)內(nèi)部，根據(jù)總署發(fā)布的《海關(guān)貿(mào)易管制規(guī)程》和授權(quán)，各地海關(guān)需要根據(jù)所在地區(qū)情況制定關(guān)區(qū)內(nèi)的貿(mào)易管制操作規(guī)程，出現(xiàn)執(zhí)法不統(tǒng)一的結(jié)果顯而易見(jiàn)。

(二)海關(guān)貿(mào)易管制職能定位不明晰

海關(guān)參與多數(shù)對(duì)外貿(mào)易管制規(guī)范和措施的起草，但《海關(guān)法》只籠統(tǒng)規(guī)定了海關(guān)具有許可證件的審核權(quán)限和制定管理程序的權(quán)限，海關(guān)在進(jìn)出口貿(mào)易管制中主要以機(jī)械、單一的執(zhí)法角色為主。當(dāng)發(fā)生貿(mào)易管制主體眾多、職能重復(fù)、執(zhí)法法律依據(jù)沖突，海關(guān)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一性以及監(jiān)管效率就將面臨巨大挑戰(zhàn)。相對(duì)于海關(guān)職能的擴(kuò)張以及貿(mào)易管制領(lǐng)域的擴(kuò)大，相關(guān)的法律法規(guī)顯得過(guò)于滯后，行政規(guī)章或規(guī)范性文件已經(jīng)做出了新的規(guī)定，法律或行政法規(guī)的修改多顯滯后，上位法和下位法之間存在的沖突造成海關(guān)在貿(mào)管方面的權(quán)限無(wú)所適從。為了規(guī)范權(quán)力范圍，海關(guān)總署曾于2014年組織梳理海關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章后制定《海關(guān)行政職權(quán)目錄表》，*張倩怡：《海關(guān)總署曬權(quán)力清單》，《北京日?qǐng)?bào)》2014年4月8日第3版，http://bjrb.bjd.com.cn/html/2014-04/08/content_168009.htm，權(quán)力清單詳見(jiàn)http://xian.customs.gov.cn/publish/portal133/tab62264/info704249.htm。該份目錄表列明了貿(mào)易管制的對(duì)象和法律依據(jù)。但海關(guān)在貿(mào)易管制方面的具體權(quán)力仍有模糊之處，例如關(guān)于技術(shù)進(jìn)出口的行政處罰權(quán)問(wèn)題，《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》和《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》規(guī)定海關(guān)對(duì)于違反禁限進(jìn)出口技術(shù)制度的行為的行政處罰權(quán)，而它們的上位法《海關(guān)法》卻沒(méi)有明確海關(guān)對(duì)于技術(shù)進(jìn)出口的處罰職權(quán)，并且《對(duì)外貿(mào)易法》中也沒(méi)有設(shè)定海關(guān)對(duì)于違反禁限進(jìn)出口技術(shù)制度的行為的行政處罰權(quán)。*《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第46條規(guī)定：“進(jìn)口或者出口屬于禁止進(jìn)出口的技術(shù)的，或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)口或者出口屬于限制進(jìn)出口的技術(shù)的……尚不夠刑事處罰的，區(qū)別不同情況，依照海關(guān)法的有關(guān)規(guī)定處罰”；《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》第36規(guī)定：“走私兩用物項(xiàng)和技術(shù)的，由海關(guān)依照《中華人民海關(guān)法》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰條例》的有關(guān)規(guī)定給予行政處罰”；《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第61條規(guī)定：“進(jìn)出口屬于禁止進(jìn)出口的貨物的，或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)出口屬于限制進(jìn)出口的貨物的，由海關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。進(jìn)出口屬于禁止進(jìn)出口的技術(shù)的，或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)出口屬于限制進(jìn)出口的技術(shù)的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰；法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款，沒(méi)有違法所得或者違法所得不足一萬(wàn)元的，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。自前兩款規(guī)定的行政處罰決定生效之日或者刑事處罰判決生效之日起，國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)或者國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)可以在三年內(nèi)不受理違法行為人提出的進(jìn)出口配額或者許可證的申請(qǐng)，或者禁止違法行為人在一年以上三年以下的期限內(nèi)從事有關(guān)貨物或者技術(shù)的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！绷⒎ㄉ系臎_突和不協(xié)調(diào)造成了海關(guān)在貿(mào)易管制方面的權(quán)力界限不明確，既不利于海關(guān)正常行使職權(quán)，也不利于對(duì)于權(quán)力的制約。

可見(jiàn)，目前國(guó)家貿(mào)易管制的法律體系并存兩個(gè)問(wèn)題，一是缺乏明確的監(jiān)管權(quán)限劃分，二是海關(guān)執(zhí)法頻受約束不足的質(zhì)疑。在海關(guān)貿(mào)易管制立法中，可以明確貿(mào)易管制的權(quán)限劃分，改變海關(guān)單一執(zhí)法職能，加強(qiáng)海關(guān)參與制定國(guó)家貿(mào)易管制政策的權(quán)力，以及在一線執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)、執(zhí)法解釋權(quán)以及是否向有關(guān)部門(mén)征詢(xún)的決定權(quán)。

(三)海關(guān)貿(mào)易管制的執(zhí)法程序不規(guī)范

其一，具體作業(yè)程序多，立法方式零散，缺乏全局性、統(tǒng)一性的程序性規(guī)定。關(guān)于貨物進(jìn)出口監(jiān)管，海關(guān)總署分別對(duì)監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)布單獨(dú)的程序性規(guī)定(如《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》、《海關(guān)進(jìn)出口貨物查驗(yàn)管理辦法》等)，各海關(guān)根據(jù)自身工作情況也制定各種程序規(guī)范的條例、辦法和實(shí)施細(xì)則等，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范。上文提及的《海關(guān)貿(mào)易管制規(guī)程》層級(jí)效力低，貿(mào)易管制程序的約束力低。缺乏統(tǒng)一執(zhí)法程序規(guī)定在一定程度上造成各地海關(guān)執(zhí)法不一和低效。其二，重事后程序、輕事前程序和事中程序，現(xiàn)行海關(guān)貿(mào)管的法律法規(guī)體系多數(shù)是事后制度，如《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》《海關(guān)行政賠償辦法》等，由于事后程序往往只能對(duì)已發(fā)生的行政行為進(jìn)行事后矯正，所以對(duì)行政過(guò)程中的有法不依現(xiàn)象則力所不及。其三，海關(guān)執(zhí)行貿(mào)易管制的規(guī)則模糊，可執(zhí)行性不強(qiáng)。如前所述，《海關(guān)法》第24條確認(rèn)了海關(guān)具有貿(mào)易管制貨物的驗(yàn)放權(quán)，但卻未規(guī)定判斷出口貨物是否屬于許可證管理范疇的標(biāo)準(zhǔn)，以及如何界定許可證是否有效。海關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，存在大量因法律規(guī)定不明晰需要向主管部門(mén)征詢(xún)的事項(xiàng)，直接影響海關(guān)監(jiān)管效率和當(dāng)事人的權(quán)益。

(四)海關(guān)貿(mào)易執(zhí)法約束機(jī)制不完善

海關(guān)處于執(zhí)行貿(mào)易管制的第一線，相比于其他行政管理部門(mén)，海關(guān)業(yè)務(wù)特點(diǎn)呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、變化性，海關(guān)在貿(mào)易管制中要處理的細(xì)節(jié)問(wèn)題很多，因此被賦予自由裁量權(quán)?！逗ｊP(guān)法》第40條也規(guī)定，海關(guān)依據(jù)“法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)作出的規(guī)定”對(duì)禁限進(jìn)出口貨物進(jìn)行監(jiān)管，并且“具體監(jiān)管辦法由海關(guān)總署規(guī)定”。相關(guān)的法律、行政法規(guī)為海關(guān)設(shè)立了大量的行政自由裁量權(quán)，存在于進(jìn)出口申報(bào)、查驗(yàn)、放行、行政處罰等多個(gè)環(huán)節(jié)，涵蓋行為條件、行為方式、行為程序等多方面。海關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中有權(quán)對(duì)貨物的商品歸類(lèi)、對(duì)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)者進(jìn)出口的貨物是否屬于需要申領(lǐng)證件、是否屬于敏感物項(xiàng)和技術(shù)、違反管制義務(wù)的處罰幅度自由裁量。海關(guān)于2013年11月出臺(tái)《海關(guān)規(guī)制自由裁量權(quán)辦法(試行)》，并且在行政處罰方面也曾制定自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，如《海關(guān)行政處罰罰款幅度參照標(biāo)準(zhǔn)》、《固體廢物違法進(jìn)境行政處罰案件的法律適用及處罰幅度參照標(biāo)準(zhǔn)》等。

那么實(shí)踐中很多海關(guān)由于行政裁量權(quán)被起訴的情況是否出現(xiàn)在貿(mào)易管制工作中呢？海關(guān)貿(mào)易管制的立法和執(zhí)法是否就受到“權(quán)力本位”的質(zhì)疑呢？答案是肯定的。首先，海關(guān)自我約束的文件大多屬于非正式、不對(duì)外公開(kāi)的形式，不具備法律效力，*曹艷華、魏曦：《對(duì)行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的反思——一起海關(guān)行政訴訟案件引發(fā)的思考》，《海關(guān)法評(píng)論》第5卷。被行政相對(duì)人知曉，影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的法律文件不公開(kāi)，背離了公平公正的行政法基本原則，也減損了海關(guān)貿(mào)管行政行為的透明度。其次，對(duì)外公開(kāi)的法律和行政法規(guī)中，常常出現(xiàn)這樣的表述，“海關(guān)認(rèn)為必要時(shí)”、“……可以……”、“經(jīng)海關(guān)同意”、“處……以下的罰款”，類(lèi)似的寬泛和授權(quán)性的法律規(guī)范，容易受到海關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大的質(zhì)疑。最后，在一些程序性規(guī)范中，對(duì)于行政相對(duì)人的“正面約束”很強(qiáng)，而對(duì)于海關(guān)行政人員的“反面約束”則很弱，不注重獨(dú)立的制約行政權(quán)、保障公民權(quán)利的程序。以程序性規(guī)范的時(shí)效制度為例，大多數(shù)程序?yàn)樾姓鄬?duì)人履行義務(wù)設(shè)定了時(shí)間限制，而對(duì)于海關(guān)行政職權(quán)的行使則沒(méi)有明確的時(shí)間限制，如《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》對(duì)于提交報(bào)關(guān)單、修改報(bào)關(guān)單以及辦理保管手續(xù)均有明確的時(shí)間限制，而對(duì)于海關(guān)的審查期限卻沒(méi)有作出任何限制。這樣的傾向造成了行政相對(duì)人與海關(guān)行政主體之間的不對(duì)等，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

(五)海關(guān)貿(mào)易管制的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢

作為邊境管理部門(mén)，海關(guān)要執(zhí)行貿(mào)易管制的法律法規(guī)和各部委制定的行政規(guī)章。實(shí)踐中，缺乏綜合協(xié)調(diào)和整體規(guī)劃或隱含部門(mén)利益的法律文件并不鮮見(jiàn)。例如，在出入境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫問(wèn)題上，海關(guān)和檢疫機(jī)關(guān)都屬于執(zhí)行機(jī)關(guān)，前者的權(quán)力是查驗(yàn)通關(guān)單以及放行權(quán)，后者的權(quán)力是檢驗(yàn)檢疫權(quán)；兩個(gè)部門(mén)的優(yōu)先執(zhí)法權(quán)限有待協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，明確對(duì)行政相對(duì)人的指引。《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》第八條和第十四條都表明了檢疫機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力優(yōu)先于海關(guān)執(zhí)法權(quán)力的態(tài)度，*《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》第八條：口岸動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)在港口、機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、郵局執(zhí)行檢疫任務(wù)時(shí)，海關(guān)……等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)配合；第十四條：輸入動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)境口岸實(shí)施檢疫。未經(jīng)口岸動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)同意，不得卸離運(yùn)輸工具。而《海關(guān)法》第三十七條則規(guī)定，貨物未經(jīng)海關(guān)許可，不得開(kāi)拆、提取、支付……或進(jìn)行其他處置。那么究竟是海關(guān)先卸離運(yùn)輸工具還是檢疫機(jī)關(guān)先開(kāi)箱檢查呢？這樣相互矛盾的規(guī)定就會(huì)引發(fā)實(shí)踐中兩部門(mén)的不協(xié)調(diào)，從而影響到行政效率和相對(duì)人的權(quán)益。*馬忠法、吳松浩：《〈海關(guān)法〉與〈進(jìn)出境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫法〉關(guān)系協(xié)調(diào)之探討——以進(jìn)境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫為視角》，《海關(guān)法評(píng)論》2010年版。再如，上文提及的禁限進(jìn)出口技術(shù)的行政處罰權(quán)問(wèn)題，究竟是由海關(guān)行使還是國(guó)家對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)行使，法律規(guī)定也是含混不清。此外，對(duì)外貿(mào)易管制法律制度是一項(xiàng)綜合性制度，應(yīng)是建立在主管部門(mén)有效協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上的。立法和執(zhí)法的效果需要有效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制保障。通常認(rèn)為，《海關(guān)法》第24條賦予了海關(guān)提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)確認(rèn)有爭(zhēng)議貿(mào)易管制事項(xiàng)的權(quán)力，但該條并沒(méi)有對(duì)海關(guān)與其他部門(mén)溝通協(xié)調(diào)的內(nèi)容和程序進(jìn)行規(guī)定，如何啟動(dòng)確認(rèn)或協(xié)商程序、怠于提請(qǐng)其他部門(mén)注意和確認(rèn)的責(zé)任等問(wèn)題都未明確?！逗ｊP(guān)貿(mào)易管制工作規(guī)程》(試行)中專(zhuān)章陳明海關(guān)應(yīng)制定聯(lián)合工作制度，建立與國(guó)務(wù)院主管部門(mén)配合機(jī)制，規(guī)定在何種情況下以及如何與國(guó)務(wù)院主管部門(mén)進(jìn)行聯(lián)系。*《海關(guān)貿(mào)易管制工作規(guī)程》(試行)第十二條規(guī)定：海關(guān)總署應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的聯(lián)系配合，制定聯(lián)系配合工作制度，形成聯(lián)合配合機(jī)制；第十四條規(guī)定：海關(guān)總署應(yīng)不斷及時(shí)向國(guó)務(wù)院主管部門(mén)反饋海關(guān)在執(zhí)行貿(mào)易管制措施中遇到的問(wèn)題并提出可行性建議。對(duì)國(guó)務(wù)院主管部門(mén)因制定貿(mào)易管制措施需要海關(guān)配合的，海關(guān)總署應(yīng)提供便利。必要時(shí)，應(yīng)積極協(xié)調(diào)署內(nèi)有關(guān)部門(mén)辦理；第十五條規(guī)定：海關(guān)總署與國(guó)務(wù)院其他主管部門(mén)就貿(mào)易管制措施執(zhí)行征求意見(jiàn)的書(shū)面形式。但海關(guān)內(nèi)部工作指南的公開(kāi)性和適用范圍極為有限，規(guī)程中要求海關(guān)主動(dòng)與其他部門(mén)溝通在實(shí)踐中是單方的、缺乏拘束力的。

可見(jiàn)，不完善的貿(mào)易管制程序規(guī)范和缺乏效率的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，不利于我國(guó)對(duì)外貿(mào)易管制法律和政策的適用和落實(shí)，也阻礙了海關(guān)在對(duì)外貿(mào)易管制政策的監(jiān)管效力和效果。目前，海關(guān)已與部分許可證件主管部門(mén)建立電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，*《中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊(cè)》編寫(xiě)組：《中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊(cè)》，中國(guó)海關(guān)出版社2015年版，第31頁(yè)。這些問(wèn)題均缺乏立法上的明確規(guī)定。

四、完善我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制的立法建議

(一)完善海關(guān)貿(mào)易管制的程序立法

作為貿(mào)易管制執(zhí)法機(jī)關(guān)，海關(guān)在一國(guó)貿(mào)易管制法律制度中的地位舉足輕重。如果說(shuō)其他主管部門(mén)主導(dǎo)制定了國(guó)家貿(mào)易管制的實(shí)體法，那么海關(guān)則是決定了貿(mào)易管制實(shí)體制度能否實(shí)現(xiàn)的部門(mén)；如果說(shuō)其他主管部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)出口管制標(biāo)準(zhǔn)的制定，那么海關(guān)則負(fù)責(zé)進(jìn)出口管制的具體監(jiān)管，并主要負(fù)責(zé)違反貿(mào)易管制行為的調(diào)查處理。因此，制定公開(kāi)、透明、責(zé)權(quán)清晰的海關(guān)貿(mào)易管制實(shí)體和程序法律規(guī)范是必不可少。*實(shí)體法和程序法，是以是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)得以劃分。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)體法調(diào)整主體之間的權(quán)利和義務(wù)，如民法、刑法等；程序法，指保證權(quán)利和義務(wù)得以實(shí)施的法律，如民事訴訟法、刑事訴訟法。行政法律規(guī)范一般將實(shí)體法和程序法統(tǒng)一規(guī)定，不做單獨(dú)區(qū)分。即使如此，“參與原則”和“效率原則”是程序法理論仍在行政法領(lǐng)域得以發(fā)展，前者要求保障行政相對(duì)人獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)和申請(qǐng)權(quán)等權(quán)利行使，實(shí)現(xiàn)行政程序權(quán)益；后者則追求通過(guò)行政行為方式、步驟、時(shí)限和順序的設(shè)置，確?；镜男姓?。效率原則認(rèn)為，沒(méi)有基本的行政效率，就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會(huì)的基本秩序；而沒(méi)有相對(duì)人參與的行政行為，也難符合真正的社會(huì)公共利益。海關(guān)貿(mào)易管制立法過(guò)程應(yīng)該注意將當(dāng)事人的參與權(quán)利和行政執(zhí)法的效力原則貫徹其中，可以解決當(dāng)前執(zhí)法困境。

自2004年以來(lái)，《海關(guān)貿(mào)易管制規(guī)程》對(duì)規(guī)范海關(guān)執(zhí)行國(guó)家貿(mào)易管制工作程序，提高海關(guān)在執(zhí)法水平和通關(guān)效率起到了重要的指引作用。因此，海關(guān)貿(mào)易管制在立法上具有《規(guī)程》的基礎(chǔ)，實(shí)踐上積累了執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，可將《海關(guān)貿(mào)易管制規(guī)程》升級(jí)為公開(kāi)的、具有法律效力的法律文件。具體的法律規(guī)范的形式可以有幾種選擇：第一，制定部門(mén)規(guī)章《海關(guān)貿(mào)易管制辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《管制辦法》)，該規(guī)范與海關(guān)其他四十余部以運(yùn)輸工具、貨物和物品為監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管規(guī)范并列，可以改變目前執(zhí)法不透明、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明晰的現(xiàn)狀；第二，制定行政法規(guī)《海關(guān)監(jiān)管條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)管條例》)，在其中對(duì)海關(guān)貿(mào)易管制的權(quán)限和程序等法律問(wèn)題做出明確規(guī)定，確認(rèn)海關(guān)貿(mào)易管制的審查驗(yàn)放權(quán)、追責(zé)處罰權(quán)、自由裁量權(quán)，并成立具有決策權(quán)的貿(mào)易管制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；第三，制定《海關(guān)貿(mào)易管制條例》，具有與《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等其他部門(mén)頒布的貿(mào)易管制實(shí)體法律規(guī)范具有同等的法律效力。三種法律規(guī)范的形式各有利弊，立法難度、法律效力順次增加；就現(xiàn)實(shí)可行性而言，制定《海關(guān)貿(mào)易管制辦法》是短期可以迅速實(shí)現(xiàn)的立法選擇，而在《海關(guān)監(jiān)管條例》中對(duì)海關(guān)貿(mào)易管制進(jìn)行規(guī)定則是未來(lái)立法的主要趨勢(shì)，《管制辦法》可以為《監(jiān)管條例》的制定積累立法經(jīng)驗(yàn)，并在執(zhí)法實(shí)踐中檢驗(yàn)立法效果。同時(shí)，《海關(guān)貿(mào)易管制規(guī)程》可以繼續(xù)保留并作適當(dāng)修訂，并明確條例和規(guī)程的關(guān)系，條例是對(duì)外公布的海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法依據(jù)，對(duì)海關(guān)執(zhí)法的合法性、權(quán)限界定和執(zhí)法程序以及法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定，而規(guī)程則應(yīng)側(cè)重于指導(dǎo)海關(guān)與地方主管部門(mén)之間、海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的部門(mén)之間，或者各關(guān)區(qū)之間關(guān)于貿(mào)易管制的執(zhí)行分工、溝通配合工作。

(二)建立貿(mào)易管制聯(lián)合磋商機(jī)制

綜合性的對(duì)外貿(mào)易管制法律規(guī)范的實(shí)施需要有效的主管部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)。關(guān)于改善貿(mào)易管制協(xié)調(diào)機(jī)制，既有國(guó)內(nèi)共識(shí)和實(shí)踐，亦有國(guó)際先例和經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的模式，目前有《海關(guān)貿(mào)易管制工作規(guī)程》中的聯(lián)合配合工作機(jī)制，還有常設(shè)辦事處、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合辦公、聯(lián)合部門(mén)等模式。歐盟在出口管制方面的政策出臺(tái)優(yōu)先考慮海關(guān)可操作性，通過(guò)建立定期磋商機(jī)制，增進(jìn)管制部門(mén)和海關(guān)實(shí)際監(jiān)管部門(mén)的實(shí)踐，以提高監(jiān)管效率。2010年美國(guó)奧巴馬政府提出“出口倍增”計(jì)劃的同時(shí)，采取了一系列簡(jiǎn)化現(xiàn)行的復(fù)雜而繁瑣的管制體系，并最終確立單一的管制物品清單、單一的管制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、單一的信息技術(shù)系統(tǒng)以及單一的許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)外海關(guān)都不缺少與其他部門(mén)的合作經(jīng)驗(yàn)，如各國(guó)“單一窗口”一般由跨部門(mén)委員會(huì)來(lái)管理，委員會(huì)成員來(lái)自政府的主要部門(mén)和企業(yè)，主席均為政府高級(jí)官員。如美國(guó)設(shè)立了一個(gè)八個(gè)政府部門(mén)參與的委員會(huì)(Board of Directors)負(fù)責(zé)實(shí)施該計(jì)劃，委員會(huì)根據(jù)總統(tǒng)授權(quán)負(fù)責(zé)與政府有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，做出項(xiàng)目計(jì)劃和管理的重大決策，委員會(huì)下設(shè)項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督、跟蹤項(xiàng)目的進(jìn)展情況。“單一窗口”與執(zhí)法合作兩者相互促進(jìn)，“單一窗口”對(duì)口岸執(zhí)法合作提出了更高的要求，而合作執(zhí)法的模式也實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面上無(wú)障礙的互換和風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)交換。又如邊境聯(lián)合緝私的“海防委員會(huì)”等類(lèi)似機(jī)構(gòu)，也將邊境管理和反走私綜合治理有利融合。

我國(guó)在2003年頒布的《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》明確國(guó)務(wù)院設(shè)立關(guān)稅稅則委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體工作由財(cái)政部承擔(dān)，負(fù)責(zé)《稅則》和《進(jìn)境物品進(jìn)口稅稅率表》的稅目、稅則號(hào)列和稅率的調(diào)整和解釋?zhuān)袡?quán)決定實(shí)行暫定稅率的貨物、稅率和期限、關(guān)稅配額稅率、征收反傾銷(xiāo)稅、反補(bǔ)貼稅、保障措施關(guān)稅、報(bào)復(fù)性關(guān)稅以及決定實(shí)施其他關(guān)稅措施等職責(zé)。可見(jiàn)，關(guān)稅稅則委員會(huì)具有部分稅收政策制定和執(zhí)行的決定權(quán)。2016年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)局《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的請(qǐng)示》，正式設(shè)立由知識(shí)產(chǎn)權(quán)局牽頭，包括最高院、最高檢、海關(guān)總署、工商總局等31個(gè)部門(mén)和單位組成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)部際聯(lián)席會(huì)議。該聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施工作，負(fù)責(zé)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重大方針策略研究和宏觀指導(dǎo)，制定實(shí)施計(jì)劃，并指導(dǎo)、督促、檢查有關(guān)政策措施落實(shí)、協(xié)調(diào)相關(guān)重大問(wèn)題?？梢?jiàn)，一個(gè)統(tǒng)一、有權(quán)、有效的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者高層次的聯(lián)席會(huì)議更有可能承擔(dān)起一國(guó)貿(mào)易管制的綜合職責(zé)。建議可參考我國(guó)稅則和知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)實(shí)踐，在國(guó)務(wù)院成立由海關(guān)牽頭的，所有涉及進(jìn)出口領(lǐng)域的立法、協(xié)調(diào)和執(zhí)法的相關(guān)部門(mén)組成的進(jìn)出口管理委員會(huì)。該委員會(huì)應(yīng)規(guī)劃和統(tǒng)籌我國(guó)貿(mào)易管制的宏觀戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)重大進(jìn)出口立法的規(guī)劃，重大的進(jìn)出口貿(mào)易管制問(wèn)題的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督促等職責(zé)；該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還應(yīng)該具有管理職能，其協(xié)調(diào)應(yīng)該是具有強(qiáng)制性的指令；通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、設(shè)置聯(lián)絡(luò)員、互通情報(bào)、定期或不定期通報(bào)等方法，建立完善貿(mào)易管制協(xié)調(diào)機(jī)制，提高貿(mào)易管制系統(tǒng)的整體效能，確保我國(guó)貿(mào)易管制工作實(shí)現(xiàn)多方管理、多方投入、多方受益的良好局面。在實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，繼續(xù)構(gòu)筑虛擬協(xié)調(diào)平臺(tái)，即各監(jiān)管部門(mén)間的風(fēng)險(xiǎn)信息共享平臺(tái)，利用“中國(guó)電子口岸”的建設(shè)平臺(tái)，擴(kuò)大許可證的電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查的范圍，推進(jìn)進(jìn)出口證件簽發(fā)與管理的信息化。另外，各管制機(jī)構(gòu)之間隨時(shí)就執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)向進(jìn)行共享和分析，確保主管部門(mén)之間在風(fēng)險(xiǎn)信息溝通的及時(shí)性，提高風(fēng)險(xiǎn)信息的時(shí)效性和利用率，實(shí)現(xiàn)海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管和高效通關(guān)并舉。

(三)確立海關(guān)貿(mào)易管制的合作行政理念

我國(guó)正致力于服務(wù)型政府的建設(shè)，構(gòu)建和諧社會(huì)的理念漸入人心，這是我國(guó)行政主體與行政相對(duì)方建立合作伙伴關(guān)系的時(shí)代基礎(chǔ)。服務(wù)與合作，是“合作行政理念”的核心內(nèi)容，也是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)。即便有學(xué)者認(rèn)為海關(guān)貿(mào)易管制屬于損益性行政行為，但受到禁止、限制的企業(yè)與海關(guān)間仍存在合作空間，并不受監(jiān)管和懲處的相對(duì)方自愿接受行政主體的行政處理決定并主動(dòng)配合執(zhí)行這種情況。*行政主體與行政相對(duì)方之間的關(guān)系經(jīng)歷過(guò)管理模式、控權(quán)模式和現(xiàn)代平衡模式階段。在這一發(fā)展過(guò)程中，從第一模式向第二模式過(guò)渡體現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力、漠視向?qū)Ψ綑?quán)利，到嚴(yán)格限制行政主體的權(quán)力，保護(hù)相對(duì)方的主體權(quán)利的發(fā)展，但是兩個(gè)階段雙方法律地位不平等是沒(méi)有改變的客觀事實(shí)。而第三階段中，相對(duì)方對(duì)行政主體的監(jiān)督和制約日益全面，并追求雙方的平衡態(tài)勢(shì)，二者也不斷謀求服務(wù)和合作。但合作行政在不同類(lèi)的行政管理領(lǐng)域的體現(xiàn)程度是不同。例如，有學(xué)者根據(jù)相對(duì)方的權(quán)利損益與否，將現(xiàn)代行政分為損益性行政和受益性行政兩大類(lèi)。在受益性行政中，行政主體為相對(duì)方提供的行政服務(wù)是賦予其各種利益的服務(wù)。當(dāng)行政服務(wù)功能被強(qiáng)化時(shí)，行政管制功能必然被削弱。削弱并不是說(shuō)行政主體在行使行政職責(zé)方面的能力下降，或是對(duì)行政管制領(lǐng)域違法現(xiàn)象無(wú)原則地作出妥協(xié)或讓步，而是指行政權(quán)力行使主體的整個(gè)行政活動(dòng)貫穿著以服務(wù)為本的價(jià)值理念和精神指導(dǎo)，即使是在貿(mào)易管制這類(lèi)行政管制的領(lǐng)域，服務(wù)的影子也依稀可見(jiàn)，只不過(guò)強(qiáng)制性行政權(quán)力的行使被限定在特定情況下罷了。通常認(rèn)為合作治理有兩種主要方式：契約與自我規(guī)制。后者是一種“內(nèi)部式”的“自律”控制，分為自愿性與受監(jiān)督的自我規(guī)制兩種形式。前者如工廠內(nèi)部基于企業(yè)文化所進(jìn)行的內(nèi)部規(guī)制，后者如全國(guó)質(zhì)量保障委員會(huì)、保健組織鑒證聯(lián)合會(huì)進(jìn)行的自我規(guī)制等。諸如中國(guó)存在的類(lèi)似問(wèn)題，像“瘦肉精”、“三聚氰胺”等食品事件，依靠政府的規(guī)制固然重要，但是也需要考慮通過(guò)何種妥當(dāng)手段促進(jìn)食品企業(yè)的自我規(guī)制，使其在實(shí)現(xiàn)特定公共福祉方面能夠發(fā)揮一定作用。在貿(mào)易管制過(guò)程中，除政府部門(mén)的管制之外，還可利用外部力量專(zhuān)注源頭控制、謀求整體協(xié)調(diào)，以及探索外部監(jiān)督。具體而言，首先，依托海關(guān)企業(yè)信用管理體系，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)在海關(guān)貿(mào)管中的自律作用，從源頭上加以控制，如要求防擴(kuò)散兩用物項(xiàng)的生產(chǎn)商等進(jìn)出口企業(yè)完全可以也應(yīng)該承擔(dān)起主動(dòng)的責(zé)任；其次，進(jìn)一步完善行業(yè)自律組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，組建進(jìn)出口貿(mào)易行業(yè)協(xié)會(huì)，建立和完善同業(yè)公約及規(guī)章，建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查披露制度及獎(jiǎng)懲制度，發(fā)揮其協(xié)調(diào)、服務(wù)、溝通和監(jiān)督的行業(yè)約束機(jī)制，節(jié)省行政管理成本，提高行政管理效能；最后，社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有專(zhuān)業(yè)性和中立性，建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)出口企業(yè)的檢查的常規(guī)制度，能夠保障海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的公正性和高效性。

(四)賦予海關(guān)行政解釋權(quán)

無(wú)論立法者多么高明，規(guī)章條文也不能網(wǎng)羅一切行為，不能覆蓋一切具體案件。因此，法律解釋是彌補(bǔ)本身局限性的方法。反過(guò)來(lái)說(shuō)，法律只有通過(guò)解釋來(lái)發(fā)現(xiàn)、補(bǔ)充和修正，才會(huì)獲得運(yùn)用裕如、融通無(wú)礙的彈性。*沈宗靈：《論法律解釋》，《中國(guó)法學(xué)》1993年第6期。法律解釋制度是國(guó)家法律制度整體中具有輻射性和跨越性的重要制度。*周旺生：《中國(guó)現(xiàn)行法律解釋制度研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003第2期。通過(guò)解釋?zhuān)龡l文進(jìn)行澄清，抽象規(guī)范更加具體，法律滯后適時(shí)彌補(bǔ)、立法者意圖得以探究。但司法解釋和行政解釋是否具有立法的性質(zhì)，在我國(guó)一直存在爭(zhēng)議。雖然1981年的全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決議》)規(guī)定最高司法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)具有法律解釋的權(quán)限，但2000年的《立法法》明確規(guī)定的法律解釋主體不包括最高司法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)、其他有關(guān)機(jī)關(guān)。而現(xiàn)實(shí)是，最高司法機(jī)關(guān)可就司法中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)痉ń忉屚删哂型刃ЯΑ?/p>

同樣，行政解釋也在我國(guó)具有廣泛的實(shí)踐。*關(guān)于行政解釋權(quán)的效力范圍，國(guó)內(nèi)外具有“個(gè)案解釋說(shuō)”、“規(guī)范解釋說(shuō)”和“綜合解釋權(quán)”等學(xué)說(shuō)，都認(rèn)為行政解釋包含了行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章如何具體應(yīng)用進(jìn)行的闡釋和說(shuō)明?，F(xiàn)行法律解釋體制中，行政解釋的主體是有權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章的行政機(jī)關(guān)，其抽象解釋權(quán)依附于制規(guī)權(quán)而取得，具體執(zhí)行解釋權(quán)則源于法的授予；不具有制規(guī)權(quán)的行政機(jī)關(guān)經(jīng)法律授權(quán)亦可作為行政解釋的主體。行政解釋包括對(duì)法律、地方性法規(guī)的解釋?zhuān)瑢?duì)行政法規(guī)、規(guī)章的解釋?zhuān)患扔袑?duì)本機(jī)關(guān)制定法的制定解釋?zhuān)钟袑?duì)上級(jí)制定法的執(zhí)行解釋?zhuān)约皩?duì)下級(jí)規(guī)章沖突的裁決解釋。*惠生武：《論行政解釋的基本范疇及其分類(lèi)》，《法律科學(xué)》1993年第3期。我國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政解釋權(quán)的淵源來(lái)自于1981年《決議》和其他法規(guī)、規(guī)章、單行條例中的解釋權(quán)條款。*邴長(zhǎng)策：《行政解釋權(quán)的規(guī)范分析》，《法學(xué)雜志》2015年第8期。鑒于貿(mào)易管制綜合性和多部門(mén)而產(chǎn)生的矛盾聚集于海關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)。本文認(rèn)為，可以根據(jù)行政解釋的理論，賦予海關(guān)執(zhí)法過(guò)程的法律解釋權(quán)，并通過(guò)司法規(guī)制的方法進(jìn)行審查。具體來(lái)說(shuō)，首先，賦予海關(guān)在貿(mào)易管制執(zhí)法過(guò)程的行政解釋權(quán)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)法律滯后于現(xiàn)實(shí)、條文之間相互矛盾或者立法技術(shù)導(dǎo)致表述含糊等情況，可以根據(jù)社會(huì)形勢(shì)多變和執(zhí)行的急迫性在其主管范圍內(nèi)做出行政解釋。其次，為降低解釋風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的解釋權(quán)僅限于海關(guān)總署。最后，海關(guān)行政解釋權(quán)可通過(guò)法院訴訟中對(duì)海關(guān)貿(mào)易管制的行政解釋進(jìn)行評(píng)價(jià)和審查。

(五)以平衡的理念規(guī)范海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的自由裁量權(quán)，并建立權(quán)力限制機(jī)制

盡管行政自由裁量權(quán)在傳統(tǒng)上是一個(gè)貶義詞，但因?yàn)閳?zhí)法需要，仍起著彌合法律和現(xiàn)實(shí)之間空隙的作用，海關(guān)貿(mào)易管制的自由裁量權(quán)亦然。*《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了海關(guān)對(duì)違反規(guī)定傾倒、堆放、處置的，進(jìn)口屬于禁止進(jìn)口的固體廢物或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物用作原料的企業(yè)，除了責(zé)令退運(yùn)，還具有處罰權(quán)，其中在處罰幅度上授予了海關(guān)10萬(wàn)到100萬(wàn)元以下的罰款的自由裁量權(quán)；經(jīng)我國(guó)過(guò)境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，海關(guān)可以在5萬(wàn)元到50萬(wàn)元范圍行使處罰權(quán)?！秾?dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》規(guī)定，未經(jīng)許可擅自出口導(dǎo)彈相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)的，或者擅自超出許可的范圍出口導(dǎo)彈相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)的，尚不構(gòu)成刑事犯罪的，海關(guān)具有警告、沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款。《生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制條例》規(guī)定，未經(jīng)許可擅自出口生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)的，或者擅自超出許可的范圍出口生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)的，海關(guān)的罰款可以行使處5萬(wàn)元以上25萬(wàn)元罰款的自由裁量權(quán)。本文認(rèn)為，海關(guān)貿(mào)易管制自由裁量權(quán)應(yīng)該具有法定性，包含三層含義：第一，提請(qǐng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)審議的權(quán)力，即在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，海關(guān)具有將具體事項(xiàng)提交相關(guān)主管部門(mén)審議的決定權(quán)，以及在何種情況下發(fā)起這一程序的權(quán)力；第二，法定范圍內(nèi)的執(zhí)法幅度決定權(quán)，即海關(guān)在法律規(guī)定的幅度內(nèi)有權(quán)根據(jù)執(zhí)法情況決定適用幅度；第三，海關(guān)依據(jù)自由裁量權(quán)做出的行政行為具有執(zhí)行力，非經(jīng)司法審查不得推翻。因此，立法需要明確海關(guān)提請(qǐng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)審議的條件、時(shí)限，以及主管部門(mén)審議的方式、方法和時(shí)限，并規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任制度。

行政自由裁量權(quán)的限制可以通過(guò)立法規(guī)制和司法規(guī)制兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)。首先，相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)該將海關(guān)如何執(zhí)行國(guó)家貿(mào)易管制政策的規(guī)定予以公開(kāi)，包括管理相對(duì)人參與進(jìn)出口貿(mào)易過(guò)程中所遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限，以及海關(guān)不能遵守時(shí)間限制需承擔(dān)的法律后果。行政行為只有遵守法定的時(shí)限規(guī)定，才能產(chǎn)生預(yù)期的法律后果。建立時(shí)效制度，有利于加強(qiáng)對(duì)海關(guān)行政行為的監(jiān)督，也使得企業(yè)對(duì)于進(jìn)出口貿(mào)管具有可預(yù)測(cè)性。公開(kāi)立法本身就是相對(duì)人對(duì)行政管理機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督，起到限制權(quán)力濫用的作用。其次，司法規(guī)制可以通過(guò)事后監(jiān)督和制約行政權(quán)膨脹和濫用等渠道完成。美國(guó)曾立法取消行政自由裁量權(quán)，如對(duì)于導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)動(dòng)物患癌的食品，美國(guó)“德蘭尼修正案”(Delaney Amendment)取消了食品與藥品管理局所有的自由裁量權(quán)，一律禁止銷(xiāo)售包含這類(lèi)元素的食物。但事后證明，立法干預(yù)的效果卻不總是盡如人意。更合理的控制方式或許是立法允許一定程度的行政自由裁量權(quán)，而將程序性或?qū)嵸|(zhì)性控制的任務(wù)留給事后的司法審查。事實(shí)上，這也是美國(guó)聯(lián)邦行政程序法所采取的主要模式。*張千帆：《行政自由裁量權(quán)的法律控制——以美國(guó)行政法為視角》，《法律科學(xué)》2007年第3期。未來(lái)海關(guān)貿(mào)易管制應(yīng)遵循立法的正當(dāng)程序原則，執(zhí)法程序保障理念，從嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法，保障當(dāng)事人知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、執(zhí)法理由充分說(shuō)明等方面實(shí)現(xiàn)。具體而言，影響公民利益的行政行為做出時(shí)必須向相對(duì)人說(shuō)明行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素，以保障當(dāng)事人的知情權(quán)；行政機(jī)關(guān)為其在特定情形下做出的某種選擇詳盡說(shuō)明理由，并在一定時(shí)間內(nèi)保持前后一致，或至少為其對(duì)既定政策的偏離提供有說(shuō)服力的充分理由；行政聽(tīng)證制度則是行政機(jī)關(guān)集中聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，并根據(jù)社會(huì)評(píng)價(jià)和證據(jù)材料做出決定的權(quán)力限制制度。*[美]斯圖爾特(Richard B.Stewart)：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第15頁(yè)-18頁(yè)。

結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)海關(guān)貿(mào)易管制法律制度需要在法律條文中明確具體主管部門(mén)之間、主管部門(mén)與海關(guān)之間的權(quán)限劃分；其次，應(yīng)明確海關(guān)在貿(mào)易管制各環(huán)節(jié)中的具體行政權(quán)限，如接受申請(qǐng)、查驗(yàn)、要求出示許可證、行政處罰等，并明確行使這些權(quán)力的具體條件；最后，完善海關(guān)行政執(zhí)法過(guò)程中的方式、方法和時(shí)限等程序法律問(wèn)題。通過(guò)本次立法，海關(guān)在貿(mào)易管制實(shí)踐中已具有的立法參與權(quán)、核驗(yàn)單證權(quán)、放行權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力內(nèi)容予以明確，執(zhí)法程序進(jìn)行完善，為海關(guān)行使貿(mào)易管制職責(zé)中的行政解釋權(quán)和自由裁量權(quán)提供法律依據(jù)。

(責(zé)任編輯 子 介)

A Probe into Issues Arising From the Customs Legislation on Trade Regulation

Fan Xiaojing

The international trade is evolving constantly.As an agency responsible for the enforcement of the policies on trade regulation，the customs administration is facing such problems as unsolid enforcement ground，overlapping power of legislatures，inadequate authorization from higher-level laws and insufficient legal constraintons on discretionary power.Thus，the customs administration is placed at the bottom of the funnel containing different conflicts.At present，the legal issues concerning the customs enforcement of trade regulation policies can be divided into two types：enforcement basis and enforcement power.Therefore，the customs legislation on trade regulation can be approached from both substantive law and procedural law.On the basis of the theory of cooperative administration，it is advisable to set up the joint conference mechanism for trade regulationin light of the authorization and restriction of administrative power，so as to encourage self-restrain and self-compliance of businesses with a new type of partnership between the customs and business，on the one hand，and to ensure the effectiveness of customs interpretation and discretionary power in trade regulation by granting to and imposing on customs the authority and restrictions in legislative and judicial aspects.

Customs Trade Regulation；Cooperative Administration；Judicial Interpretation；Discretionary Power

范筱靜，上海海關(guān)學(xué)院法律系講師、法學(xué)博士。