結構與功能：英國治安法官制度的宏觀考察

張 濤

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

結構與功能：英國治安法官制度的宏觀考察

張 濤

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

英國治安法官制度經過長時期的發(fā)展與演變，在英國司法制度中具有十分重要的地位。治安法官的資格、選任、培訓、職能、退場已經形成了一套完整的制度體系。我國的人民陪審員制度與英國的治安法官制度同屬于公民參與司法活動的方式，二者存在諸多相似之處。我國可以借鑒英國的經驗，從多元化的人員構成、完善的“培訓——評估”機制、嚴格的參審責任三個方面進行改革，完善我國的人民陪審員制度。

人民陪審員制度；英國治安法官制度；司法改革；司法制度

一、前言

英格蘭和威爾士(England and Wales)的司法制度①大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國(The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)由英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭四個附屬國家組成。由于英格蘭和威爾士主要憲法性繼承了前英格蘭王國，同時二者實行單一的司法制度，同屬于一個司法管轄區(qū)。因此，通常將英格蘭和威爾士法稱為“英國法”(English law)。本文研究的相關問題，主要集中在英格蘭和威爾士，雖然不包括蘇格蘭、北愛爾蘭，但是由于英格蘭本身地位的重要性，本文以“英國”一詞代替“英格蘭與威爾士”。，在法院作出司法裁決的過程中，有著從當?shù)厣鐓^(qū)中選任不具有任何法律職業(yè)資格陪審員(lay people)的悠久歷史。這些人通常被稱為治安法官(Justices of the Peace，JP)抑或地方法官(Magistrates)。這些治安法官通常被稱為“業(yè)余治安法官(lay magistrates)”，以區(qū)別于職業(yè)法官[1]。除了由英國司法部規(guī)定的誤工費、交通費、伙食費等補貼以外，治安法官是不領取薪酬的。治安法官在英國的司法制度中影響深遠，舉足輕重。英國學者認為，如果僅有職業(yè)法官來支撐英國的審判制度，這種制度肯定會陷入癱瘓狀態(tài)，因為案件眾多而法官太少——職業(yè)法官總數(shù)不到500人。這一制度之所以運轉良好，原因在于它得到了25 000余名治安法官的支持[2]。正因為如此，2013年8月，英國司法部啟動了“治安法官角色改革(Reforming the Role of Magistrates)”，提出了促進治安法官進一步參與司法審判的建議[3]。

從制度設計的功能來看，研究英國的治安法官制度有以下幾點助益：第一，當前我國正在進行人民陪審員制度改革試點②黨的十八屆四中全會《決定》提出完善人民陪審員制度，為人民陪審員制度改革明確了方向和目標。2015年4月1日《人民陪審員制度改革試點方案》通過，2015年5月21日，《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》頒發(fā)，為改革進一步確定了基本內容和法律依據。，治安法官制度可謂是平民參與審理的最好典范，具有很大的借鑒價值。第二，有關案件的分流，一般審理程序與簡易程序案件所占比例的研究國內尚不多見，治安法官制度或許可以為完善簡易程序提供借鑒。第三，我國當前正在進行法官遴選制度改革，英國治安法官的選任，對我國法官選任制度也有參考的意義。在論述英國治安法官制度之前，有必要對英國的法院制度作以簡單介紹。

二、英國的法院架構

英國存在三個不同的法院系統(tǒng)，一個屬于英格蘭和威爾士，一個屬于蘇格蘭，還有一個屬于北愛爾蘭，只有英國最高法院才是全國統(tǒng)一的最高司法機關[4]85。在現(xiàn)代英國的司法制度中，存在著大量審級不同、管轄權各異的法院。從管轄權的角度來劃分，英國法院可以分為普通管轄權法院(Court of general jurisdiction)和特殊管轄權法院(Court of special jurisdiction)兩個體系[5]。

(一)普通管轄權法院

普通管轄權法院根據管轄權是否受到限制為標準，分為高級法院(Senior Courts)和初級法院(Subordinate Courts)。高級法院包括最高法院、上訴法院(Court of Appeal)、高等法院(High Court)、刑事法院(Crown Court)等，其管轄權不受訴訟標的大小及地域限制。與初級法院相比，高級法院處理那些更為重要、更為復雜的案件。初級法院主要包括治安法院(Magistrates Courts)、家事訴訟法院(Family Proceedings Courts)、郡法院(County Courts)，它們的管轄權受到限制，并且接受高級法院的監(jiān)督。

(二)特殊管轄權法院

此外，還有一些特殊的法院，不過它們通常被稱為“法庭”(tribunals)而不是法院。主要包括受理來自各種工業(yè)和勞動糾紛法庭的勞工上訴法庭(Employment Appeal Tribunal)、受理英聯(lián)邦國家最高法院上訴案件的樞密院司法委員會(Judicial Committee of the Privy Council)、調查暴力或非自然死亡的死因裁判法庭(Coroners' courts)以及受理軍事領域的軍事法庭(Military courts)。

三、治安法官之結構與功能

治安法官制度是英國最古老的司法制度，自《1361年治安法官法》(Justices of the Peace Act 1361)實施以后，社區(qū)就獲得了治安法官的選任權[6]。治安法官制度最典型的特征就是治安法官主要由非法律人所擔任且為兼職。本文將對治安法官的資格、選任、培訓、職能及退場機制進行分別論述。

(一)治安法官之資格、選任與培訓

1.治安法官之資格

治安法官必須是在18歲到65歲之間的公民中選任，法定退休年齡為70歲。2004年，治安法官選任的最低年齡由27歲變?yōu)?8歲，但是選任30歲以下的治安法官仍然是十分罕見的。2010年，英格蘭和威爾士30 000余名治安法官中只有145名治安法官年齡在30歲以下。在很長一段時間，英國對于治安法官的資格并沒有明確的法定要求[7]。直到1998年，司法大臣(Lord Chancellor)對治安法官的資格提出了以下6項核心條件：

(1)有良好的品質(Good character)。治安法官為人必須要正直，要尊重和信任其他人，并且能夠保守秘密。

(2)具備良好的理解和溝通能力(Understanding and communication)。治安法官必須能夠理解文件，合理地識別和理解相關的事實，并遵循證據，總結焦點。

(3)具有社會意識(Social awareness)。治安法官要信仰并且接受法治，同時必須了解他們當?shù)氐纳鐓^(qū)，能夠理解犯罪產生的原因及所帶來的后果。

(4)成熟和良好的性格(Maturity and sound temperament)。治安法官必須有能力與他人聯(lián)系和工作，必須顧及他人的意見，并愿意考慮建議。

(5)合理的判斷能力(Sound judgement)。治安法官必須具有一定邏輯思維能力，能夠權衡爭議焦點，做出一個平衡的決定。他們必須是客觀的，并有能力識別和摒棄他們的偏見。

(6)誠實可靠(Commitment and reliability)。治安法官必須全心全意為社區(qū)服務，并且絕對可靠[8]。

2.治安法官之選任

英國每年會選任1 500余名治安法官，地方咨詢委員會(Local advisory committees)負責選任治安法官的合適候選人，最后首席大法官(Lord Chief Justice)進行任命。地方咨詢委員會由12名治安法官和非治安法官成員組成。在過去一段時間，地方咨詢委員會成員的信息是保密的，自從1993年改革以后，所有地方咨詢委員會成員的名單必須進行公示。地方咨詢委員會在選任治安法官候選人時，必須考慮治安法官的構成，尤其需要注意性別、種族、地理分布、職業(yè)分布、年齡和社會背景的平衡。任何人只要符合基本要求，都可以申請作為治安法官的候選人。事實上，許多地方咨詢委員會都會為選任治安法官候選人刊登廣告，借此來吸引各種各樣的人。廣告通常被刊登在當?shù)氐膱蠹?、新聞或雜志上，甚至是公共汽車上[9]。

3.治安法官之培訓

英國專門制定了治安法官培訓計劃。英國《2003法院法》(Courts Act 2003)明確規(guī)定對治安法官提供培訓是國家的一項法定職責。英國司法研究會治安法官委員會(The Magistrates' Committee of the Judicial Studies Board)負責監(jiān)督和管理治安法官的培訓。1998年治安法官培訓計劃(Magistrates New Training Initiative，MNTL1)只要求治安法官參加一定數(shù)量的小時培訓，但是沒有對培訓的有效性以及治安法官的能力進行評估，因此備受批評。2004年，治安法官培訓計劃進行了改革，對治安法官的培訓分為兩個階段：一是在治安法官被任命之后參與第一次庭審之前；二是在治安法官被任命的12個月之內進行。

前一階段的培訓主要包括以下內容：

(1)閱讀和遠程學習練習治安法官的角色及職責。

(2)治安法官出庭參加庭審前的核心訓練，通常是相當于三天(18個小時)的強化培訓。

(3)至少旁聽三個不同法院的審判。

(4)參觀監(jiān)獄、少年犯管理機關以及緩刑監(jiān)督機構。

第二階段的培訓計劃框架包括四個方面的內容。前面三部分是所有的治安法官都要參加的，第四部分只針對治安法官主席。具體內容為：

(1)自我管理能力。主要針對在庭審前、庭審中、庭審后一些基本的行為規(guī)范。

(2)團隊合作能力。主要針對在治安法官集體作出司法決策過程中的行為規(guī)范。

(3)作出司法決策能力。主要針對司法決策過程的公正性與結構性。

(4)管理司法判決能力。主要針對治安法官主席在管理法院、與法庭書記官(legal adviser)溝通時的能力①法庭書記官(他必須是出庭律師或事務律師)是治安法院舉足輕重的人物。他是法庭的主管，負責法庭的日常運轉。同時，他又是治安法官的顧問、良師和指導者，負責治安法官在職責履行方面的培訓工作。，以確保作出公正的判決[10]。

英國還專門建立了治安法官導師制度(Mentors)，所有的新任治安法官都會有個人發(fā)展日志和導師。新任治安法官的導師是由經過特別培訓后的、經驗豐富的治安法官擔任。導師們將會為新任治安法官提供建議和指引，尤其是治安法官最初上任的幾個月里。在治安法官工作的第一年里，導師會參加新任治安法官的六次正式庭審，每次庭審結束以后，治安法官都可以就當天的審判活動與導師展開討論，尋求建議。新任治安法官需要根據培訓計劃的框架，反思自己是否能夠嫻熟運用培訓的技能，從而來決定自己是否需要參加進一步的培訓。

英國也建立了治安法官評估制度(Appraisal)。所有的治安法官在其任期中每三年就需要接受一次常規(guī)評估。新任治安法官在被任命一年以后，會被評估。評估的方式主要是由一位經驗豐富的治安法官在新任治安法官的正常庭審中去考察治安法官的表現(xiàn)。評估者會依據治安法官培訓框架的內容，以及治安法官的表現(xiàn)來進行綜合考量，判定治安法官是否需要進一步培訓。如果經過培訓后，治安法官依然達不到要求，那么評估結果將會移交給地方咨詢委員會，由委員會向司法大臣提出責令治安法官退場的建議。

(二)治安法官之職能與退場

1.治安法官之職能

治安法官主要是負責處理刑事案件，所有刑事案件都是從治安法院進入審判程序的，并且97%的案件由治安法院處理結案。同時治安法院他們也有民事管轄權，治安法官可以選擇專注于家事糾紛審判，他們處理的民事案件包括發(fā)行認股權證的公用事業(yè)公司(天然氣、水和電)糾紛，稅收支付執(zhí)行糾紛等案件。一名治安法官是不能進行獨立聽審的，即便是他有一定的管轄權。治安法院通常是由三名治安法官進行案件審理，再加上一名能夠為治安法官在法律與程序方面提供建議的法庭書記官。治安法官也參與少年法庭和家事法庭的審理。對于年齡在10歲至17歲之間的青少年罪犯，他們的審判法庭和審理程序是不同于成人法庭的，少年法庭的組成人員必須包含一名女性和一名男性。參與少年法庭審理的治安法官都是經過特殊培訓的，并且由導師評估考核通過[11]。治安法官同時也可以參加刑事法院(Crown Court)的審理，主要是聽審不服治安法院判決的刑事上訴案件，但是治安法官不能聽審由自己在治安法院參與聽審的刑事案件[12]。

2.治安法官之退場

治安法官的法定退休年齡是70歲，當一個治安法官達到法定退休年齡時，他的名字就會被列入補充名單(Supplemental List)里。雖然治安法官退休以后不再聽審案件，但是他們還可以履行一定的行政職責，一些行政文件的批準需要由治安法官簽署。除了法定退休以外，根據英國《2003年法院法》和《2005年憲政改革法》(The Constitutional Reform Act 2005)的規(guī)定，在以下幾種情況下，是可以由首席大法官責令治安法官退場的(Removal)：

(1)被發(fā)現(xiàn)無行為能力或者品行不端的。

(2)經過進一步培訓后依然達不到基本要求的。

(3)拒絕或怠于履行司法職能的①Constitutional Reform Act 2005。。

四、英國治安法官制度之中國啟示

治安法官制度為民眾參與司法審判提供了途徑，促進了司法的平民化、大眾化，進而促進了司法的民主化[13]。我國的人民陪審員制度與英國的治安法官制度同屬于公民參與司法活動的方式，二者存在諸多相似之處[14]。2015年4月24日，我國最高人民法院、司法部共同發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點方案》。該方案提出了人民陪審員制度改革的基本原則、改革目標、主要內容、方案實施和組織保障。2015年5月20日，最高人民法院、司法部又印發(fā)了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》，該辦法對前述方案進行了細化。筆者仔細研讀后發(fā)現(xiàn)，該辦法對于人民陪審員的構成、培訓、考核等方面依然沒有很詳細的規(guī)定，而這正是1998年英國治安法官培訓方案遭遇批判的地方。鑒于此，筆者認為改革后的英國治安法官制度有以下幾點可為我國人民陪審員制度改革提供參考：

(一)多元化的人員構成

英國的治安法官群體曾被描述為“中產階級、中年人、中間派”的形象。2000年一份有關英國治安法官的調查報告顯示，治安法官絕大多數(shù)具有專業(yè)和管理崗位背景，其中有40%的人是從全職工作中退休的人。絕大多數(shù)治安法官主要集中在45歲到65歲這一年齡段，低于30歲的只是極個別的情況。治安法官背景的單一性，讓該制度備受批評，為此，英國治安法官制度進行了改革。治安法官培訓計劃規(guī)定治安法官的選拔必須反映其所在社區(qū)的多樣性，治安法官的來源也應該擁有廣泛的背景和職業(yè)，他們可以是科學家，也可以是家庭保姆；可以是巴士司機，也可以是教師；可以是水管工，也可以是家庭主婦。這些人有不同的信仰，來自不同的階層，有不同的種族背景，甚至有些人還有殘疾，但是無一例外的是，他們所有的人都在為他們的社區(qū)服務，以確保社會的和諧發(fā)展，以確保每一個人都能夠得到公平對待。因此，治安法官的選任也應該平等的對待每一個群體，只有人員構成的多元化，才能最大限度保證人為偏見因素對案件的影響。在我國有關人民陪審員制度的改革中，對于人民陪審員的選拔條件與范圍，從方案的規(guī)定與實踐操作來看，依然比較單一。我們應該在保證人民陪審員符合基本要求的情況下，努力促成其人員構成的多元化，才能有效地應對多元化的社群糾紛。

(二)完善的“培訓—評估”機制

從前文可知，英國對于治安法官的培訓進行了非常詳細的規(guī)定。前期的庭前培訓與后期的常規(guī)培訓共同構成了英國治安法官制度的培訓制度。前期庭前培訓，能夠讓治安法官明白最基本的法庭程序和法官行為規(guī)范。有針對性的個人管理培訓、團隊合作培訓，可以讓審判機制得到更好地運作。安排專門的導師負責對治安法官的建議和指引，能夠保證治安法官有效的行使權力，做出有效的司法決策。后期的常規(guī)培訓，能夠有效解決治安法官在工作中遇到的新問題，針對不同案件的專門業(yè)務培訓，有利于治安法官參與專門案件的處理。但是單純要求一定小時數(shù)的培訓并不是真正的目的，也不是整個制度得以有效運作的最終保障，培訓是否具有效率？治安法官的表現(xiàn)是否符合要求？這些問題還有賴于完善的評估制度。英國治安法官的評估制度包括新任治安法官一年期的綜合評估和所有治安法官三年期的常規(guī)評估，能夠實時了解治安法官的工作能力和水平，確保治安法官的表現(xiàn)符合培訓計劃的要求。《人民陪審員制度改革試點方案》提出需要對人民陪審員進行培訓與考核，但是卻沒有提出具體的培訓與考核制度，我們應該借鑒英國的經驗，建立人民陪審員的培訓計劃，同時制定有效的評估指標體系。

(三)嚴格的參審責任

英國治安法官在整個治安法院的庭審中，扮演著十分重要的角色，原因也在于法律規(guī)定了相當嚴格的職業(yè)責任。在治安法院，案件通常由三名治安法官一起進行庭審，司法決策的過程則由三名治安法官與法庭書記官一起進行。由于治安法官不同于刑事法院陪審團，同時也是基于應該保障公民得到公正審判的權利，治安法官在給出裁決時，英國參照《歐洲人權公約》的做法，要求治安法官需要給出其裁決的理由。這就對治安法官的業(yè)務能力提出了很高的要求，同時這個目的實現(xiàn)，也得益于前文所述的“培訓-評估”制度的有效運作。我國人民陪審員制度不同于陪審團制度，長期以來我國人民陪審員飽受“陪而不審”的批評[15]。在司法改革背景下，《人民陪審員制度改革試點方案》提出要擴大陪審員的參審范圍，但對于人民陪審員的參審責任鮮有提及。人民陪審員參與案件的審理，也是在行使案件裁判權，基于對公民合法權益的保障，其應該參與司法判決的決策過程，同時也應該為自己的裁決觀點給出理由。

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[責任編輯:曲占峰]

2016-11-25

張濤(1991-)，男(土家族)，貴州銅仁人，2014級憲法學與行政法學碩士研究生。

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1008-7966(2017)01-0112-04