城市市容管理中市區(qū)洗車點(diǎn)問題研究
——基于B市的實地調(diào)查

劉夢圓 陳奇

（安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述與研究方法

針對城市市容管理問題，許多學(xué)者進(jìn)行著持續(xù)不斷的研究。楊尚文（2010）意識到城市發(fā)展中公眾參與的重要性，認(rèn)為公眾和社會團(tuán)體在城市管理中起到重要的監(jiān)督作用[2]。王立山（2014）以金華市為例，提出我國的市容管理相對滯后，制約了城市總體功能的發(fā)揮和城市品位的提升[3]。張麗波（2015）認(rèn)為市容管理工作對促進(jìn)城市和諧和穩(wěn)定有著異常重要的意義，為此他提出在美化城市市容的過程中政府必須制定合理有效的制度[4]。于東（2015）提出城市市容市貌是城市的臉面也是是城市的形象工程所以需要政府和市民給予充分的重視，積極的參與[5]。何軍香和匡國莉（2015）指出當(dāng)前我國城市市容管理工作中還存在著許多不足之處，需要采取切實有效的措施來強(qiáng)化城市市容執(zhí)法管理，確保城市能夠和諧、穩(wěn)定發(fā)展[6]。李冬梅（2010）和耿江明（2015）則認(rèn)為完善城市市容管理工作機(jī)制的構(gòu)建刻不容緩，但是市容建設(shè)是一個長期的過程，需要政府、公眾和社會組織的共同參與[7-8]。張冰（2017）指出城市市容管理工作是城市建設(shè)重心，擴(kuò)展視野挖掘潛在問題，找到最佳解決策略是促進(jìn)城市化步伐的關(guān)鍵[9]。

上述對城市市容管理的研究成果為本文的研究提供了寶貴的借鑒，并為本文的研究奠定了基礎(chǔ)，但存在一些不足：首先，在研究內(nèi)容上，以往對市容管理問題進(jìn)行的研究并未對城市市區(qū)洗車點(diǎn)問題進(jìn)行過多的關(guān)注；其次，在研究方法上，已有研究多注重理論研究，缺乏實證研究，難以解釋城市治理中市區(qū)洗車點(diǎn)的具體問題。為了對城市治理中市區(qū)洗車點(diǎn)問題進(jìn)行研究，本文采取了實地問卷調(diào)查和訪談的方法，于2016年12月至2017年1月份針對B市市民、車主以及洗車點(diǎn)業(yè)主對洗車點(diǎn)整治所持的態(tài)度問題，隨機(jī)發(fā)放問卷172份，回收問卷157份，回收率為91.28%，有效問卷142份，有效率為90.45%。

二、B市洗車點(diǎn)現(xiàn)狀分析

（一） B市洗車行業(yè)基本現(xiàn)狀

B市下轄 6個區(qū)，目前在營業(yè)的洗車點(diǎn)共有142家。就經(jīng)營規(guī)模來說，這142家洗車點(diǎn)中，有46家洗車店的日均洗車數(shù)量20輛左右，日均洗車數(shù)量達(dá)到35輛的大約有36家，有10家左右的洗車點(diǎn)日均洗車數(shù)量達(dá)到50輛左右。就洗車價格來說，一般七座以下的私家車在20元左右，洗車價格超過30元的僅占10%。就機(jī)器設(shè)備來說，90%以上的洗車點(diǎn)主要依賴人工洗車，缺少高端設(shè)備的支持。

（二） B市洗車點(diǎn)存在的問題

1. 影響行人通行，妨礙交通

根據(jù)對 B市全市洗車點(diǎn)的調(diào)查，目前，B市洗車點(diǎn)中有14家洗車點(diǎn)屬于占道經(jīng)營，有70家洗車點(diǎn)的門前人行道寬度大于6米，42家洗車點(diǎn)門前人行道寬度小于 6米。大多數(shù)洗車點(diǎn)經(jīng)營面積都較小，基本都是在50平米左右。占地為50~75平米的洗車點(diǎn)有10家，占地在100平米左右的有16家，而占地面積超過100平米的僅僅只有17家，這顯然不能滿足洗車行業(yè)發(fā)展的要求。由于洗車點(diǎn)門前每天會有各種各樣的車輛駛?cè)腭偝?，所以門前人行橫道寬度小于 6米的洗車點(diǎn)在洗車高峰時期將會嚴(yán)重影響其門前人行道上行人的正常通行，造成擁擠，給行人出行帶來不便，更有甚者會引發(fā)交通事故，造成人員傷亡。

2. 用水量大，嚴(yán)重浪費(fèi)水資源

根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，洗一輛小車大概需要80升水，而B市日均洗車量約為2840輛車，也就意味著B市每天洗車用水將達(dá)到227200升。如果一個家庭的每日用水量為 150升，那么這么多水可以夠一個家庭用1515天左右。同時，根據(jù)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，B市的所有洗車點(diǎn)中，有101家洗車點(diǎn)使用自來水洗車，其中 3家同時使用自來水和井水，7家洗車點(diǎn)通過井水洗車，另外還有18家洗車點(diǎn)使用地下水洗車。洗車用水應(yīng)當(dāng)是循環(huán)水，使用自來水和地下水等洗車的行為嚴(yán)重浪費(fèi)了我們的生活用水，甚至?xí)斐傻叵滤Y源枯竭，不利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3. 污水排放，造成環(huán)境污染

洗車點(diǎn)的污水排放造成了城市環(huán)境污染問題，影響了市容市貌。表現(xiàn)為：一方面，絕大部分洗車點(diǎn)仍舊采用傳統(tǒng)的人工洗車方式，存在清潔劑濫用的現(xiàn)象，又由于這些洗車點(diǎn)基本都沒有污水處理設(shè)施，直接排放至下水道甚至路面極易產(chǎn)生污染。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然B市大部分洗車點(diǎn)都做有排水渠道，但是洗車廢水中常帶有淤泥，使得洗車點(diǎn)附近下水道容易堵塞。附近居民反映：“洗車點(diǎn)門前的路面和地磚由于積水過多而常常翹起；有時經(jīng)過洗車點(diǎn)時會聞到一股惡臭?！毕窜圏c(diǎn)污水、洗潔劑等的大量排放，造成了城市的環(huán)境污染。

高血壓腦出血是神經(jīng)系統(tǒng)常見疾病，主要由高血壓引起，高血壓可導(dǎo)致腦底小動脈病理性改變，表現(xiàn)為小動脈管壁纖維樣變性、局灶性壞死、出血等，可使管壁強(qiáng)度降低，引起局限性擴(kuò)張，導(dǎo)致微小動脈瘤發(fā)生，在血壓驟然升高時小動脈破裂出血從而引發(fā)高血壓腦出血[1-2]。小骨窗血腫清除術(shù)是以往治療高血壓腦出血的常用術(shù)式，但是該術(shù)式創(chuàng)傷較大，預(yù)后效果不理想，隨著微創(chuàng)技術(shù)的發(fā)展與推廣，早期微創(chuàng)顱內(nèi)血腫清除術(shù)開始在臨床廣泛應(yīng)用，但關(guān)于該術(shù)式治療效果的研究報道較少，還需更多研究深入分析總結(jié)[3-4]。本研究觀察分析早期微創(chuàng)顱內(nèi)血腫清除術(shù)治療高血壓腦出血的臨床療效，現(xiàn)報道如下：

4. 設(shè)備落后，降低了洗車效率

B市的洗車點(diǎn)中，只有7家洗車點(diǎn)運(yùn)用機(jī)器進(jìn)行洗車，其他洗車點(diǎn)都是通過人工方式進(jìn)行洗車。雖然人工洗車成本低，但是卻也存在一系列問題：一方面人工洗車所雇傭的人員過于雜亂且缺乏必要的職業(yè)培訓(xùn)，尤其當(dāng)洗車人員素質(zhì)不高，管理不好時會出現(xiàn)一系列問題，比如盜竊車主的東西、業(yè)務(wù)不熟練刮擦車身等；另一方面，人工洗車用時長，效率不高，使得洗車點(diǎn)缺乏與其他洗車點(diǎn)競爭的優(yōu)勢。

三、B市市容管理中洗車點(diǎn)問題成因分析

（一）缺乏治理的法律依據(jù)

洗車點(diǎn)問題難以治理的根本原因在于缺乏治理的法律依據(jù)。若要從根本上解決市容管理中的洗車點(diǎn)問題必然離不開法律制度的保障。然而，B市在市容管理的立法工作尚付闕如，當(dāng)前只能依靠《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》來進(jìn)行市容管理，極度缺乏地方性行政法規(guī)的具體指導(dǎo)，這也使得在整治洗車點(diǎn)問題中困難重重。表現(xiàn)為：一方面，許多洗車點(diǎn)經(jīng)營者在自利性驅(qū)使下會置公共利益而不顧，經(jīng)常出現(xiàn)“打擦邊球”經(jīng)營的現(xiàn)象，缺乏治理依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)使得洗車點(diǎn)損害公共利益的經(jīng)營行為也難以界定和治理。另一方面，政府的相關(guān)管理部門在整治工作中缺乏具體的操作依據(jù)，即使發(fā)現(xiàn)一些洗車點(diǎn)存在損害公共利益現(xiàn)象也只能采用勸說和協(xié)商的方法來進(jìn)行治理，基于此，洗車點(diǎn)經(jīng)營者也經(jīng)常采用“不合作”、“應(yīng)付”的方法繼續(xù)營業(yè)，缺乏強(qiáng)力整治手段也使得治理效率大大降低。

（二）政府治理職能缺位和越位

政府部門在管理職能上的缺位和越位是洗車點(diǎn)問題得不到有效治理的主要原因。體現(xiàn)在：第一，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的準(zhǔn)入制度，政府治理存在缺位現(xiàn)象。目前B市還沒有出臺關(guān)于洗車行業(yè)的具體準(zhǔn)入制度，對洗車店開辦資格審查缺乏具體依據(jù)，洗車行業(yè)魚龍混雜，管理起來也是困難重重。第二，各級政府及其各職能部門間職能劃分不明確，實際管理較為混亂存在治理越位現(xiàn)象。一方面，市區(qū)縱跨市、區(qū)、街道三級行政體制，在管理起來會存在各級政府職能堆疊和錯位、缺位等“上頭千根線，下面一根針的現(xiàn)象”。另一方面，各級政府間的職能部門間也存在利益訴求不同、職能劃分不清等問題。體現(xiàn)為：一則B市各部門間利益訴求不同導(dǎo)致各職能部門尚未針對洗車點(diǎn)問題形成聯(lián)動整治機(jī)制。二則各部門間職能交錯，劃分不清，針對洗車點(diǎn)問題的治理各行其道，往往給洗車點(diǎn)問題的治理增加了困難。

（三）行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)管不到位

行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的自我監(jiān)督不到位是洗車點(diǎn)問題出現(xiàn)的重要原因。據(jù)調(diào)查，B市在2013年就成立了汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會，并在在成立大會上審議并通過了《B市汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會章程》、《B市汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會會費(fèi)收繳和管理辦法》、《B市汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會選舉辦法》、《B市汽車服務(wù)行業(yè)自律公約》等文件。雖然汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會的建立在一定程度上規(guī)范了洗車點(diǎn)的經(jīng)營行為，但在洗車點(diǎn)問題中仍存在自我監(jiān)管不到位問題。一是汽車服務(wù)行業(yè)規(guī)模還不夠大，行業(yè)協(xié)會運(yùn)行也不夠規(guī)范，同時B市汽車服務(wù)行業(yè)內(nèi)部存在惡性競爭，行業(yè)協(xié)會凝聚力不強(qiáng)。二是汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會缺乏專業(yè)的社會工作者進(jìn)行指導(dǎo)，協(xié)會成員利益訴求分化，難以對B市的洗車點(diǎn)問題進(jìn)行自我監(jiān)督。三是汽車服務(wù)協(xié)會功能流變現(xiàn)象嚴(yán)重。汽車服務(wù)協(xié)會從一個自我監(jiān)督和發(fā)展的組織變成了了解信息的平臺。通過訪談發(fā)現(xiàn)：許多洗車點(diǎn)經(jīng)營者雖然已經(jīng)加入該協(xié)會，也清楚協(xié)會的公約，但大都不把汽車服務(wù)協(xié)會當(dāng)做能夠起到監(jiān)督作用的組織。在回答“您覺得汽車服務(wù)協(xié)會的主要作用是什么”的時候，大多數(shù)洗車點(diǎn)經(jīng)營者都給出了諸如“能夠多交幾個朋友”、“能夠了解行業(yè)的大致服務(wù)價格”等此類的回答。

（四）社會力量參與不足

社會力量的參與對城市的市容管理有重要意義，社會力量參與度不足是影響洗車點(diǎn)問題解決的重要原因。在許多公共管理問題的解決上，社會力量參與已經(jīng)成為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，正受到越來越多的關(guān)注。然而在B市洗車點(diǎn)問題的治理中，社會力量參與還存在較大不足。首先，參與主體單一且參與能力較為薄弱。一方面，城市洗車點(diǎn)問題涉及到經(jīng)營者、有車居民和無車居民等多個利益群體，其中無車居民要求對洗車點(diǎn)問題進(jìn)行整治的呼聲最為高漲，然而由于沒有形成利益表達(dá)群體，其參與力量一直處于較低狀態(tài)。另一方面，諸如環(huán)保組織等社會組織限于自身規(guī)模小且運(yùn)行不規(guī)范，導(dǎo)致其參與也較為乏力。 其次，參與洗車點(diǎn)問題治理的渠道少，參與方式單一。關(guān)于洗車點(diǎn)問題治理，社會力量常通過諸如人大、政協(xié)、信訪和聽證會等一系列制度性參與渠道進(jìn)行參與，參與渠道較為狹窄且參與方式較為單一。最后，社會力量參與缺乏法律和制度保障。每位公眾都有參與洗車點(diǎn)問題治理的權(quán)利與義務(wù)，但是B市并沒有相關(guān)法律法規(guī)對公眾參與城市市容管理的程序、制度、方式以及渠道做出細(xì)化以及可操作性的解釋，缺少規(guī)范以及操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定，這會導(dǎo)致公眾參與市容管理活動存在隨意性和無序性。

四、B市市容管理中洗車點(diǎn)問題的對策分析

基于上述分析，欲解決B市市區(qū)洗車點(diǎn)問題，還須從法律制度的完善、政府治理職能的強(qiáng)化、行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督和公眾力量的參與等出發(fā)，劃清責(zé)任、做好角色定位以形成有序的多元治理格局。

（一）制定和完善相關(guān)法律依據(jù)發(fā)揮基礎(chǔ)作用

要從根本上解決政府部門在洗車點(diǎn)問題處理過程中執(zhí)法難的問題，就必須要健全和完善行政部門執(zhí)法的法律制度。首先，B市立法部門應(yīng)根據(jù)B市的實際情況制定一套系統(tǒng)、規(guī)范的 B市城市市容環(huán)境管理法規(guī)，通過嚴(yán)格依法管理，保證法律的可行性和政府的權(quán)威性，這是開展 B市市容環(huán)境管理建設(shè)的前提條件。其次，改革洗車點(diǎn)治理中的行政管理體制。這可以從兩個方面入手：一方面，B市洗車點(diǎn)問題管理權(quán)利由不同機(jī)關(guān)分散行使向一個綜合部門集中行使進(jìn)行轉(zhuǎn)變。管理權(quán)利的分散容易導(dǎo)致管理的混亂，因此，把洗車點(diǎn)管理問題集中于一個部門有利于提高管理效率，更好地解決洗車點(diǎn)問題。另一方面，要建立社會監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化經(jīng)常性的監(jiān)督、檢查和考核，及時糾正B市洗車點(diǎn)管理執(zhí)法中的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代管等行為，確保行政主管部門執(zhí)法力度。最后，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，可以由政府的單一執(zhí)法向公眾多元參與執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這不僅僅減少了政府的執(zhí)法壓力，有效避免暴力執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，又提高了公眾參與度，讓行政執(zhí)法更有民主性和科學(xué)性。

（二）政府強(qiáng)化治理職能發(fā)揮主導(dǎo)作用

各級政府及其各職能部門在洗車點(diǎn)問題的治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。應(yīng)從以下幾個方面著手來避免管理職能上的缺位和越位現(xiàn)象，提高管理效率。第一，政府牽頭建立統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入制度，并提供相關(guān)配套政策。一方面，政府各職能部門根據(jù)相關(guān)城市建設(shè)文件以及B市城市發(fā)展理念，建立嚴(yán)格的洗車點(diǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對洗車店的經(jīng)營資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的審核。對申報表內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的審核，對于設(shè)備落后的一律不予批準(zhǔn)。同時，為保證申報數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，B市政府應(yīng)保證現(xiàn)場執(zhí)法，政府人員要結(jié)合申報表全面核實洗車點(diǎn)，對在審核中存在異議的地方要現(xiàn)場進(jìn)行確認(rèn)，全面準(zhǔn)確地核實業(yè)務(wù)項目情況，確保申報數(shù)據(jù)科學(xué)、真實、準(zhǔn)確，為洗車點(diǎn)后續(xù)健康有序發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。另一方面，鼓勵洗車點(diǎn)遷出市區(qū)。洗車點(diǎn)遷出市區(qū)必將影響洗車的價格成本、交通成本和時間成本，政府可以給予必要的政策扶持，如可以給洗車點(diǎn)提供財政補(bǔ)貼和廢水循環(huán)技術(shù)的支持，以提高洗車點(diǎn)業(yè)主搬遷的積極性。第二，理清各級政府及其職能部門間職權(quán)劃分問題。 其一，針對市區(qū)洗車點(diǎn)問題理清市、區(qū)、街道三級行政體制職責(zé)，將具體的行政管理權(quán)賦予某一級政府，避免多頭治理、多頭推脫現(xiàn)象。其二，根據(jù)統(tǒng)一、規(guī)范、高效的原則，對政府職能部門進(jìn)行體制改革，明確界定不同職能部門的管理責(zé)任，消除“空白點(diǎn)”，減少“交叉點(diǎn)”，消除管理責(zé)任上不落實的現(xiàn)象，形成管理的合力。

（三）行業(yè)協(xié)會提升自我監(jiān)督能力發(fā)揮輔助作用

加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)督對提升洗車點(diǎn)問題治理效果具有較大的促進(jìn)作用。要從以下幾個方面著手。首先，要增強(qiáng)汽車服務(wù)行業(yè)的實力。一是要根據(jù)B市地方特點(diǎn)加大對汽車服務(wù)行業(yè)的政策扶持，鼓勵汽車服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大汽車服務(wù)行業(yè)規(guī)模。二是要強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能，對汽車服務(wù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，防止汽車服務(wù)行業(yè)惡性競爭。其次，要使汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會規(guī)范化運(yùn)行。一是引進(jìn)專業(yè)化人才進(jìn)行行業(yè)協(xié)會管理。行業(yè)協(xié)會是汽車服務(wù)行業(yè)經(jīng)營者自發(fā)成立的行業(yè)社會組織，為解決行業(yè)內(nèi)部利益訴求分化導(dǎo)致的治理意見難以統(tǒng)一，應(yīng)積極引進(jìn)專業(yè)人才進(jìn)行管理。二是加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的制度化建設(shè)，對行業(yè)協(xié)會運(yùn)行進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，提升汽車服務(wù)行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)督的能力。最后，加強(qiáng)汽車服務(wù)協(xié)會的組織建設(shè)，積極對協(xié)會成員進(jìn)行培訓(xùn)，提高協(xié)會成員對協(xié)會職能的正確認(rèn)識，增強(qiáng)汽車服務(wù)協(xié)會對洗車點(diǎn)問題監(jiān)督的有效力度。

（四）鼓勵和提高社會力量參與的熱情發(fā)揮主體作用

社會力量是社會問題治理的主體，洗車點(diǎn)問題的治理涉及到社會力量的切身利益，必須鼓勵社會力量積極參與發(fā)揮主體作用。首先，減少原子化參與形式，鼓勵組織化參與。一方面，市區(qū)洗車點(diǎn)問題涉及到不同社會主體的利益，其中包含普通居民、其他行業(yè)經(jīng)營者和環(huán)保組織等。解決洗車點(diǎn)問題就必然要求各利益主體減少“單兵作戰(zhàn)”而是要學(xué)會“抱團(tuán)取暖”，以組織的形式來進(jìn)行參與，為解決洗車點(diǎn)問題建言獻(xiàn)策。另一方面，鼓勵環(huán)保組織等社會團(tuán)體的參與，發(fā)揮社會團(tuán)體在公眾參與間的主體作用。其次，擴(kuò)大公民的參與渠道。一方面，加強(qiáng)制度性和非制度性參與渠道的建設(shè)。建立公眾與政府部門的雙向聯(lián)動機(jī)制，保證居民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。城市的市容建設(shè)不單單是政府的責(zé)任，政府不能搞“一言堂”，應(yīng)公開治理信息避免與公眾之間的信息不對稱，建立多種渠道的信息溝通制度，強(qiáng)化信訪舉報制度在B市洗車點(diǎn)治理上的運(yùn)用。另一方面，對社會公眾進(jìn)行公眾參與提供必要的技術(shù)指導(dǎo)，倡導(dǎo)公眾有序參與洗車點(diǎn)問題的治理。最后，加強(qiáng)社會力量參與的法律制度建設(shè)，保障其參與權(quán)利和參與愿望得以實現(xiàn)。為此，加強(qiáng)地方性政府立法工作，讓社會力量參與有法可依，同時加強(qiáng)社會力量參與的制度性建設(shè)，從制度上保障社會力量有序參與洗車點(diǎn)問題的治理。

五、結(jié)語

B市洗車點(diǎn)問題的治理是一項長遠(yuǎn)而艱巨的工作，解決 B市市容管理中洗車點(diǎn)問題不僅對B市市容環(huán)境的發(fā)展有著至關(guān)重要的意義，更是 B市建設(shè)文明城市的必然要求。因此，針對B市市容管理中洗車點(diǎn)的問題，必須整合各方力量，理順各方責(zé)任與義務(wù)，做好角色定位，積極推動 B市洗車點(diǎn)問題的解決。

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