地方政府職能轉(zhuǎn)變測(cè)量
——基于廣東省政府工作報(bào)告的文本分析(1981—2015)

陳天祥, 楊 蕊

地方政府職能轉(zhuǎn)變測(cè)量
——基于廣東省政府工作報(bào)告的文本分析(1981—2015)

陳天祥, 楊 蕊

將政府職能轉(zhuǎn)變劃分為經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理三大領(lǐng)域,以職能重點(diǎn)和職能方式作為分析維度，以詞頻變化、重點(diǎn)占比和關(guān)鍵詞分析作為測(cè)量指標(biāo)，對(duì)35年的廣東省政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析，結(jié)果顯示，地方政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)包括：職能總量不斷增加、不同領(lǐng)域職能間實(shí)現(xiàn)了量的相對(duì)轉(zhuǎn)移、各項(xiàng)職能內(nèi)容都經(jīng)歷了從點(diǎn)到面和由淺入深的過(guò)程、“全能型”政府逐漸向“服務(wù)型”政府過(guò)渡。同時(shí)，職能轉(zhuǎn)變具有明顯的階段性和漸進(jìn)性特征。

政府職能轉(zhuǎn)變 政府工作報(bào)告 職能重點(diǎn) 職能方式

一、研究背景及研究設(shè)計(jì)

(一)研究背景

文本分析法是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法，最初主要應(yīng)用于情報(bào)學(xué)和信息科學(xué)[1]，后來(lái)應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的重要研究方法。政府工作報(bào)告被學(xué)者們視為較有價(jià)值的研究政府履職情況的二手資料。楊君、倪星(2013)[2]曾以15個(gè)副省級(jí)城市2001—2009年政府年度工作報(bào)告為樣本，分析中國(guó)地方政府政策承諾可信度及其影響因素。王佃利、呂俊平(2011)[3]通過(guò)市長(zhǎng)講話稿與政府工作報(bào)告的對(duì)比，研究城市政府職能履行的一致性與偏差。朱光喜、金東日(2012)[4]對(duì)2006—2010年省級(jí)政府工作報(bào)告的產(chǎn)生過(guò)程和基本內(nèi)容進(jìn)行分析，探討了省級(jí)政府績(jī)效是怎樣進(jìn)行自評(píng)估以及評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果是如何呈現(xiàn)的等三個(gè)問(wèn)題。呂志奎(2013)[5]以改革開放以來(lái)《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》為參考，從發(fā)展目標(biāo)、政府職能、政策工具、政府機(jī)構(gòu)和財(cái)政結(jié)構(gòu)五個(gè)維度探討中國(guó)政府的轉(zhuǎn)型之路。鄧雪琳(2015)[6]基于1978—2015國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，研究中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。這些研究文獻(xiàn)為我們提供了非常豐富的素材，勾畫了中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的基本面貌，也為我們提供了較好的方法論基礎(chǔ)。但是仍然存在一些缺陷：(1)多集中探討中央政府的職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的研究較為缺乏，尤其缺乏對(duì)它的歷時(shí)性研究。而地方政府承擔(dān)著大量的國(guó)家治理職能，忽視對(duì)它的研究將無(wú)法探明政府職能轉(zhuǎn)變的全貌。(2)雖然有個(gè)別的研究者采用文本分析方法對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題進(jìn)行了探討，如前述的鄧雪琳的研究，但是方法較為粗糙，關(guān)鍵詞只有職能類別一級(jí)詞頻庫(kù)，導(dǎo)致結(jié)論大而泛之。

為了彌補(bǔ)已有研究之缺陷，本研究將通過(guò)對(duì)廣東省1981—2015年政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析*報(bào)告文本來(lái)源于廣東省人大辦公室資料庫(kù)和廣東省人民政府官方網(wǎng)站。，探討地方政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡及特點(diǎn)，力圖在以下兩方面尋求突破：一是采用定量研究方法，首次將文本分析法應(yīng)用到省級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的研究中；二是在各個(gè)政府職能類型中選取不同的關(guān)鍵詞，建立較為豐富的多級(jí)詞頻庫(kù)，探討不同職能領(lǐng)域和不同職能間的變動(dòng)情況，使研究結(jié)論更加全面、具體和符合實(shí)際。

(二)概念界定

本研究結(jié)合黃慶杰(2003)[7]和陳瑞蓮(1999)[8]關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的界定，將其定義為政府職能重點(diǎn)和政府職能方式的轉(zhuǎn)變，前者指某一項(xiàng)職能領(lǐng)域中職能重點(diǎn)內(nèi)容隨著時(shí)間的變化而發(fā)生的改變和不同職能領(lǐng)域之間職能重點(diǎn)內(nèi)容的量的相對(duì)位移，后者指政府行使職能的方式和手段的變化。

政府職能劃分，是指政府不同職能領(lǐng)域的界定。中共十六大確定了政府四大職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。鑒于本次研究的時(shí)間跨度較大，為了更好地探討政府職能隨時(shí)間變化的情況，筆者將政府職能劃分為經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理三大領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如果僅用“經(jīng)濟(jì)調(diào)控”作為職能劃分標(biāo)準(zhǔn)會(huì)忽略政府工作報(bào)告中大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的重要內(nèi)容。因此，為了提高研究的準(zhǔn)確度，將涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理相關(guān)的職能統(tǒng)一劃入經(jīng)濟(jì)管理職能，包括調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和地方特色經(jīng)濟(jì)建設(shè)等內(nèi)容。由于社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能內(nèi)容在政府工作報(bào)告中易出現(xiàn)交叉情況，因此，將兩者合并為社會(huì)事務(wù)管理職能，包括公共服務(wù)、社會(huì)保障、科教文衛(wèi)體等事務(wù)以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等內(nèi)容。而市場(chǎng)監(jiān)管職能被定義為廣義上的職能，除了包括公平準(zhǔn)入、市場(chǎng)秩序維護(hù)等職能之外，還涉及市場(chǎng)建設(shè)、物價(jià)管理等早期的市場(chǎng)管理職能內(nèi)容。

(三)分析框架

1. 分析維度

(1)職能重點(diǎn)。以職能重點(diǎn)作為研究政府職能轉(zhuǎn)變的分析維度，可以觀察出政府各項(xiàng)職能領(lǐng)域中重點(diǎn)工作的變遷情況，從而判斷政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

(2)職能方式。指政府在行使職能時(shí)所采用的方式和手段，如管制型方式或服務(wù)型方式，行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等(聯(lián)合課題組，2012)[9]。本研究將“計(jì)劃指導(dǎo)”“行政干預(yù)”“嚴(yán)格控制”和“宏觀調(diào)控”中的行政手段等視為管制型方式，將“積極鼓勵(lì)”“調(diào)整完善”“制度規(guī)范”“完善體系”和“提供保障和服務(wù)”等視為服務(wù)型方式。通過(guò)對(duì)政府職能方式的觀察，能夠分析出政府在處理其與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)自身定位的變化。如政府若慣于采用計(jì)劃指導(dǎo)和嚴(yán)格控制等管制型職能方式，則說(shuō)明政府偏向于“家長(zhǎng)式政府”或“全能型政府”的角色定位。若政府的職能方式轉(zhuǎn)向權(quán)力下放和放松管制等服務(wù)型職能方式，就意味著政府逐漸向“服務(wù)型政府”或“有限型政府”的角色過(guò)渡。

2.職能框架

(1)經(jīng)濟(jì)管理。本研究將經(jīng)濟(jì)管理職能設(shè)為一級(jí)職能指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)改革等與經(jīng)濟(jì)建設(shè)與管理相關(guān)的內(nèi)容。此外，本研究在經(jīng)濟(jì)管理職能下設(shè)改革與發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地方特色經(jīng)濟(jì)三個(gè)次一級(jí)職能指標(biāo)，建立二級(jí)詞頻庫(kù)，以便更全面細(xì)致地分析政府職能內(nèi)容。

(2)市場(chǎng)監(jiān)管。本研究將市場(chǎng)監(jiān)管職能作為一級(jí)職能指標(biāo)，包括物價(jià)管理、市場(chǎng)建設(shè)、消費(fèi)行為管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入等與市場(chǎng)相關(guān)的職能內(nèi)容。此外，在市場(chǎng)監(jiān)管職能下設(shè)消費(fèi)和物價(jià)次一級(jí)職能指標(biāo)并建立二級(jí)詞頻庫(kù)。物價(jià)和消費(fèi)職能指標(biāo)主要研究和觀察的是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域中的物價(jià)管理和消費(fèi)行為的職能內(nèi)容變遷情況。只以物價(jià)和消費(fèi)作為次一級(jí)職能指標(biāo)是因?yàn)樵谡ぷ鲌?bào)告中涉及這方面的政府職能內(nèi)容較多，且歷史延續(xù)性較強(qiáng)，便于對(duì)該職能領(lǐng)域進(jìn)行歷時(shí)性分析。而關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管的其他方面的職能，出現(xiàn)在報(bào)告中的次數(shù)不多且較為零散，故沒有被納入考察范圍。

(3)社會(huì)事務(wù)管理。本研究以社會(huì)事務(wù)管理職能作為一級(jí)職能指標(biāo)，其內(nèi)容涉及社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)體和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等與社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)的職能內(nèi)容。此外，在社會(huì)事務(wù)管理職能領(lǐng)域下設(shè)精神文明、科教文衛(wèi)體、社會(huì)秩序和社會(huì)保障四個(gè)次一級(jí)職能指標(biāo)，并建立相應(yīng)的二級(jí)詞頻庫(kù)。

3.測(cè)量指標(biāo)及其分析方法

(1)詞頻變化。詞頻分析是文本分析的重要測(cè)量指標(biāo)工具。報(bào)告文件中的詞頻信息在一定程度上反映出政府對(duì)某一事物的重視程度。詞頻變化是指通過(guò)建立不同職能分析指標(biāo)下有關(guān)職能內(nèi)容和職能方式的關(guān)鍵詞詞頻庫(kù)，以分析每一項(xiàng)職能指標(biāo)的歷時(shí)性變遷情況。當(dāng)某一職能關(guān)鍵詞的詞頻數(shù)在歷史變化中處于相對(duì)較高位時(shí)，則表明政府在這一時(shí)期對(duì)該領(lǐng)域工作的重視程度較高。而當(dāng)某一職能關(guān)鍵詞的詞頻數(shù)在歷史變化中處于相對(duì)低位時(shí)，則表明政府在這一時(shí)期對(duì)該領(lǐng)域工作的重視程度較低。

筆者對(duì)35年的廣東省年度政府工作報(bào)告進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，對(duì)于每年報(bào)告中詞頻排序在前300位的重點(diǎn)詞頻創(chuàng)建詞頻庫(kù)進(jìn)行分析，而對(duì)于未進(jìn)入前300位的詞頻進(jìn)行歸零處理。進(jìn)行歸零處理的緣由在于，在預(yù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)排名300位之后的詞頻均為2或1，可以忽略不計(jì)，且對(duì)研究結(jié)果不會(huì)造成影響。在前300位的詞頻中，筆者按照政府三大職能領(lǐng)域?qū)⒉糠种匾P(guān)鍵詞分別錄入一級(jí)和二級(jí)詞頻庫(kù)。一級(jí)詞頻庫(kù)包含經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和社會(huì)三大關(guān)鍵詞，二級(jí)詞頻庫(kù)包含三大職能領(lǐng)域中的相關(guān)職能重點(diǎn)內(nèi)容和職能方式的關(guān)鍵詞。按此方法對(duì)每年的政府工作報(bào)告進(jìn)行處理，最后生成35個(gè)一級(jí)詞頻庫(kù)和280個(gè)二級(jí)詞頻庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)該詞頻庫(kù)進(jìn)行進(jìn)一步篩選并對(duì)重點(diǎn)詞頻進(jìn)行制圖分析。通過(guò)對(duì)兩級(jí)詞頻庫(kù)進(jìn)行分析，可以更加全面地分析政府職能重視程度的變化情況。進(jìn)一步，通過(guò)對(duì)各個(gè)職能指標(biāo)的重視程度變化情況加以綜合分析，便可理清政府職能的大致變遷情況。

(2)重點(diǎn)占比。重點(diǎn)占比是指不同職能領(lǐng)域的職能內(nèi)容占所有職能內(nèi)容總數(shù)的比重，主要用于分析政府不同職能領(lǐng)域間職能量的相對(duì)變化情況，即政府職能結(jié)構(gòu)的變遷情況。職能重點(diǎn)占比的增長(zhǎng)意味著政府對(duì)相應(yīng)職能領(lǐng)域的重視程度的加強(qiáng)，職能重點(diǎn)占比的減少則意味著政府對(duì)相應(yīng)職能領(lǐng)域的重視程度的減弱。通過(guò)觀察職能重點(diǎn)占比情況的變化，可以分析出政府在不同職能領(lǐng)域中關(guān)注程度的相對(duì)變化，再結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況綜合分析出政府職能結(jié)構(gòu)的變遷。

在重點(diǎn)占比的具體操作方面，筆者對(duì)35年政府工作報(bào)告中涉及經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理這三大職能領(lǐng)域的關(guān)鍵詞分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，然后計(jì)算各自在總職能中的占比情況，對(duì)每年的數(shù)據(jù)進(jìn)行制圖觀察。

(3)關(guān)鍵詞。關(guān)鍵詞分析是指對(duì)報(bào)告中的重點(diǎn)關(guān)鍵詞進(jìn)行匯總分析，是對(duì)詞頻分析的補(bǔ)充，主要用于職能方式轉(zhuǎn)變的測(cè)量。與職能重點(diǎn)內(nèi)容不同，職能方式的關(guān)鍵詞在報(bào)告中較為零散且出現(xiàn)的次數(shù)普遍較少。因此，在對(duì)職能方式轉(zhuǎn)變進(jìn)行文本分析的過(guò)程中，如果僅用詞頻分析會(huì)忽略一些出現(xiàn)次數(shù)較少的關(guān)鍵詞。為了更加全面有效地分析政府職能方式，筆者對(duì)三個(gè)職能領(lǐng)域中的職能方式的關(guān)鍵詞進(jìn)行了匯總，并以時(shí)間為線索，對(duì)不同職能領(lǐng)域的職能方式進(jìn)行綜合分析，總結(jié)出政府職能方式轉(zhuǎn)變的情況。職能關(guān)鍵詞分析相較于詞頻分析更直觀顯著，它主要關(guān)注的是政府對(duì)職能履行方式的表述變化。文字表述的變化可以直接反映出政府對(duì)相應(yīng)事物認(rèn)識(shí)的改變。在政府工作報(bào)告中，有關(guān)職能方式的關(guān)鍵詞表述的變化可以反映出政府在職能履行方式方面認(rèn)識(shí)的變化，進(jìn)而可以在一定程度上分析出政府職能方式的變遷情況。

在關(guān)鍵詞分析的具體操作方面，筆者對(duì)35年政府工作報(bào)告中涉及經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理三大領(lǐng)域的職能方式的重點(diǎn)詞語(yǔ)統(tǒng)計(jì)制表，以觀察政府在不同職能領(lǐng)域所采用的職能方式的變化情況。

本研究的分析框架如圖1所示。

圖1 分析框架

二、廣東省政府職能轉(zhuǎn)變的測(cè)量

(一)職能類型的歷時(shí)變遷

1. 經(jīng)濟(jì)管理職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)變情況

(1)總體轉(zhuǎn)變情況。在經(jīng)濟(jì)管理類下設(shè)的“改革與發(fā)展”二級(jí)詞頻庫(kù)中，筆者選取了“經(jīng)濟(jì)”“建設(shè)”“發(fā)展”和“改革”四個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻分析。通過(guò)圖2可以直觀地看到，“經(jīng)濟(jì)”一詞在20世紀(jì)80年代除1988年外均處于最高位，到了90年代呈下降趨勢(shì)，2000年之后個(gè)別年份雖有小幅上升，但總體在低位徘徊。由此可見，省政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)關(guān)注程度具有階段性特點(diǎn)，并且呈整體下降趨勢(shì)。與“經(jīng)濟(jì)”一詞變化相反的是“建設(shè)”一詞，在2000年之前一直處于低位波動(dòng)態(tài)勢(shì)，2000年之后則呈波動(dòng)上升趨勢(shì)?！鞍l(fā)展”一詞的詞頻變化波動(dòng)較大，在2005—2008年間出現(xiàn)峰值，之后趨勢(shì)較為平穩(wěn)，說(shuō)明政府對(duì)它的關(guān)注程度不穩(wěn)定?！案母铩币辉~的變化也明顯呈階段性特點(diǎn)，80年代是高峰期，90年代后呈波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)，2010年之后緩慢回升。

可將1990年和2000年作為政府關(guān)注點(diǎn)的兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在20世紀(jì)80年代，政府職能的關(guān)注重點(diǎn)在于追求經(jīng)濟(jì)效益，重在調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持對(duì)外開放、對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)，力求使國(guó)民經(jīng)濟(jì)走上健康發(fā)展的軌道。進(jìn)入90年代后，“建設(shè)”和“發(fā)展”兩詞的詞頻超過(guò)了“經(jīng)濟(jì)”，政府經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)思想從單純強(qiáng)調(diào)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)工作和追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系。這意味著政府從單純追求經(jīng)濟(jì)效益或者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)中增長(zhǎng)和發(fā)展等綜合平衡方面轉(zhuǎn)變。而進(jìn)入2000年之后，“建設(shè)”和“發(fā)展”的詞頻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“經(jīng)濟(jì)”，與當(dāng)時(shí)提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長(zhǎng)期和穩(wěn)定發(fā)展有關(guān)。另外，“改革”一詞詞頻與“經(jīng)濟(jì)”“建設(shè)”和“發(fā)展”的詞頻沒有明顯的相對(duì)變化。在80年代和90年代，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革工作關(guān)注度較高；進(jìn)入2000年之后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)注進(jìn)入平穩(wěn)時(shí)期；2010年之后，該詞頻開始緩慢上升，意味著進(jìn)入了新一輪的深化改革時(shí)期。

圖2 經(jīng)濟(jì)管理類中四大高頻詞詞頻變化情況

(2)產(chǎn)業(yè)類型關(guān)注度變化情況。除了上述四大頻數(shù)較高的關(guān)鍵詞之外，筆者還對(duì)農(nóng)工商等不同的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)(見圖3)。在分析過(guò)程中，將詞頻頻數(shù)變化范圍在10以上的關(guān)鍵詞視為詞頻變化幅度較大的關(guān)鍵詞?！吧虡I(yè)”的詞頻高峰期出現(xiàn)在1980—1985年間，在90年代出現(xiàn)小幅度回升，其中1996年回升幅度較大，1997年之后基本未出現(xiàn)詞頻統(tǒng)計(jì)，頻數(shù)變化范圍是0—16?！稗r(nóng)業(yè)”的詞頻變化在80年代和90年代較為波動(dòng)，時(shí)高時(shí)低，波動(dòng)范圍在7—46之間。而在2000年之后呈穩(wěn)定狀態(tài)，變化范圍在20—36之間。相較于“商業(yè)”和“農(nóng)業(yè)”，“工業(yè)”的詞頻變化一直波動(dòng)較大。其中，80年代關(guān)注度普遍較高，詞頻最高峰值出現(xiàn)在1991年。其后，除了在2005年出現(xiàn)小峰值之外，一直處于低位。從波動(dòng)范圍來(lái)看，“工業(yè)”一詞詞頻在80年代的波動(dòng)范圍為10—35，在90年代的波動(dòng)范圍為9—47，而在2000年之后，波動(dòng)范圍為6—33。

結(jié)合三者的詞頻變化情況，筆者將1990年視為詞頻變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在80年代，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)三者的詞頻排位變化不成規(guī)律。這一時(shí)期為改革初期與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)階段，政府力圖在保持重工業(yè)和輕工業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，著手農(nóng)業(yè)改革，如推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、嘗試走農(nóng)業(yè)的商品化道路等等。在商業(yè)方面，政府的工作重點(diǎn)在于國(guó)營(yíng)商業(yè)和零售商業(yè)等方面的改革，增加商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，拓寬對(duì)內(nèi)對(duì)外貿(mào)易市場(chǎng)等。也就是說(shuō)，這一時(shí)期的省政府在保持工業(yè)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)開始對(duì)農(nóng)業(yè)和商業(yè)進(jìn)行了不同程度的改革嘗試，未顯示出對(duì)其中某一產(chǎn)業(yè)的過(guò)度偏愛。90年代之后，工農(nóng)商三者的詞頻排位保持在農(nóng)業(yè)第一、工業(yè)第二、商業(yè)第三的狀態(tài)。單純從三者在政府工作報(bào)告的出現(xiàn)頻次來(lái)看，省政府在這一時(shí)期對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度較高，工業(yè)次之，最后是商業(yè)。而結(jié)合相關(guān)的政府工作報(bào)告內(nèi)容分析后發(fā)現(xiàn)，工業(yè)作為政府一直關(guān)注的發(fā)展重點(diǎn)，在這一時(shí)期已經(jīng)進(jìn)入了平穩(wěn)持續(xù)的發(fā)展階段，而農(nóng)業(yè)仍是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，省政府從90年代開始提出努力使農(nóng)業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化和商品化，諸如重視發(fā)展“三高(高質(zhì)、高產(chǎn)、高效)”農(nóng)業(yè)和提高農(nóng)業(yè)科技化水平等等。從這個(gè)意義上來(lái)看，農(nóng)業(yè)的商品化和產(chǎn)業(yè)化是為食品工業(yè)提供支撐。省政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視可以看作是出于對(duì)薄弱環(huán)節(jié)的扶持和為輕工業(yè)提供資源支持等方面的考慮。如何看待商業(yè)詞頻次數(shù)少的現(xiàn)象呢？筆者認(rèn)為，不能因此得出廣東省不重視商業(yè)的結(jié)論。它與當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)的話語(yǔ)習(xí)慣有關(guān)。改革開放前，商業(yè)一詞較多出現(xiàn)于各類政府文件、媒體和人們的日常話語(yǔ)中。但改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，話語(yǔ)習(xí)慣也發(fā)生了很大的變化，這一詞語(yǔ)用得越來(lái)越少，而諸如市場(chǎng)、商品、貿(mào)易等詞語(yǔ)則多起來(lái)。作為貿(mào)易大省，廣東一直保持著較之其他省份對(duì)內(nèi)外貿(mào)易的更高的重視程度，這可以從下一個(gè)分析指標(biāo)中得到反映。

圖3 產(chǎn)業(yè)類型的詞頻變化情況

(3)地方特色經(jīng)濟(jì)職能變化情況。廣東省作為改革開放的先行地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)管理方面有著較為獨(dú)特的對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩方面的職能內(nèi)容。對(duì)內(nèi)職能指的是結(jié)合省內(nèi)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)管理職能，對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能指的是與境外發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事務(wù)等職能，筆者都將其概括為地方特色經(jīng)濟(jì)職能。筆者從詞頻庫(kù)中抽取的具有代表性的四個(gè)關(guān)鍵詞，分別是“對(duì)外”“特區(qū)”“外貿(mào)”和“區(qū)域”，通過(guò)統(tǒng)計(jì)其詞頻變化來(lái)觀察政府的關(guān)注程度的變化情況。如圖4所示，“對(duì)外”“特區(qū)”和“外貿(mào)”三個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻高峰都出現(xiàn)在80年代和90年代初，1993年后基本上呈下降趨勢(shì)。2000年之后，除了“外貿(mào)”和“對(duì)外”兩個(gè)關(guān)鍵詞偶爾進(jìn)入詞頻前300位之外，“特區(qū)”一詞再未進(jìn)入前300。與上述三個(gè)關(guān)鍵詞呈相反趨勢(shì)的是“區(qū)域”一詞，從2001年開始出現(xiàn)詞頻統(tǒng)計(jì)數(shù)值，這也意味著區(qū)域發(fā)展從2001年開始受到省政府的重視。

圖4 地方特色經(jīng)濟(jì)工作關(guān)鍵詞詞頻變化情況

綜上詞頻變化情況，筆者將2000年視為省政府在地方特色經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容方面的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在2000年之前，以發(fā)展對(duì)外、特區(qū)和外貿(mào)為重，并未重視區(qū)域發(fā)展問(wèn)題。進(jìn)入2000年之后，相對(duì)弱化了對(duì)對(duì)外貿(mào)易管理和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的關(guān)注。這一變化可歸因于：隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)政府直接干預(yù)市場(chǎng)的活動(dòng)減少和國(guó)內(nèi)其他地方對(duì)外開放的速度加快使特區(qū)的色彩淡化，而東西兩翼、粵北山區(qū)與珠江三角洲之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大使省政府開始意識(shí)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題需要予以更多的關(guān)注。這一變化實(shí)際上也是與中央開始提出走可持續(xù)發(fā)展道路的方針相一致的。

2.市場(chǎng)監(jiān)管職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)變情況

在二級(jí)詞頻庫(kù)中，筆者挑選了 “市場(chǎng)”“消費(fèi)”和“物價(jià)”三個(gè)關(guān)鍵詞，詞頻統(tǒng)計(jì)情況如圖5所示?？梢钥闯觯笆袌?chǎng)”這一關(guān)鍵詞的詞頻在80年代和90年代的變化波動(dòng)較大，最高峰值出現(xiàn)在1992年，說(shuō)明省政府在該年對(duì)市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)注度最高。其中，在80年代里，除了1981年、1985年和1989年的報(bào)告中“市場(chǎng)”一詞詞頻為零之外，其余年份均以較高頻次出現(xiàn)。而在90年代里，除了1992年和1997年出現(xiàn)了詞頻統(tǒng)計(jì)數(shù)值之外，其余均為零。到了2000年之后，“市場(chǎng)”這一關(guān)鍵詞的詞頻基本在14—45之間波動(dòng)。相較于80年代和90年代，2000年后“市場(chǎng)”一詞的詞頻變化呈現(xiàn)出趨向穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。

“消費(fèi)”這一關(guān)鍵詞詞頻在80年代和90年代間的波動(dòng)較大，范圍在0—15之間。在80年代中，1982年、1983年、1984年和1987年該詞被歸零。在90年代，在1992年、1993年和1997年該詞被歸零。進(jìn)入2000年之后，變化趨于穩(wěn)定，變化范圍在9—15之間。由此可見，政府對(duì)于“消費(fèi)”關(guān)注度趨于穩(wěn)定。

最后是“物價(jià)”一詞，詞頻變化在80年代和90年代處于波動(dòng)階段，范圍在0—32之間，最高峰值出現(xiàn)在1990年。到了2000年之后，該詞詞頻一直處于歸零狀態(tài)。這可以看出省政府對(duì)于“物價(jià)”的關(guān)注只停留在八九十年代，進(jìn)入2000年關(guān)注程度可以忽略不計(jì)。

從三者的綜合變化情況來(lái)看，除了少數(shù)歸零年份，“市場(chǎng)”的詞頻在大部分年份遠(yuǎn)高于“消費(fèi)”和“物價(jià)”二詞詞頻。可見，盡管消費(fèi)行為和物價(jià)管理在市場(chǎng)監(jiān)管職能領(lǐng)域中屬于受政府關(guān)注度較高的職能內(nèi)容，但是仍然存在其他市場(chǎng)監(jiān)管職能。就“消費(fèi)”和“物價(jià)”二詞詞頻的相對(duì)變化情況看，可以將2000年作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在80年代和90年代期間，“物價(jià)”的詞頻普遍高于“消費(fèi)”詞頻。然而到了2000年之后，“消費(fèi)”的詞頻反超并一直高于“物價(jià)”詞頻。這意味著在2000年之前，政府對(duì)物價(jià)管理的重視程度高于消費(fèi)行為，欲加強(qiáng)和改善對(duì)物價(jià)的監(jiān)督檢查和調(diào)控，以求保持物價(jià)的基本穩(wěn)定。進(jìn)入2000年之后，食品藥品安全問(wèn)題凸顯，安全生產(chǎn)問(wèn)題和消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題受到政府的重視，顯示出政府開始關(guān)注消費(fèi)領(lǐng)域的監(jiān)管問(wèn)題，而相對(duì)弱化了對(duì)物價(jià)管理職能的強(qiáng)調(diào)。

圖5 市場(chǎng)監(jiān)管類關(guān)鍵詞詞頻變化情況

3.社會(huì)事務(wù)管理職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)變情況

在對(duì)社會(huì)事務(wù)管理職能的詞頻進(jìn)行統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，筆者首先對(duì)省政府工作報(bào)告中與社會(huì)事務(wù)管理相關(guān)的“社會(huì)”一詞進(jìn)行了詞頻觀察，如圖6所示?！吧鐣?huì)”這一關(guān)鍵詞在社會(huì)事務(wù)管理類中屬于高頻詞。在80年代詞頻相對(duì)較低，變化區(qū)間在23—58之間；90年代屬于該詞詞頻高峰期，期間在1991年出現(xiàn)了最高峰值；2000年之后，該詞詞頻趨于穩(wěn)定。由此可見，廣東省政府對(duì)于社會(huì)的關(guān)注度呈現(xiàn)明顯的階段性特點(diǎn)，而且波動(dòng)范圍有逐漸縮小之勢(shì)。當(dāng)然，單從“社會(huì)”一詞并不能完全看出政府在社會(huì)事務(wù)管理方面的職能重點(diǎn)變化情況。下文將從精神文明、科教文衛(wèi)體各項(xiàng)事業(yè)、社會(huì)秩序管理和社會(huì)保障等方面對(duì)社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域的具體職能內(nèi)容進(jìn)行分析。

圖6 “社會(huì)”一詞詞頻變化情況

(1)精神文明相關(guān)職能轉(zhuǎn)變情況。筆者在二級(jí)詞頻庫(kù)中對(duì)與“精神文明建設(shè)”相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖7所示。精神文明建設(shè)作為社會(huì)事務(wù)管理的一大職能內(nèi)容，一直受到政府不同程度的重視。從關(guān)鍵詞詞頻的變化中，我們可以看到，省政府在不同階段的關(guān)注點(diǎn)有所不同。本研究選取了“精神”“文明”“主義”和“群眾”四個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行觀察分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，四個(gè)詞的詞頻變化走勢(shì)大體一致，80年代到90年代前期呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，90年代中后期到2000年后呈波動(dòng)下降趨勢(shì)?！爸髁x”一詞除了1985年歸零之外，在2000年之前基本處于詞頻高位。2000年之后，該詞除了在2008年和2009年居于四個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻之首外，其余年份均被“群眾”一詞超越。與“主義”一詞詞頻變化相對(duì)的是“群眾”一詞：在80年代和90年代比“主義”少，在2000年之后超越“主義”位居詞頻首位。而“精神”和“文明”兩個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻相對(duì)于“主義”和“群眾”要少，且兩者詞頻一直處于亦步亦趨的狀態(tài)。兩詞的詞頻高峰均出現(xiàn)在1996年，此后呈波動(dòng)下降趨勢(shì)。

由此可見，省政府對(duì)于精神文明相關(guān)職能的關(guān)注程度曾在80年代至90年代期間呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，此后處于下降趨勢(shì)。由此可總結(jié)出，90年代末是省政府在精神文明建設(shè)職能領(lǐng)域的轉(zhuǎn)折時(shí)期，隨著時(shí)間的推移，對(duì)精神文明建設(shè)的關(guān)注度在逐漸降低。

圖7 精神文明相關(guān)職能關(guān)鍵詞詞頻變化情況

(2)“科教文衛(wèi)體”各項(xiàng)事業(yè)職能重點(diǎn)變化情況。筆者分別對(duì)政府工作報(bào)告中“科技”“教育”“文化”“衛(wèi)生”和“體育”五個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖8所示。具體來(lái)看，“教育”一詞在80年代和90年代大致處于波動(dòng)上升階段。2001年之后，該詞詞頻基本呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，從詞頻高位的48下降到低位的13。與“教育”事業(yè)不同的是，“文化”詞頻自80年代以來(lái)一直處于波動(dòng)上升的趨勢(shì)，直到2014年和2015年出現(xiàn)輕微的下降?？梢?，省政府在不斷提升對(duì)“文化”事業(yè)的關(guān)注度。而“科技”的詞頻波動(dòng)較大，在1981年到1992年間處于上升階段，波動(dòng)范圍在6—44之間。之后在1992年至2000年間變化較大，先降后升，在1996年出現(xiàn)小峰值。此后在2000年到2010年的10年間處于下降趨勢(shì)，詞頻從32下降到11。到2010年之后詞頻再次回升至31。可見，省政府對(duì)“科技”事業(yè)的重視程度經(jīng)歷了從“提高重視”到“減少重視”再到“再次提高重視”的變化趨勢(shì)。“衛(wèi)生”和“體育”這兩個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻變化有相似之處。在2000年之前，除了在1982年、1984年、1986年和1997年出現(xiàn)了詞頻非零記錄之外，基本處于歸零狀態(tài)。直到2000年至2010年間，這兩個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻才處于上升趨勢(shì)。2010年之后，“衛(wèi)生”仍居于穩(wěn)定趨勢(shì)，而“體育”則再次呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

總的來(lái)看，“教育”“科技”和“文化”三個(gè)關(guān)鍵詞處于較高位，可見省政府在不同階段對(duì)這三項(xiàng)事業(yè)的關(guān)注程度是相對(duì)較高的，而對(duì)于“衛(wèi)生”和“體育”兩項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展關(guān)注度相對(duì)較低。相較而言，“衛(wèi)生”和“體育”兩項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展較晚，但在2000年之后，省政府對(duì)“文化”“衛(wèi)生”和“體育”事業(yè)的關(guān)注度開始提高。

圖8 “科教文衛(wèi)體”各項(xiàng)事業(yè)關(guān)鍵詞詞頻變化情況

(3)社會(huì)秩序管理相關(guān)職能變化情況。社會(huì)秩序管理一二級(jí)詞頻庫(kù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖9所示?！胺€(wěn)定”“和諧”“治安”和“法制”都是與社會(huì)秩序相關(guān)的關(guān)鍵詞。80年代期間，“和諧”一詞一直歸零，“穩(wěn)定”“治安”和“法制”被提及的頻率總體來(lái)看相差不大。90年代，除了1992年和1997年兩個(gè)年份出現(xiàn)了“穩(wěn)定”和“治安”兩個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻非零統(tǒng)計(jì)之外，其余年份所有關(guān)鍵詞均處于歸零狀態(tài)。直到2000年之后，各關(guān)鍵詞再次復(fù)蘇。其中，“穩(wěn)定”詞頻處于波動(dòng)上升趨勢(shì)，“和諧”一詞變化波動(dòng)相對(duì)較大，范圍在0—22之間。相對(duì)而言，“治安”一詞詞頻呈相對(duì)穩(wěn)定的趨勢(shì)。而“法制”一詞的變化較為特殊，除了在2000年至2005年之間出現(xiàn)非零統(tǒng)計(jì)之外，其余年份均處于歸零狀態(tài)。

總的來(lái)看，省政府對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)注程度在80年代和90年代相對(duì)較低，在2000年之后開始對(duì)其加以重視。尤其是從“和諧”一詞的使用頻次來(lái)看，2000年后明顯將“和諧”理念引入到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作中，對(duì)于“穩(wěn)定”的重視程度也趨于穩(wěn)定。從“法制”一詞詞頻變化也可看出，對(duì)于法制工作的重視程度稍顯不足。

圖9 社會(huì)秩序管理相關(guān)關(guān)鍵詞詞頻變化情況

(4)社保類相關(guān)職能變化情況。在該類二級(jí)詞頻庫(kù)中選取了“社會(huì)保險(xiǎn)”“計(jì)劃生育”和“醫(yī)療”三個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻分析。之所以把“計(jì)劃生育”歸類在社保類相關(guān)職能內(nèi)容方面，是因?yàn)樗鳛樯鐣?huì)事務(wù)管理的專項(xiàng)工作之一，與婦幼保健工作相關(guān)。從詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看(如圖10所示)，在80年代和90年代，“社會(huì)保險(xiǎn)”一詞一直處于歸零狀態(tài)。而“計(jì)劃生育”一詞除了在1982年、1983年、1992年和1997年出現(xiàn)非零統(tǒng)計(jì)之外，其余均處于歸零狀態(tài)。同樣，“醫(yī)療”一詞在80年代和90年代期間內(nèi)，僅在1997年出現(xiàn)非零統(tǒng)計(jì)。綜上可見，省政府在80年代和90年代對(duì)于社保類相關(guān)工作并未重視。直到2000年之后，三個(gè)關(guān)鍵詞才呈現(xiàn)出一定的增加趨勢(shì)，說(shuō)明該類職能的履行起步較晚。

圖10 社保類相關(guān)職能關(guān)鍵詞詞頻變化情況

(二)職能結(jié)構(gòu)變遷

職能結(jié)構(gòu)變遷主要觀察的是經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理三個(gè)職能領(lǐng)域之間的量的占比變化。筆者分別將1981—2015年這35年的廣東省政府工作報(bào)告中關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理的內(nèi)容進(jìn)行詞量統(tǒng)計(jì)，并計(jì)算每一年中各領(lǐng)域職能內(nèi)容的詞量占比，如圖11所示。

由圖11可看出，在三大領(lǐng)域職能占比情況中，市場(chǎng)監(jiān)管職能內(nèi)容的所占比例一直處于低位，變化波動(dòng)小，波動(dòng)區(qū)間在2.16%—13.64%之間。顯著變化的是經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理兩大領(lǐng)域職能內(nèi)容的占比情況。大致上看，兩者的比例差距經(jīng)歷了由大到小的變化歷程。在1981年至1995年間，兩者職能內(nèi)容比例處于差距較大階段，且經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)事務(wù)管理內(nèi)容。1995年之后，兩者內(nèi)容比例開始交匯并進(jìn)入交錯(cuò)發(fā)展階段，兩者比例之間的距離最大不超過(guò)28.23%。但是在1995年至2010年的16年間，經(jīng)濟(jì)管理的職能內(nèi)容比例在大部分時(shí)間里還是稍高于社會(huì)事務(wù)管理的職能內(nèi)容比例。2010年之后，社會(huì)事務(wù)管理的職能內(nèi)容比例才開始處于超越經(jīng)濟(jì)管理的職能內(nèi)容比例階段。由此可以認(rèn)為，省政府從80年代和90年代初的“片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展”向90年代末及新世紀(jì)之后“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展并重”轉(zhuǎn)變，但對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管職能的履行力度持續(xù)不足。

圖11 三大類職能重點(diǎn)占比變化情況

(三)職能履行方式的變遷：重點(diǎn)詞頻變化、關(guān)鍵詞分析

在本部分中，筆者將通過(guò)重點(diǎn)詞頻和關(guān)鍵詞分析兩種測(cè)量指標(biāo)，對(duì)35年間的廣東省政府工作報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上分別對(duì)經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)事務(wù)管理這三個(gè)職能領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以觀察不同職能領(lǐng)域下的職能方式隨時(shí)間變化的情況。

1.經(jīng)濟(jì)管理職能履行方式轉(zhuǎn)變情況

(1)詞頻變化。在經(jīng)濟(jì)管理中，筆者整理出了出現(xiàn)頻次相對(duì)較多的與職能行使方式相關(guān)的關(guān)鍵詞。為了使研究更加直觀有效，這里同樣對(duì)未進(jìn)入詞頻前300的年份做了詞頻頻數(shù)歸零處理。在篩選過(guò)程中，筆者統(tǒng)計(jì)出了“整頓”和“改造”兩個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻變化情況，如圖12所示?！罢D”一詞帶有較強(qiáng)烈的政府管控的意味，表示政府行使職能時(shí)的強(qiáng)力度?！案脑臁币辉~所表示的政府管控力度較小，多與技術(shù)改造相聯(lián)系，需要與企業(yè)和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)合作才能完成。

由圖12可見，“整頓”一詞的詞頻高峰值出現(xiàn)在1988—1993年間，在2004年之后歸零。80年代末90年代初對(duì)“整頓”這一職能方式的集中使用有其歷史必然性，當(dāng)時(shí)存在通貨膨脹、物價(jià)升幅較大和一些人利用價(jià)格雙軌制牟取暴利等突出問(wèn)題。為此，政府以治理整頓作為重點(diǎn)職能方式處理流通領(lǐng)域中的混亂現(xiàn)象。而“改造”一詞詞頻在4—27這一區(qū)間范圍內(nèi)波動(dòng)發(fā)展，除了在2014年詞頻歸零外，其余年份詞頻都進(jìn)入排名前300，高峰值出現(xiàn)在2015年。這意味著政府對(duì)“改造”這一職能方式被持續(xù)關(guān)注。通過(guò)“整頓”和“改造”這兩個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻變化也可窺視出，政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的職能行使過(guò)程中逐漸放棄較為強(qiáng)硬的手段，改為相對(duì)溫和的職能行使手段。

圖12 經(jīng)濟(jì)管理類職能履行方式關(guān)鍵詞詞頻變化情況

(2)關(guān)鍵詞分析。筆者匯總了每年政府工作報(bào)告中關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理職能行使方式的重點(diǎn)關(guān)鍵詞，如表1所示。從中可以看出，在1981年至1987年間，政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的職能行使方式是以“計(jì)劃指導(dǎo)”“行政干預(yù)”和“嚴(yán)格控制”為主，管制色彩濃，職能行使手段比較直接和強(qiáng)硬。從1988年開始，“宏觀調(diào)控”的字眼開始出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，而且一直持續(xù)到2013年，說(shuō)明政府開始強(qiáng)調(diào)通過(guò)除行政手段之外的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，從單一的行政管制方式向運(yùn)用多種調(diào)控手段過(guò)渡。此外，從90年代至今，從強(qiáng)調(diào)“完善經(jīng)濟(jì)制度”和“制定經(jīng)濟(jì)政策”逐漸向“加強(qiáng)監(jiān)督管理”和“強(qiáng)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變方式”過(guò)渡。綜上，經(jīng)濟(jì)職能行使經(jīng)歷了從管制型方式向服務(wù)型方式逐漸過(guò)渡的歷程，意味著政府開始弱化自身在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的家長(zhǎng)角色。

表1 經(jīng)濟(jì)管理職能方式關(guān)鍵詞匯總

通過(guò)詞頻變化和關(guān)鍵詞分析，筆者最終得出的結(jié)論是：自20世紀(jì)80年代以來(lái)，省政府在經(jīng)濟(jì)工作方面不斷因形勢(shì)的發(fā)展和環(huán)境的變化而做出新的改變，從一開始的強(qiáng)硬手段到后來(lái)的溫和手段，從管制型到服務(wù)型，努力嘗試從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程是非常緩慢的，從 “制度完善”到“政策引導(dǎo)”，再到“監(jiān)督管理”最后到“強(qiáng)化服務(wù)”，經(jīng)歷了將近30年。同時(shí)，轉(zhuǎn)變的幅度也較小。

2.市場(chǎng)監(jiān)管職能履行方式變化

與前一部分的分析一樣，本部分筆者也發(fā)現(xiàn)與市場(chǎng)監(jiān)管職能履行方式有關(guān)的關(guān)鍵詞在二級(jí)詞頻庫(kù)中很少出現(xiàn)，不利于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。據(jù)此，為了對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管職能方式進(jìn)行更加全面有效的考察，筆者選擇采用關(guān)鍵詞分析的方式對(duì)其進(jìn)行探討。

對(duì)35年政府工作報(bào)告中關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管職能方式的關(guān)鍵詞進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)如表2所示。從中可以看出，在1981年至1986年期間，政府在市場(chǎng)領(lǐng)域采用的職能方式是以“計(jì)劃指令”和“統(tǒng)一部署”為主，皆屬于管制型職能方式。1987年之后，開始提出搞活市場(chǎng)，嘗試逐步放開對(duì)一些市場(chǎng)事務(wù)的控制，同時(shí)積極開拓內(nèi)外市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)。進(jìn)入90年代之后，開始通過(guò)“清理整頓”和“監(jiān)督調(diào)控”等方式履行職能。這就意味著政府嘗試從“完全控制”向“監(jiān)督控制”、從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。90年代末開始，政府開始強(qiáng)調(diào)完善市場(chǎng)體系，規(guī)范市場(chǎng)秩序，強(qiáng)化監(jiān)管力度，試圖實(shí)現(xiàn)從操控者向監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變。到了2014年和2015年，提出了激發(fā)市場(chǎng)活力這一新名詞，說(shuō)明政府將在更大程度上退出對(duì)市場(chǎng)的控制，并以一種激勵(lì)者和監(jiān)管者的角色出現(xiàn)。

綜合來(lái)看，從1981年至今，省政府在市場(chǎng)監(jiān)管這一職能領(lǐng)域的行使方式實(shí)現(xiàn)了從“家長(zhǎng)式”管理到“監(jiān)管式”管理，也就是從“管制型方式”向“服務(wù)型方式”的緩慢過(guò)渡。從轉(zhuǎn)變的速度來(lái)看，同樣是漸進(jìn)而緩慢的。

表2 市場(chǎng)監(jiān)管職能方式關(guān)鍵詞匯總

3.社會(huì)事務(wù)管理職能履行方式變化

在社會(huì)事務(wù)管理職能行使的主要方式的關(guān)鍵詞匯總結(jié)果如表3所示?？梢钥闯?，在80年代，政府慣于使用“宣傳教育”“制裁整頓”和“嚴(yán)厲打擊”

表3 社會(huì)事務(wù)管理職能方式關(guān)鍵詞匯總

等手段作為主要職能履行方式，說(shuō)明這一時(shí)期政府重視意識(shí)形態(tài)控制和嚴(yán)厲的整頓方式，政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域全方位介入，屬于典型的“家長(zhǎng)式”治理。進(jìn)入90年代后，政府依舊保持了“思想教育”這一職能方式，不同的是從80年代的“思想控制”向“增加投入”和“依法管理”轉(zhuǎn)變。到了90年代后期，政府提出了完善社會(huì)保障和加強(qiáng)道德建設(shè)等工作，說(shuō)明政府開始從“片面強(qiáng)調(diào)精神文明建設(shè)”逐漸向“開展民生工作”過(guò)渡。2000年之后，將工作重心放在了完善社會(huì)保障體系和提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量等方面。2010年以后，在繼續(xù)完善社保工作的基礎(chǔ)上，增加了保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的工作內(nèi)容和相關(guān)的職能方式，政府正在努力向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

綜合來(lái)看，廣東省政府在社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域的職能履行方式隨著時(shí)間的推移從“管制型手段”向“服務(wù)型手段”、從“方式單一”到“方式多元”逐漸過(guò)渡。雖然這一轉(zhuǎn)變的速度是緩慢漸進(jìn)的，但仍可窺視出從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

三、結(jié)論及討論

本文利用文本分析方法，通過(guò)對(duì)廣東省1981—2015年35間的政府工作報(bào)告的多維分析，認(rèn)為廣東省政府職能轉(zhuǎn)變具有如下六個(gè)特征。

第一，政府職能內(nèi)容經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到豐富的轉(zhuǎn)變過(guò)程，職能總量隨時(shí)間的推移而不斷增加。35年來(lái)，政府管理的事務(wù)越來(lái)越全面，越來(lái)越復(fù)雜。從20世紀(jì)80年代的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要職能內(nèi)容到后來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與精神文明建設(shè)并重，再到后來(lái)的“四位一體”“五位一體”各方面職能協(xié)調(diào)并進(jìn)，都顯示出政府職能范圍的擴(kuò)大和總量的增加。

第二，不同領(lǐng)域職能間實(shí)現(xiàn)了量的相對(duì)轉(zhuǎn)移，主要體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域的職能內(nèi)容的不斷擴(kuò)充。在20世紀(jì)80年代至90年代初期這段時(shí)間里，政府的工作重心一直在經(jīng)濟(jì)管理方面，而相對(duì)忽視了對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。90年代末之后，政府開始重視社會(huì)保障制度建設(shè)，2000年之后開始重視發(fā)展民生事業(yè)。從總體上來(lái)看，這種變化可以理解為政府職能的量實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)管理到社會(huì)事務(wù)管理的相對(duì)轉(zhuǎn)移。

第三，各項(xiàng)職能內(nèi)容都經(jīng)歷了從點(diǎn)到面、由淺入深的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這種轉(zhuǎn)變既可以從社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展歷程中反映出來(lái)，即社會(huì)保障制度由試點(diǎn)到全面推開，從城鎮(zhèn)到向農(nóng)村擴(kuò)散，從單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到失業(yè)、醫(yī)療、生育等多項(xiàng)保險(xiǎn)制度全面發(fā)展；也可以從經(jīng)濟(jì)管理職能的變化中得到體現(xiàn)，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)由點(diǎn)狀式的特區(qū)建設(shè)到面狀式的經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展布局以及不同產(chǎn)業(yè)的兼顧等。

第四，從“全能型”政府向“服務(wù)型”政府過(guò)渡。綜觀廣東省政府的職能轉(zhuǎn)變軌跡，無(wú)論是職能內(nèi)容還是職能方式，都彰顯出政府從“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。在職能內(nèi)容方面，政府不斷增加社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域的職能內(nèi)容，提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)自身的服務(wù)能力。例如2003年之后，重視發(fā)展民生事業(yè)，開展十大民心工程建設(shè)等。在職能方式方面，政府嘗試從全面控制、計(jì)劃指令向注重監(jiān)督、加強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從以單一的行政手段為主向綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等多種職能方式轉(zhuǎn)變。如在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，放棄對(duì)物價(jià)的全面控制，讓生產(chǎn)要素回歸市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

第五，政府職能轉(zhuǎn)變具有明顯的階段性特點(diǎn)。大致來(lái)看，20世紀(jì)80年代是屬于“全能政府”時(shí)期，不論在職能內(nèi)容還是職能方式方面,政府都表現(xiàn)出了強(qiáng)硬的控制力。90年代是屬于“過(guò)渡期”，政府開始在市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域適度下放權(quán)力和放松控制，取而代之的是相對(duì)溫和的職能方式。2000年后屬于“服務(wù)型政府探索時(shí)期”，開始嘗試從多方面探索服務(wù)型政府的治理模式。當(dāng)然，不同的職能領(lǐng)域和內(nèi)容呈現(xiàn)出了不同的階段性特點(diǎn)。

第六，政府職能轉(zhuǎn)變呈漸進(jìn)性特征。政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)緩慢演進(jìn)的過(guò)程，而并非突變和一蹴而就的。如在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，政府經(jīng)過(guò)了10多年的時(shí)間才逐漸放開對(duì)生產(chǎn)要素的控制并轉(zhuǎn)而關(guān)注市場(chǎng)秩序的監(jiān)管工作。再如社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域，政府從1991年就提出了建立社會(huì)保障制度，經(jīng)過(guò)了20多年的時(shí)間才逐漸鋪開。這些都說(shuō)明了政府的職能轉(zhuǎn)變方式是保守漸進(jìn)的。當(dāng)然，這一漸進(jìn)性特征是與中國(guó)漸進(jìn)式改革的總路徑相適應(yīng)的。在地方政府這一層級(jí)，受制于自身的權(quán)能，多數(shù)的改革措施難以背離中央政府設(shè)定的軌道和節(jié)奏。

上述結(jié)論說(shuō)明，改革開放以來(lái)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的職能轉(zhuǎn)變邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。但我們也應(yīng)該看到，時(shí)至今日，政府職能邊界仍未完全厘清，政府仍然涉足于不少本應(yīng)屬于市場(chǎng)和社會(huì)的職能，如對(duì)物價(jià)的不當(dāng)干預(yù)還存在，社會(huì)的自治空間仍然不大等。此外，政府職能結(jié)構(gòu)逐漸趨向協(xié)調(diào)但仍存在偏重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展偏弱、市場(chǎng)監(jiān)管不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅可以從政府工作報(bào)告的內(nèi)容中得到反映，還可以從內(nèi)容的編排順序中得到反映。同時(shí)，從職能履行方式來(lái)看，還存在政府直接管控市場(chǎng)和社會(huì)的現(xiàn)象，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?nèi)匀蝗沃氐肋h(yuǎn)，尚有很多工作要做。

與已有研究文獻(xiàn)相比，本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于首次將文本分析方法運(yùn)用到省級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的研究之中。從研究結(jié)果來(lái)看，本文認(rèn)為，改革開放以來(lái)，廣東省政府職能轉(zhuǎn)變的總體趨勢(shì)是從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”緩慢過(guò)渡。這一結(jié)論與黃慶杰在《20世紀(jì)90年代以來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)述》[7]一文中提到的中國(guó)政府經(jīng)歷了從全能政府到有限政府轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程有相似之處。但本文在有限政府的基礎(chǔ)上，更加深入地概括出了政府向服務(wù)型政府過(guò)渡的結(jié)論。有限政府與服務(wù)型政府的共通點(diǎn)在于提倡政府下放權(quán)力，減少管制，而不同之處在于，有限政府的著重點(diǎn)在于政府在一定程度上退出市場(chǎng)和社會(huì)，而服務(wù)型政府則側(cè)重于關(guān)注民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量，減少管制和加強(qiáng)服務(wù)。這一結(jié)論上的細(xì)微差別是由于本文是基于廣東省政府工作報(bào)告的文本分析，有利于對(duì)不同政府職能領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變進(jìn)行更加細(xì)致的探討。另外，本文認(rèn)為廣東省政府的各項(xiàng)職能內(nèi)容都經(jīng)歷了從點(diǎn)到面、由淺入深的轉(zhuǎn)變過(guò)程，是屬于漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)變歷程，這與鄧雪琳(2015)[6]的研究結(jié)論 “中國(guó)政府職能向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，保持較低水平的平穩(wěn)漸變態(tài)勢(shì)”相類似。但不同點(diǎn)在于，鄧文是對(duì)中央政府職能轉(zhuǎn)變的研究且論證了政府職能向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，而本文的關(guān)注點(diǎn)是廣東省政府職能轉(zhuǎn)變且論證的內(nèi)容是政府職能從全能型向服務(wù)型過(guò)渡的轉(zhuǎn)變過(guò)程。最后，在研究方法方面，與鄧文相比，本文在詞頻分析方面增加了二級(jí)詞頻庫(kù)，使得分析更加細(xì)致入微。與此同時(shí)，本文還增加了關(guān)鍵詞分析，在一定程度上彌補(bǔ)了詞頻分析的不足，使得研究結(jié)論更加全面深入。

當(dāng)然，本文仍存在不足之處。首先，只采用了文本分析方法中的詞頻分析、重點(diǎn)內(nèi)容占比和關(guān)鍵詞分析這三種測(cè)量工具，沒有嘗試文本分析方法中更多的測(cè)量方式。其次，由于政府工作報(bào)告只是政府所行使的職能內(nèi)容的文字表述，并不能精準(zhǔn)代表政府在實(shí)際工作中所行使的所有職能。最后，除了政府工作報(bào)告之外，還有許多政府文件可以作為研究政府職能轉(zhuǎn)變的素材，但是由于研究視角和能力所限，本文無(wú)法一一顧及。因此，期待更多的文本分析佳作問(wèn)世。

[1] K. M. CARLEY.ExtractingTeamMentalModelsthroughTextualAnalysis． Journal of Organizational Behavior，1997，18(18):533—558.

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【責(zé)任編輯：于尚艷】

打造“理論粵軍”重大資助項(xiàng)目“進(jìn)一步深化大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變——廣東爭(zhēng)當(dāng)深化行政管理體制改革排頭兵研究”(LLYJ1307)

2016-04-22

D630

A

1000-5455(2017)01-0101-12

陳天祥，廣東興寧人，管理學(xué)博士，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院/中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；楊蕊，廣東梅州人，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士研究生。)