政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性探析
——基于政策合法性視角

徐家良， 武 靜

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性探析
——基于政策合法性視角

徐家良， 武 靜

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源分配的政策路徑，當(dāng)其獲得較高合法性時(shí)，才能得到有效執(zhí)行并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因循公共政策合法性的一般邏輯，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性框架包含價(jià)值合法性、程序合法性和主體合法性三個(gè)維度。結(jié)合全國(guó)及上海市H區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)對(duì)三個(gè)維度的合法性要求及其實(shí)現(xiàn)程度存在差異。提升政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性，需要健全制度設(shè)計(jì)使其有法可依、鼓勵(lì)地方創(chuàng)新以拓展政策創(chuàng)新空間、探索購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體參與的實(shí)現(xiàn)機(jī)制等。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù) 公共政策 合法性

中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)*政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，與之相近的概念還有“政府購(gòu)買(mǎi)(公共)服務(wù)”“公共服務(wù)民營(yíng)化”“公共服務(wù)合同外包”等，它們?cè)诠卜?wù)的提供方式、承接對(duì)象的選擇上存在差別，為保證行文統(tǒng)一，本文不做區(qū)分。另外，本文所用“社會(huì)組織”指狹義上的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)，對(duì)實(shí)踐中的“民間組織”“慈善組織”“非營(yíng)利組織”“非政府組織”等，本文不做區(qū)分。肇始于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，已擴(kuò)展至全國(guó)大部分省市，服務(wù)范圍涵蓋了養(yǎng)老、助殘、濟(jì)困、環(huán)保、醫(yī)療、教育、社區(qū)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。作為公共服務(wù)資源分配的政策選擇，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的過(guò)程呈現(xiàn)出顯著的“漸進(jìn)主義”特征。經(jīng)過(guò)近20年的“漸進(jìn)修補(bǔ)”及“摸索前進(jìn)”，及至2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)開(kāi)始進(jìn)入中央政策的視野，表現(xiàn)出明顯的“事后合法化”特征。

作為政治體系的產(chǎn)出與對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，公共政策的合法性與政治合法性既有聯(lián)系又有區(qū)別，公共政策合法性?xún)?nèi)含政治合法性之中，同時(shí)又是政治合法性的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)形式。只有獲得較高的合法性，政策才能得到有效的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策目標(biāo)，而合法性不足將造成政策執(zhí)行的困難以及對(duì)民眾正當(dāng)權(quán)益的損害。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐中暴露的問(wèn)題，使其在倍受地方政府追捧的同時(shí)，也遭受多方質(zhì)疑。提升政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性水平，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度實(shí)效、地方政府的效能、社會(huì)組織的發(fā)展培育、公眾的滿意度有積極影響。因此，有必要對(duì)其合法性進(jìn)行辨析與討論，豐富現(xiàn)有的研究?jī)?nèi)容。

一、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性框架

合法性即是對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的承認(rèn)(讓-馬克·夸克，2002)[1]。而“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值以及事實(shí)上的被承認(rèn)”，即社會(huì)公眾對(duì)符合價(jià)值規(guī)范的政治制度的支持與忠誠(chéng)(邢玲、高信奇，2009)[2]?！罢螜?quán)力即為合法的”需具備三個(gè)基本條件：合法律性、道德正當(dāng)性與認(rèn)同度(Beetham,2004)[3]。政治合法性意指合法律性、合道德性、認(rèn)同感和滿意度的統(tǒng)一。其中，合法律性是合乎現(xiàn)行憲法、法律、國(guó)家政策的制度規(guī)定及傳統(tǒng)習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范，不能背離法治精神；合道德性要求反映社會(huì)公眾的價(jià)值取向，合乎社會(huì)的價(jià)值訴求和信仰，并符合大多數(shù)民眾的價(jià)值觀念；認(rèn)同感反映主體間共同的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)的形成；滿意度則反映了事前期望與實(shí)際感受的契合程度。

政治層面的合法性最終要落實(shí)到管治的運(yùn)行過(guò)程和最終結(jié)果上。政策合法性則成為一個(gè)關(guān)于正當(dāng)性、合理性以及是否能夠獲得公眾的忠誠(chéng)與信服的重大問(wèn)題，它內(nèi)含于政治合法性之中。具體而言，政策合法性包括法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過(guò)程(陳振明，2003)[4]。公共政策合法性則意味著公共政策目標(biāo)群體對(duì)政策系統(tǒng)、政策過(guò)程以及政策產(chǎn)出的認(rèn)可和支持程度(楊麗麗，2015)[5]。合法性缺失，會(huì)導(dǎo)致政策效率低下、收效甚微甚至政策失??；只有獲得了合法性的公共政策，才能獲得公眾的認(rèn)同并得到順利執(zhí)行，直至達(dá)到解決社會(huì)公共問(wèn)題的治理目標(biāo)。

公共政策的合法性包含實(shí)質(zhì)合法性和形式合法性?xún)蓚€(gè)維度。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值，即對(duì)于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來(lái)說(shuō)，有著一些好的根據(jù)(哈貝斯，1992)[6]。對(duì)公共政策來(lái)說(shuō)，其實(shí)質(zhì)合法性即指公共政策內(nèi)容本身具備被人類(lèi)理性和社會(huì)公眾所共同認(rèn)可的價(jià)值。公共政策的形式合法性指公共政策的來(lái)源和程序的合法性，也即衡量公共政策的主體和過(guò)程程序是否符合法定規(guī)范或者傳統(tǒng)規(guī)范(邢玲、高信奇，2009)[2]。一言以概之，從實(shí)質(zhì)到形式，公共政策的合法性包括價(jià)值合法性、程序合法性和主體合法性等三個(gè)維度。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源分配、解決公眾服務(wù)需求問(wèn)題的公共政策，根據(jù)公共政策合法性的內(nèi)涵和維度，結(jié)合中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐，其合法性框架理應(yīng)包含價(jià)值合法性、程序合法性、主體合法性三個(gè)維度。具而言之，價(jià)值合法性是指將一項(xiàng)政策置于既定的價(jià)值領(lǐng)域去考察，如果符合某種既定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就具有合法性(唐土紅，陳蘭，2012)[7]。人類(lèi)理性和公共政策的公共利益追求共同決定了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)要把共同的善、正義(公正)和效率作為其價(jià)值指向與價(jià)值訴求，以滿足民眾的利益訴求，從而獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同與支持。程序合法性，屬于形式合法性的范疇，是衡量政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的程序是否合規(guī)、民主、科學(xué)的重要維度，體現(xiàn)出程序正義與公正。主體合法性重點(diǎn)考察政府購(gòu)買(mǎi)行為中的參與主體是否符合憲法和法律政策的規(guī)定，能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)大多數(shù)人的利益表達(dá)，并反映社會(huì)公眾對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的認(rèn)同感和滿意度，包括主體行為合法性和結(jié)果合法性。

基于以上分析，我們初步確定政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性框架(見(jiàn)表1)。下文將結(jié)合全國(guó)及上海市H區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐對(duì)這一框架進(jìn)行分析。其中，對(duì)H區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的訪談?dòng)?014年4月至2015年12月期間進(jìn)行，訪談對(duì)象包括H區(qū)政府職能部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人、街道相關(guān)負(fù)責(zé)人、承接購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人等。*本文所涉及被訪人員均做匿名處理，不對(duì)訪談對(duì)象和訪談機(jī)構(gòu)的詳細(xì)情況進(jìn)行介紹。編號(hào)第一、二位字母為政府部門(mén)或社會(huì)組織代碼，第三到十位數(shù)字為訪談日期，第十一位及以后字母為訪談對(duì)象代碼。

表1 政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)合法性框架

二、價(jià)值合法性

作為公共服務(wù)供給的政策創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)共同的善、效率和正義是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的題中應(yīng)有之義。當(dāng)共同的善、效率和正義三個(gè)價(jià)值目標(biāo)都得到實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的價(jià)值合法性得以充分成立；而對(duì)公共利益、服務(wù)效率的追求，也成為政府進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)創(chuàng)新探索的動(dòng)力來(lái)源。

(一)“共同的善”追求社會(huì)公共利益的最大化

公共服務(wù)改革的基本要求是以效率為基礎(chǔ)，引入多元化的公共服務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)；以公正為目標(biāo)，尋求社會(huì)公益與市場(chǎng)機(jī)制的兼容(孫曉莉，2004)[8]。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，滿足公眾的公共服務(wù)需求。善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理(俞可平,2000)[9]。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容要突出公共性和公益性?！备鞯爻雠_(tái)的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)也一致要求把“公共性和公益性”作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本要求。在這個(gè)意義上講，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是實(shí)現(xiàn)善治之舉。在實(shí)踐中，能否滿足公共利益也成為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目能否立項(xiàng)的首要因素。

自2014年開(kāi)始，H區(qū)在審核政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)嚴(yán)格遵循了三個(gè)原則：“必要性”即申報(bào)項(xiàng)目必須是民生所需的服務(wù)；“合理性”即所申報(bào)項(xiàng)目能夠滿足公共服務(wù)需求、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移；“嚴(yán)格把關(guān)”即統(tǒng)一新舊項(xiàng)目的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。上述原則明確以后，2014年在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中就砍掉了106個(gè)，共立項(xiàng)了183個(gè)。成功立項(xiàng)的項(xiàng)目數(shù)量與項(xiàng)目金額都比2013年下降了，比如說(shuō)一些針對(duì)白領(lǐng)群體的“錦上添花”似的服務(wù)項(xiàng)目就被取消了。但總體來(lái)講，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)滿足了不同人群的多樣化服務(wù)需求，并為社會(huì)組織發(fā)展壯大創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。(SJ20140428LY)

(二)“效率”旨在提升公共服務(wù)的投入產(chǎn)出效率

“效率”是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，追求投入產(chǎn)出比，將其作為衡量政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)價(jià)值合法性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，旨在要求政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資源的高效使用，降低政策成本，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效益。傳統(tǒng)的公共服務(wù)模式由于缺乏成本意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)性壓力，效率在服務(wù)提供者的視野中缺失，由此帶來(lái)成本高昂、人浮于事、公共資源浪費(fèi)等問(wèn)題，并使得公共服務(wù)供給合法性陷入危機(jī)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的初衷是降低政府公共服務(wù)供給的官僚成本，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。

H區(qū)2007年開(kāi)始探索政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)時(shí)，的確是出于降低行政成本的考慮，但這么多年過(guò)去了，究竟服務(wù)成本有沒(méi)有降低，我們也沒(méi)有直接的證據(jù)，因此很難去衡量。我想的是我們?cè)趯徍瞬块T(mén)預(yù)算的時(shí)候，還是要綜合考量的，會(huì)把資金與服務(wù)比較，畢竟整個(gè)機(jī)制還沒(méi)有到很理想的狀態(tài)。(SJ20151028LY)

2014年12月15日，財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合下發(fā)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，明確要求在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中“應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”“更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。而隨著社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)供給市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格機(jī)制等市場(chǎng)化因素開(kāi)始在公共服務(wù)供給中發(fā)揮作用。市場(chǎng)機(jī)制與公共政策的良性結(jié)合，在保證公眾服務(wù)需求滿足的同時(shí)，服務(wù)效率也得到提升。盡管存在成本核算的困難，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)究竟在多大程度上降低了成本仍然是值得關(guān)注的問(wèn)題。

(三)“正義”保障社會(huì)資源分配的合理性和正當(dāng)性

正義是公共政策的價(jià)值內(nèi)核，是統(tǒng)領(lǐng)公共政策的“共同的善”與效率價(jià)值訴求的基礎(chǔ)(王建文，2006)[10]。究其實(shí)質(zhì)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府對(duì)公共服務(wù)資源進(jìn)行權(quán)威性分配的一種方式。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制解決既有體制中的效率問(wèn)題，而正義性則是由公共權(quán)力的正確運(yùn)用所決定的。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私、權(quán)利尋租等現(xiàn)象的存在，會(huì)破壞公共服務(wù)供給的公平性，導(dǎo)致不公正、非社會(huì)化的分配，使購(gòu)買(mǎi)服務(wù)出現(xiàn)“不正義”的價(jià)值危機(jī)。對(duì)此，在財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商行政管理總局2014年下發(fā)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》中，通過(guò)建立承接主體承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為信用記錄、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)黑名單等措施加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的管理監(jiān)督；國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，則通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)、健全財(cái)務(wù)報(bào)告制度、完善監(jiān)管體系等措施保證購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的規(guī)范管理和使用。2014年12月5日，深圳率先試行的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理制度，規(guī)定不屬于政府職責(zé)的服務(wù)事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項(xiàng)、政府提供服務(wù)效益明顯高于市場(chǎng)提供的服務(wù)事項(xiàng)不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這對(duì)于厘清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的邊界，強(qiáng)化政府公共服務(wù)責(zé)任具有重要意義。

三、程序合法性

規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為的有效方式是程序。程序合法性，包括三個(gè)方向的指涉：程序合規(guī)性、程序民主性、程序科學(xué)性。

(一)程序合規(guī)性

程序合規(guī)性意味著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中的各主體行為，在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)，符合法律法規(guī)規(guī)定的方式、形式、步驟和時(shí)限,符合正當(dāng)合理的或法定的操作規(guī)則。

中央及地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的規(guī)范性文件中，大都對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的程序做出了規(guī)定。如國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)范化流程，包括項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》提出要建立以項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、組織采購(gòu)、資質(zhì)審核、合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)費(fèi)兌付等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購(gòu)買(mǎi)流程。中央及地方文件的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)流程的規(guī)范化建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

盡管相關(guān)政策文件中已經(jīng)就購(gòu)買(mǎi)流程做出了規(guī)定，但流程過(guò)于簡(jiǎn)化，指導(dǎo)意義有限，大多囿于形式；在承接主體選擇、購(gòu)買(mǎi)方式確定等技術(shù)性問(wèn)題上尚沒(méi)有可操作性的建議。這就容易出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程的規(guī)范無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐。以購(gòu)買(mǎi)方式的選擇為例，由于中國(guó)社會(huì)組織力量弱小、對(duì)政府的依賴(lài)性強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)供給市場(chǎng)尚未形成等原因，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正處于非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)并存的階段。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是指政府并非通過(guò)招投標(biāo)，而是通過(guò)指定、委托、協(xié)商等方式完成購(gòu)買(mǎi)行為；競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是指政府采用公開(kāi)詢(xún)價(jià)、招投標(biāo)等方式，對(duì)多個(gè)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)項(xiàng)目或方案進(jìn)行比較和擇優(yōu)，并通過(guò)契約的方式與社會(huì)組織建立合作關(guān)系的一種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式(張海，范斌，2013)[11]。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)中，政府與社會(huì)組織的關(guān)系更為平等和獨(dú)立，契約精神凸顯，公共服務(wù)質(zhì)量和效率提高，但也意味著政府需要花費(fèi)更多的成本選擇承接主體。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)中政府對(duì)社會(huì)組織的信任程度較高，但競(jìng)爭(zhēng)性的缺失可能帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的動(dòng)力匱乏。購(gòu)買(mǎi)方式的科學(xué)選擇對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量和效率影響極大，由此，促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的優(yōu)化對(duì)于提升程序合法性具有重要意義。

(二)程序民主性

程序民主性，一方面要求在設(shè)計(jì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的程序時(shí)，要重視社會(huì)力量在規(guī)范決策行為、提升決策質(zhì)量中的積極作用，充分發(fā)揮集體智慧，凸顯公眾的主體地位；另一方面要求程序設(shè)計(jì)中，給予各參與主體有效的意見(jiàn)表達(dá)渠道，提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在社會(huì)組織及公眾中的認(rèn)同度。

在我們承接“愛(ài)心暑托班”這個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，街道提供給我們場(chǎng)地資源但是不給資金，我們主要靠收費(fèi)。價(jià)格最早定出來(lái)是980元/人，但街道說(shuō)項(xiàng)目是公益性的，價(jià)格太高了，讓我收650元/人。在這種情況下，建立了社區(qū)的家長(zhǎng)委員會(huì)，在家委會(huì)的幫助下雙方最終達(dá)成共識(shí)，定價(jià)為800元/人。其實(shí)這個(gè)項(xiàng)目能做好很大一部分原因是我們的服務(wù)得到了家長(zhǎng)的認(rèn)可，而他們的公共參與意識(shí)也比較好 。(QH20151027SY)

程序的本質(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過(guò)程性和交涉性(吳永生、王飛，2006)[12]。這種過(guò)程性和交涉性使得程序設(shè)計(jì)成為一個(gè)開(kāi)放性的系統(tǒng)，為公眾和社會(huì)組織的參與和利益表達(dá)預(yù)留了空間，也為程序設(shè)計(jì)的優(yōu)化提供了可能。

(三)程序科學(xué)性

程序科學(xué)性指基于價(jià)值合法性的考慮，立足現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)科學(xué)的步驟，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。程序合法性?xún)?nèi)在地要求政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程必須按照合規(guī)、民主、科學(xué)的原則進(jìn)行策略選擇。

在“漸進(jìn)主義”策略中，法律規(guī)范的制定常常滯后于政策的實(shí)踐，在程序合規(guī)性無(wú)法有效規(guī)范政策實(shí)踐的情況下，可根據(jù)程序民主性、程序科學(xué)性的要求，實(shí)現(xiàn)程序的動(dòng)態(tài)調(diào)整，完善程序設(shè)計(jì)。程序民主性要求在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中，為公眾的服務(wù)需求和利益表達(dá)設(shè)置通道；而程序科學(xué)性則要求程序的開(kāi)放性，通過(guò)制度化的信息公開(kāi)機(jī)制，使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的參與主體了解購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目信息，及時(shí)把握服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，并能夠使自己的利益訴求得到表達(dá)。

四、主體合法性

通過(guò)“增選機(jī)制”將新生因素納入組織的領(lǐng)導(dǎo)和政策制定結(jié)構(gòu)中，有助于實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)合法性的政治功能，以及建立穩(wěn)定信息交流和指令傳達(dá)機(jī)制的管理功能(塞爾茲尼克，2014)[13]。公共服務(wù)目標(biāo)的公益性和價(jià)值訴求的公共性決定了主體的多元化，以保證社會(huì)大多數(shù)的利益得到表達(dá)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)將社會(huì)力量及公眾增選進(jìn)公共服務(wù)供給體系中，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的多元化。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中存在四類(lèi)主體：購(gòu)買(mǎi)主體(政府)、承接主體(社會(huì)組織)、使用主體(公眾)以及評(píng)估主體(徐家良、趙挺，2013)[14]。多元主體共同參與到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程，在不同階段發(fā)揮各自的作用(見(jiàn)圖1)。主體合法性，一方面指參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等活動(dòng)的各個(gè)主體應(yīng)該符合憲法與法律的規(guī)定，能夠代表社會(huì)各個(gè)不同階層、社會(huì)團(tuán)體的利益(邢玲，2005)[15]；另一方面指各主體的利益和意志得到表達(dá)和反映，其對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的認(rèn)同感和滿意度會(huì)反作用于政策本身，促進(jìn)其合法性的提升。

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中的主體間關(guān)系

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)旨在滿足社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)公共利益，所以在政策制定及執(zhí)行的過(guò)程中必須有多元化主體的廣泛參與。

第一，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，為了保障政策的權(quán)威性和強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)行為的有序進(jìn)行，政府必須作為指揮者和監(jiān)管者進(jìn)行有效的指導(dǎo)與引領(lǐng)，同時(shí)作為合同管理者對(duì)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)行為進(jìn)行有效的過(guò)程控制，保證購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，我們面向的是居民老百姓，其實(shí)這里面，(服務(wù)的)平穩(wěn)是很重要。在平穩(wěn)的基礎(chǔ)上，不斷提高自己的服務(wù)能級(jí)，這是我們街道最看重的。而有一些是行政類(lèi)的公共服務(wù)，是帶有很強(qiáng)烈色彩的公共服務(wù)，這些基礎(chǔ)的還是我們必須做的……我們街道屬于比較早嘗試政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的，自行研究了整個(gè)體系，并制訂了合同模板，2011年區(qū)里就開(kāi)始對(duì)全區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃……我們街道對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的規(guī)定是比較清晰的，在服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題哪些是社會(huì)組織的責(zé)任，想不清楚的街道就會(huì)嚴(yán)格控制服務(wù)過(guò)程，包括社會(huì)組織怎么干。(CJ20151021ZL)

第二，為保證公民的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，確保公眾的服務(wù)訴求在購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目中得以實(shí)現(xiàn)，要確保公民作為服務(wù)使用主體的廣泛參與。公眾通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)滿足公共服務(wù)需求，多元主體的廣泛參與會(huì)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)產(chǎn)生反作用，促進(jìn)其合法性的提升。公民作為服務(wù)的使用者主體，掌握了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和績(jī)效等方面的一手信息，最有資格對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，公民對(duì)服務(wù)滿意度的高低直接反映了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的績(jī)效情況。

凡是做得好的組織，跟它的服務(wù)對(duì)象聯(lián)系都很緊密。比如我們?cè)谧觥皭?ài)心暑托班”項(xiàng)目之前，就在多個(gè)社區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，每個(gè)地方大概發(fā)放400—500份問(wèn)卷，合計(jì)起來(lái)有幾千份了，但基本上出來(lái)結(jié)果是差不多的，因?yàn)榧议L(zhǎng)的需求基本都差不多，我們就是通過(guò)“愛(ài)心暑托班”項(xiàng)目與家長(zhǎng)建立了比較好的關(guān)系，通過(guò)暑托班把家長(zhǎng)抓在了手里。(QH20151027SY)

第三，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中，社會(huì)組織承接政府讓渡的公共服務(wù)供給職能，以其突出的專(zhuān)業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)成為公共服務(wù)的實(shí)際生產(chǎn)主體，應(yīng)獲得與政府平等的談判及合作地位。作為服務(wù)生產(chǎn)主體的社會(huì)組織，既要在服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、資金使用、服務(wù)生產(chǎn)流程擔(dān)負(fù)直接責(zé)任，又可通過(guò)與政府的談判與合作，在合同遵守、購(gòu)買(mǎi)責(zé)任承擔(dān)等方面對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體——政府進(jìn)行監(jiān)督。

我們?cè)谧觥鞍谝黄穑喊滩∫赘腥巳航】到逃C合干預(yù)”這個(gè)項(xiàng)目時(shí)就發(fā)現(xiàn)這里面有個(gè)問(wèn)題，就是說(shuō)政府在制定這些游戲規(guī)則的時(shí)候就應(yīng)該讓社會(huì)組織充分參與，沒(méi)有充分參與造成政府也跟我們脫節(jié)。其實(shí)也不能怪政府，它這么多事情，你這個(gè)項(xiàng)目占它多少工作？等它發(fā)現(xiàn)問(wèn)題已經(jīng)來(lái)不及了。但是這個(gè)事情，我們天天在做，我們清楚，問(wèn)題在于我們沒(méi)辦法在制定規(guī)則時(shí)參與。(QA20151020BJQ)

第四，評(píng)估在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中發(fā)揮著重要的作用，第三方評(píng)估主體由于其客觀性、專(zhuān)業(yè)性和中立性理應(yīng)成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要主體。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)評(píng)估，真實(shí)反映政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效，使評(píng)估結(jié)果成為社會(huì)組織提升服務(wù)質(zhì)量、政府選擇承接主體的重要依據(jù)。

我們街道現(xiàn)在的評(píng)估模式還是比較多元化的，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估有日常的績(jī)效和階段性的績(jī)效。階段性的績(jī)效，現(xiàn)在主要是購(gòu)買(mǎi)第三方評(píng)估，對(duì)社區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)行末期、終期的評(píng)估。這里面會(huì)包含項(xiàng)目的運(yùn)作情況、財(cái)務(wù)情況、服務(wù)對(duì)象的滿意情況等。我們的評(píng)估是分類(lèi)的：管理類(lèi)、服務(wù)類(lèi)和事務(wù)類(lèi)，分別作評(píng)估。(CJ20151021ZL)

多元主體中任何一方缺失都有可能導(dǎo)致政策公信力下降，主體的完整性將受到質(zhì)疑，甚至?xí){到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合法性。主體的廣泛性是合法性和有效性的基礎(chǔ)。在某種程度上，利益相關(guān)主體的廣泛參與和利益與意志的充分表達(dá)能夠提升公眾對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的認(rèn)同感和滿意度。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，多元主體的廣泛參與是確保服務(wù)符合民意及政策合法化的重要途徑。

五、結(jié)論與討論

將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)置于公共政策合法性的視角來(lái)解析，從價(jià)值合法性、程序合法性、主體合法性三維角度來(lái)理解政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是本文關(guān)注的重點(diǎn)。通過(guò)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的政策規(guī)定及實(shí)踐的考察，發(fā)現(xiàn)三個(gè)維度的合法性或有增強(qiáng)或有削弱。第一，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能向社會(huì)的讓渡，既順應(yīng)政府轉(zhuǎn)變職能的要求，又?jǐn)U大了公眾對(duì)社會(huì)生活的參與，價(jià)值合法性得到增強(qiáng)，并成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一項(xiàng)政策得以延續(xù)和不斷創(chuàng)新的動(dòng)力。第二，受到中國(guó)傳統(tǒng)政社關(guān)系的掣肘，理想狀態(tài)下的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)在中國(guó)并不成熟，購(gòu)買(mǎi)方式的多樣化和復(fù)雜性使得購(gòu)買(mǎi)程序呈現(xiàn)較大的隨意性，而由于缺少公眾和社會(huì)組織利益表達(dá)和政策訴求的有效渠道，程序的民主性和科學(xué)性尚無(wú)法得到保證，程序合法性廣受質(zhì)疑。第三，盡管政府、社會(huì)組織、公眾、評(píng)估機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體，但政府的行政權(quán)威性高于服務(wù)專(zhuān)業(yè)性，社會(huì)組織無(wú)法與政府進(jìn)行獨(dú)立平等的談判與協(xié)商，評(píng)估結(jié)果無(wú)法得到有效應(yīng)用，服務(wù)需求管理的缺失造成服務(wù)項(xiàng)目與實(shí)際需求的偏差，主體合法性無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

應(yīng)該看到，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的合法性存在可提升的空間，但這并不意味著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)就能自動(dòng)地獲得合法性，政治法治環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、思想文化環(huán)境都會(huì)直接或間接影響到這項(xiàng)政策的合法性。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)中，應(yīng)該更多地考慮社會(huì)整體機(jī)制的統(tǒng)合，確保政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)政策創(chuàng)新的可持續(xù)性。對(duì)價(jià)值合法性、程序合法性、主體合法性的深入解析或可為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的制度化提供可供參考的路徑。

第一，完善制度設(shè)計(jì)。盡管?chē)?guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中已經(jīng)將政府采購(gòu)服務(wù)范圍由政府內(nèi)部服務(wù)拓展至公共服務(wù)，為了保持法律嚴(yán)謹(jǐn)性，仍需要加快修訂和完善《政府采購(gòu)法》，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍，清晰界定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基本原則與政策目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)購(gòu)買(mǎi)方式選擇、適用范圍和購(gòu)買(mǎi)程序的實(shí)施細(xì)則，細(xì)化資金來(lái)源與管理、監(jiān)管與評(píng)估等事宜，以確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“有法可依”。同時(shí)，國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門(mén)可在地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推進(jìn)指引性文件的制訂工作，為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同管理的操作提供指引，以提高實(shí)際工作的統(tǒng)一性和效率。

第二，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。在與中央政策的基本原則相一致的前提下，各地應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際與購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中累積的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，制定有較強(qiáng)操作性和地方特色的配套政策，以鼓勵(lì)地方性創(chuàng)新，也可借此為頂層制度的完善提供地方政策經(jīng)驗(yàn)。2016年6月，國(guó)務(wù)院成立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立跨部門(mén)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，地方政府也應(yīng)盡快成立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭部門(mén)與參與部門(mén)的職責(zé)，以保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作依法、有序、有效進(jìn)行。

第三，建立開(kāi)放包容、責(zé)任明確的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體參與體系。實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展、公眾參與的有機(jī)結(jié)合，將社會(huì)組織納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策制定與執(zhí)行程序中，提升社會(huì)組織治理能力，充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，建立科學(xué)的服務(wù)需求管理與反饋機(jī)制，在需求確定之前設(shè)置預(yù)測(cè)、調(diào)研和論證程序，為公眾的利益表達(dá)設(shè)置有效渠道，從而挖掘公眾真正的服務(wù)需求，引導(dǎo)公眾在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中發(fā)揮積極作用。

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【責(zé)任編輯：于尚艷】

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面深化改革中政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度化研究”(14ZDA065)

2016-03-22

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1000-5455(2017)01-0113-06

徐家良，浙江慈溪人，政治學(xué)博士，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海交通大學(xué)第三部門(mén)研究中心主任；武靜，山東泰安人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生。)