地方財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持的應(yīng)對(duì)策略

周鐵軍

摘要：地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不平衡，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。解決對(duì)策需要財(cái)政與金融手段結(jié)合。地方債務(wù)置換、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化及政府債權(quán)引導(dǎo)是實(shí)踐中的對(duì)策。PPP是可行的歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，發(fā)展至今已經(jīng)有多種模式存在。地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能改變企業(yè)融資方式，緩解地方債務(wù)壓力。政府購(gòu)買公共品能將效率與公共性較好結(jié)合。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；產(chǎn)業(yè)扶持；金融；置換

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）030-000-02

一、地方財(cái)政收支現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是特指我國(guó)在經(jīng)歷了高速發(fā)展之后，由于經(jīng)濟(jì)基數(shù)不斷增大所引起的經(jīng)濟(jì)增速的自然調(diào)節(jié)，也指的是我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷追求規(guī)?；l(fā)展而轉(zhuǎn)向精細(xì)化專業(yè)化發(fā)展的情形之下，落后產(chǎn)能需要淘汰，落后的生產(chǎn)方式需要升級(jí)。這些落后產(chǎn)能與生產(chǎn)方式所對(duì)應(yīng)GDP無(wú)以為繼，也自然引起了經(jīng)濟(jì)增速放緩。經(jīng)濟(jì)增速的放緩與財(cái)政收入緊密聯(lián)系，中央稅收依賴與實(shí)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既包括國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)也包括對(duì)外的出口。國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)目前從傳統(tǒng)的制造業(yè)來(lái)看，依然缺乏相當(dāng)?shù)幕盍?，從?guó)外的出口來(lái)看，隨著人民幣的升值與勞動(dòng)力成本的攀升，出口對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用在減弱。消費(fèi)的拉動(dòng)力雖然在增強(qiáng)，但是還不能夠擔(dān)當(dāng)起拉動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向上攀升的作用。

地方財(cái)政最大的調(diào)整在于全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整，自2015年以來(lái)，房地產(chǎn)呈現(xiàn)了結(jié)構(gòu)化調(diào)整的趨勢(shì)。首先表現(xiàn)為北上廣深等一線城市房?jī)r(jià)暴漲，而大多數(shù)三四線城市房?jī)r(jià)表現(xiàn)低迷，直接導(dǎo)致的結(jié)果是一線城市土地財(cái)政綽綽有余，三四線城市財(cái)政壓力急劇增加。對(duì)三四線城市來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政收入減少將在很長(zhǎng)時(shí)間對(duì)地方城市形成巨大壓力。隨著預(yù)算法的執(zhí)行力度的加強(qiáng)，過(guò)去隱性的地方債務(wù)問(wèn)題必將凸顯，因此解決地方政府債務(wù)問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。

二、財(cái)政與金融互動(dòng)解決地方債務(wù)

“十三五”規(guī)劃將財(cái)稅體制改革列為本輪改革的著力點(diǎn)和抓手，尤其是結(jié)構(gòu)性減稅為廣大企業(yè)帶來(lái)了福音。無(wú)論是是增值稅改革還資源稅改革都給全社會(huì)帶來(lái)了減稅效應(yīng)。問(wèn)題在于我們的財(cái)政支出尤其是民生支出，不但不會(huì)減少，而且還要進(jìn)一步增加，這就意味著財(cái)政缺口的存在是必然了。2014年6月后，到2016年5月1日全面實(shí)施“營(yíng)改增”將近兩年時(shí)間就已經(jīng)說(shuō)明這項(xiàng)改革艱巨。

財(cái)政的問(wèn)題已經(jīng)不能單純的通過(guò)財(cái)政的方式來(lái)解決，跳出財(cái)政看財(cái)政才有可能需找到解決問(wèn)題的方法。當(dāng)期的現(xiàn)狀就是商業(yè)銀行存款額度遠(yuǎn)超過(guò)往，銀行有錢無(wú)處可貸，普通百姓有資金卻沒(méi)有地方可以增值保值，另外一方面是財(cái)政資金急缺，所以最好是能夠?qū)⑦@二者的現(xiàn)金流打通。對(duì)于財(cái)政通過(guò)平臺(tái)公司或其他渠道向銀行借錢度日早已不是新聞，甚至還對(duì)商業(yè)銀行產(chǎn)生了巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)，在預(yù)算法的約束之下，這種直接借貸的方式將越來(lái)越不合時(shí)宜。解決當(dāng)下的財(cái)政資金不足需要金融方法來(lái)輔助。

地方債務(wù)置換是目前為止見(jiàn)效最快的方式。具體操作方式是，大量即將到期的地方債務(wù)由商業(yè)銀行代為償還，地方政府當(dāng)下償債壓力減輕，但是地方負(fù)債的債權(quán)人變更為商業(yè)銀行，并且償債的期限更長(zhǎng)，利率更低。但是對(duì)于商業(yè)銀行整體授信不是很理想的情況小，選擇地方政府債務(wù)也是相當(dāng)英明的舉措。畢竟政府地方債務(wù)是以政府信用為擔(dān)保的，比起一般的企業(yè)債務(wù)還是要安全許多。首期地方債務(wù)置換順利，但是地方債務(wù)置換本質(zhì)上還是債務(wù)的展期，地方政府平臺(tái)依然要對(duì)商業(yè)銀行承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。等到未來(lái)時(shí)限到達(dá)，還是要?dú)w還銀行。如果商業(yè)銀行無(wú)法收回此債務(wù)，也意味著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向銀行集聚。

債轉(zhuǎn)股是當(dāng)下一些國(guó)有企業(yè)解決債務(wù)問(wèn)題選用之策。尤其是一些鋼鐵、水泥等國(guó)企爆出債務(wù)違約的消息后，某些地方政府在解決這一債務(wù)危機(jī)的過(guò)程中，就提出了債轉(zhuǎn)股的方案。債轉(zhuǎn)股本質(zhì)上就是負(fù)債企業(yè)的債務(wù)重組，但是債務(wù)重組一定是重組雙方的合意，外加的壓力都會(huì)使重組雙方的矛盾趨于尖銳。債轉(zhuǎn)股對(duì)于被重組企業(yè)來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)負(fù)債表會(huì)變得好看，資產(chǎn)負(fù)債率會(huì)下降，進(jìn)而滿足銀行指標(biāo)要求，獲得進(jìn)一步債權(quán)融資的機(jī)會(huì)。對(duì)于去重組企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以獲得自己需求的資產(chǎn)，同時(shí)價(jià)格可能還比較低。但是對(duì)于明顯下滑的行業(yè)來(lái)說(shuō)，要求債權(quán)人持有債務(wù)人股權(quán)，會(huì)受到債權(quán)人的反對(duì)。至少債權(quán)人從破產(chǎn)中還可以獲得一定的補(bǔ)償。

資產(chǎn)證券化是商業(yè)銀行處理應(yīng)收賬款的的一種方式，過(guò)程是商業(yè)銀行將其應(yīng)收賬款出售，在一定折扣后獲得資金回流。資產(chǎn)證券化也是間接化解地方債務(wù)危機(jī)的方式。地方政府平臺(tái)對(duì)商業(yè)銀行的形成債務(wù)。商業(yè)銀行將未來(lái)的應(yīng)收賬款收益注入特殊目的公司，特殊目的公司進(jìn)行評(píng)級(jí)和增信，相關(guān)資產(chǎn)管理公司再進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理以后，化整為零，化大額為小額，以理財(cái)產(chǎn)品的方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行發(fā)售。資產(chǎn)證券化的好處是，地方政府平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)由商業(yè)銀行承擔(dān)后，商業(yè)銀行可以將應(yīng)收賬款等資產(chǎn)以理財(cái)產(chǎn)品的方式分為小份額出售，這樣就將整個(gè)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解為許多小的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而減緩債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)帶來(lái)的沖擊。

政府引導(dǎo)債權(quán)融資方式是指在三農(nóng)及小微等領(lǐng)域，由政府的補(bǔ)貼等形成這些企業(yè)的資本金，在企業(yè)具有資本金后，通過(guò)杠桿就能獲得銀行的貸款。這樣較少的財(cái)政補(bǔ)貼就可以為企業(yè)發(fā)展獲得較大的資金支持。與純粹的財(cái)政補(bǔ)貼相比，政府引導(dǎo)要求的政府補(bǔ)貼的資金額度并不會(huì)太高，這能使得政府資金的覆蓋面會(huì)比較大。其次，由于有了銀行資金的杠桿，商業(yè)銀行還會(huì)在授信環(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)的資質(zhì)及項(xiàng)目前景進(jìn)行盡調(diào)，這樣也間接的保證了財(cái)政資金的安全與有效。

三、PPP項(xiàng)目融資方式

PPP項(xiàng)目即政府與社會(huì)資本合作模式，2014年開(kāi)始在全國(guó)推行，2015年可以看做是PPP元年，2016年將是PPP全面推行之年。退出這樣的融資模式，歸根結(jié)底還是要解決財(cái)政資金不足的問(wèn)題。將充裕的社會(huì)資金引入到政府項(xiàng)目中來(lái)，與政府合作完成設(shè)施建設(shè)。在大型基礎(chǔ)設(shè)施以及固定資產(chǎn)項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目融資方式同樣能夠以較小的政府資本撬動(dòng)較大的社會(huì)資本。PPP模式不斷演進(jìn)，總體來(lái)看，可以分成三類，一是私營(yíng)部門經(jīng)濟(jì)上自立項(xiàng)，公共部門只是從規(guī)劃的角度予以要求。二是公共部門和私營(yíng)部門共同出資，分擔(dān)成本，項(xiàng)目仍然需要向使用著來(lái)收費(fèi)。三是私營(yíng)部門融資，建成項(xiàng)目后向政府收費(fèi)。私人參與公共品項(xiàng)目最大的優(yōu)勢(shì)是解決政府資金不足，另外因?yàn)樗饺速Y本的介入還可以提高資金的使用效率。同時(shí)也避免了徹底的私人公司運(yùn)營(yíng)而導(dǎo)致的信息不對(duì)稱條件下的公共利益損失。在這些年的實(shí)踐當(dāng)中，政府與社會(huì)資本合作模式引入了大量的社會(huì)資本參與公共品建設(shè)，成效顯著。也探索出了BT、BOT等具體的模式。但也有一些問(wèn)題需要解決，在項(xiàng)目收益不是非常理想的情況下，民間資本的介入會(huì)有自己的猶豫，另外還需要在制度上加大的私人資本及其收益的保護(hù)，這樣才可以消除民間資本的后顧之憂[1]。

四、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金

地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金基于兩方面的經(jīng)濟(jì)背景而登上經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)。一是中小企業(yè)融資難，尤其是對(duì)銀行的債權(quán)性融資難度加大，并且由于加大了對(duì)債權(quán)人的懲戒處罰也使得企業(yè)自身負(fù)債的意愿下降。而是財(cái)政資金緊張，無(wú)法全面覆蓋和解決企業(yè)融資難的困境[2]。基于上述事實(shí)，地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)運(yùn)而生。地方政府產(chǎn)業(yè)基金通產(chǎn)占有整個(gè)基金的比重不會(huì)太大，比如5%，或者10%左右，其他的資金由社會(huì)資本增資?；鸪闪⒑螅蓪ｉT的基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選與管理。在項(xiàng)目成熟與上市之后，基金從項(xiàng)目中退出。由于是股權(quán)性投資，因此被投資人，也就是項(xiàng)目方不存在償債壓力，從而輕裝上陣，將注意集中于項(xiàng)目質(zhì)地本身。地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金是大勢(shì)所趨，需要關(guān)注的就是產(chǎn)業(yè)基金的退出問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)基金的順利退出取決于兩個(gè)方面，一方面依靠資本市場(chǎng)具有充分的流動(dòng)性，另一方面還取決于被投項(xiàng)目的質(zhì)量，所以這兩方面都需要加強(qiáng)完善。

五、政府購(gòu)買服務(wù)

政府提供公共品，無(wú)論醫(yī)療還是教育，乃至其他的基礎(chǔ)設(shè)施等都需要前期的投入，然后通過(guò)折舊在收入中扣除。這樣的方式會(huì)要求政府前期需要進(jìn)行大量的投入，并且還無(wú)法保障公共品的質(zhì)量符合未來(lái)的需求?？傊?，這樣的方式導(dǎo)致資金壓力大，后期質(zhì)量難以確保符合要求。政府購(gòu)買正好可以從巨大的投資中釋放出來(lái)，這部門缺口由民間資本來(lái)彌補(bǔ)。民間資本由于產(chǎn)權(quán)明晰，所以在效率上會(huì)有保證。政府將本來(lái)用于投資的資金進(jìn)行政府采購(gòu)，既滿足了公共品的需求，還可以進(jìn)行比選，找到最佳的產(chǎn)品提供者。重要的是極大的節(jié)約的政府資金，避免了政府資金的沉淀。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓朝華，戴慕珍.中國(guó)民營(yíng)化的財(cái)政動(dòng)因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2008.

[2]湯玉剛.財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)、土地要素資本化與經(jīng)濟(jì)改革——以國(guó)企改制過(guò)程為例[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011.