新中國(guó)成立以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)

鄧 磊1，張業(yè)振

(1.湖北民族學(xué)院 馬克思主義學(xué)院 湖北 恩施 445000；2.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

新中國(guó)成立以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)

鄧 磊1，張業(yè)振2

(1.湖北民族學(xué)院 馬克思主義學(xué)院 湖北 恩施 445000；2.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

新中國(guó)成立以來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)大致經(jīng)過了“允許—禁止—重啟—規(guī)范”四個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期,從土地改革到農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造完成，農(nóng)村土地從農(nóng)民所有過渡到集體所有，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是受到政策允許的；第二個(gè)時(shí)期,從人民公社到早期家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了的巨大轉(zhuǎn)變，但土地流轉(zhuǎn)始終受到政策禁止；第三個(gè)時(shí)期,從20世紀(jì)80年代末到黨的十七大之前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策逐步得到重新實(shí)施并走向法制化；第四個(gè)時(shí)期,黨的十七大以來，黨和國(guó)家以中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不斷提高其市場(chǎng)化水平。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策調(diào)整必須遵循生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的規(guī)律，必須堅(jiān)持社會(huì)主義公有制，必須尊重農(nóng)民的意愿。

土地流轉(zhuǎn)；政策；農(nóng)村

土地是農(nóng)民的“命根子”，其政策的變化不僅與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，而且事關(guān)整個(gè)中國(guó)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局。中國(guó)共產(chǎn)黨正是抓住了這個(gè)“命根子”，適時(shí)制定和調(diào)整土地政策，從而贏得廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民建立了中華人民共和國(guó)，開創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)。新中國(guó)成立以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策演進(jìn)大致可以分為“允許—禁止—重啟—規(guī)范”四個(gè)時(shí)期。

一、允許土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)期(1949-1956)

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，要求“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”[1]3，為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力和實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化創(chuàng)造必要的條件。這就要求，在已經(jīng)完成土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)好農(nóng)民已得的土地所有權(quán)；而尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須實(shí)現(xiàn)耕者有其田。因此，一場(chǎng)旨在建立農(nóng)民土地所有制的土地改革運(yùn)動(dòng)就在全國(guó)范圍內(nèi)(少數(shù)民族地區(qū)除外)轟轟烈烈地展開了。為切實(shí)保證土地改革的順利進(jìn)行，1950年中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)土地改革法》。到1953年春，大陸地區(qū)的土地改革基本完成，農(nóng)民土地所有制得到了基本確立，延續(xù)二千多年的封建地主私有的土地所有制被徹底廢除了，“耕者有其田”的夙愿終得以成真，農(nóng)民成了土地名副其實(shí)的主人，擁有了自由經(jīng)營(yíng)土地的真正權(quán)利。在此期間，黨和國(guó)家雖然沒有明確提出和使用“土地流轉(zhuǎn)”的概念，但在政策上是允許農(nóng)民以互換、買賣和出租等形式流轉(zhuǎn)土地的。按照《中華人民共和國(guó)土地改革法》第三十條的規(guī)定，人民政府為保障農(nóng)民土地權(quán)利必須給他們頒發(fā)土地所有證，“承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利?！盵1]3431954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的新中國(guó)的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》第八條明文規(guī)定“國(guó)家依靠法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”[2]。憲法保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)，也是對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的承認(rèn)。因?yàn)檫@部憲法中并沒有出現(xiàn)限制或禁止土地買賣、出租等流轉(zhuǎn)形式的表達(dá)。

農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)難以克服完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和抵御自然災(zāi)害等缺陷，不利于形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，也不利于國(guó)家工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。因此，在確立農(nóng)民土地所有制以后，就“應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動(dòng)互助和生產(chǎn)合作”[1]9，轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)方式，變農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)為集體經(jīng)營(yíng)，通過變革生產(chǎn)關(guān)系來促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。事實(shí)上，一些地方的農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)形成了簡(jiǎn)單互助組、常年互助組和土地合作社的生產(chǎn)互助合作形式。其實(shí)，這正是允許土地流轉(zhuǎn)帶來的結(jié)果，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。社會(huì)主義最終要消滅私有制，農(nóng)民土地私有制只是新民主主義時(shí)期的“緩兵之計(jì)”，隨著新民主主義向社會(huì)主義過渡，農(nóng)民土地所有制也必然會(huì)被拋棄。為了早日進(jìn)入社會(huì)主義，1951年中共中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，對(duì)進(jìn)行互助合作的必要性、發(fā)展前途、基本原則、主要形式、需要克服的錯(cuò)誤思想以及注意的問題等都做了比較詳細(xì)的說明。1953年中共中央正式頒布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，指導(dǎo)全國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化。1955年黨的七屆六中全會(huì)(擴(kuò)大)通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，估計(jì)農(nóng)業(yè)合作化的社會(huì)改革的全國(guó)高潮即將到來。同年11月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四會(huì)議通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社章程草案》。1956年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三會(huì)議把這個(gè)章程草案直接升級(jí)為正式章程。同年6月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)主義改造起到了重要的推動(dòng)作用。截止到1956年底，全國(guó)約有87.8%的農(nóng)戶加入了高級(jí)合作社。此時(shí)，雖然明確要求入社農(nóng)民必須將私有土地以及其他一些主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為合作社集體所有，但社員自愿退社或者被取消社員資格，決定離開合作社進(jìn)行單獨(dú)生產(chǎn)都可以帶走其入社時(shí)的土地，或者獲得同等數(shù)量和質(zhì)量的土地。[3]407因此，從當(dāng)時(shí)的規(guī)定來看，那些沒有入社或者退社農(nóng)民仍可以自主經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍是受到政策允許的。

二、禁止土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)期(1956-1987)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的迅猛發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村土地政策激進(jìn)。在高級(jí)合作社的基礎(chǔ)上片面追求生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和公有制成分的提高，建立了超越當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平的人民公社體制，要求農(nóng)村土地必須采用集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方式，禁止任何形式的土地流轉(zhuǎn)。1957年8月，《中共中央關(guān)于向全體農(nóng)村人口進(jìn)行一次大規(guī)模的社會(huì)主義教育的指示》就將合作社優(yōu)越性問題作為第一個(gè)中心問題提出來了，為進(jìn)一步擴(kuò)大合作社規(guī)模做了準(zhǔn)備。1958年4月，中共中央政治局批準(zhǔn)了《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟罚@是發(fā)起人民公社化運(yùn)動(dòng)的前奏。8月，毛澤東親審的《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡(jiǎn)章(草案)》公布。簡(jiǎn)章第五條規(guī)定：社員轉(zhuǎn)入公社必須全部交出自留土地，并將其他私有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)楣缢小4]95這個(gè)簡(jiǎn)章一出，全國(guó)各地紛紛效仿。同月發(fā)布的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》正式?jīng)Q定將小社并成大社，在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)開展人民公社化運(yùn)動(dòng)，普遍建立人民公社體制。9月，中央農(nóng)村工作部《人民公社化運(yùn)動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)》第四期就公開宣布：全國(guó)已有90.4%的農(nóng)戶參加了人民公社，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人民公社化。[4]8412月，黨的八屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，對(duì)人民公社的重大意義給予了極大肯定。此時(shí)，全國(guó)共改組成了二萬六千多個(gè)人民公社，參加人民公社的有一億二千多萬戶，已經(jīng)占到全國(guó)各民族農(nóng)戶總數(shù)的99%以上了。[4]1101962年9月，黨的八屆十中全會(huì)通過了《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，其第四章第二十一條規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。[4]634緊接著，1966年爆發(fā)了“文化大革命”。在“文化大革命”的輿論空間內(nèi)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)會(huì)被首先定性為是資本主義的東西，與社會(huì)主義公有制是格格不入的，必然遭到打擊，甚至是“殺身之禍”，農(nóng)民根本不可能突破這條紅線。因此，在這個(gè)動(dòng)亂的時(shí)期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既在政策上沒有空間，也在實(shí)踐中沒有可能。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)拋棄了“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤方針，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這是中國(guó)發(fā)展歷史上的一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。但此時(shí)的中央還無力改變?nèi)嗣窆珞w制，只在某種程度上進(jìn)行了微調(diào)，并沒有從根本上打破，依然禁止土地流轉(zhuǎn)。這次會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》依然規(guī)定：農(nóng)村土地(包括宅基地)一律都不準(zhǔn)以出租、買賣的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。[4]9711979年9月，黨的十一屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》對(duì)于恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)，解決全國(guó)糧食問題有著十分重要的作用。但是，這份文件仍然是以人民公社體制為基礎(chǔ)的改革，并沒有放松對(duì)土地流轉(zhuǎn)的禁止。1980年9月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，其第六部分重申了不準(zhǔn)進(jìn)行土地買賣的政策禁令。[5]1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)了《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，文件雖然從國(guó)家高度肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，允許農(nóng)村變集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為家庭分散經(jīng)營(yíng)。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然受到禁止，仍然不準(zhǔn)社員以買賣、出租或轉(zhuǎn)讓的方式經(jīng)營(yíng)承包地。[6]97-98同年12月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》明文規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法土地轉(zhuǎn)讓?！盵7]這樣一來，土地流轉(zhuǎn)就被定義為一種非法行為了。1984年中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》雖然標(biāo)志著人民公社體制的結(jié)束，但仍然禁止農(nóng)民以買賣或出租的形式經(jīng)營(yíng)自留地、承包地。[6]1981985年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》也并沒有出現(xiàn)允許土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)向。

三、土地流轉(zhuǎn)政策的重啟與法制化時(shí)期(1987-2007)

隨著改革開放的深入，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策由“禁止流轉(zhuǎn)”逐步變通為“有條件允許轉(zhuǎn)讓”，放寬了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策限制。1987年1月，中共中央政治局通過了《把農(nóng)村改革引向深入》的決議，這是中央重新啟動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的一個(gè)重要標(biāo)志。中央開始放開政策禁令，允許農(nóng)民將自己不耕種的土地轉(zhuǎn)包其他農(nóng)民。當(dāng)然，這必須經(jīng)集體同意后方可實(shí)施，并且不得私自改變土地用途。1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將“出租”形式排除在憲法禁止行為之外，說明“出租”這種流轉(zhuǎn)形式已經(jīng)不再受憲法的禁止，至少獲得了新憲法的一種默許。同時(shí)，修訂的憲法還增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”[8]這個(gè)規(guī)定。這是土地流轉(zhuǎn)在法律表達(dá)上的關(guān)鍵一步，從憲法高度提出“使用權(quán)”，并規(guī)定可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這就為在堅(jiān)持土地公有的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)提供了憲法依據(jù)。同年12月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》也做了部分修改，其第二條第四款就規(guī)定：國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。[9]1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》也只是對(duì)土地使用權(quán)的出讓和改變等問題進(jìn)行了一些原則性的規(guī)定。[10]同時(shí)，由于自然災(zāi)害、水土流失等生態(tài)問題頻發(fā)，以及非農(nóng)用地大量增加，致使耕地銳減，國(guó)家開始實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，以保護(hù)和穩(wěn)定農(nóng)村耕地?cái)?shù)量，保證糧食安全。1998年8月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議再次修改了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，首次提出“土地用途管制”，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，特別限制農(nóng)用地用途。[11]

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然重新得到了政策允許，但是一直苦于沒有具體政策，特別是具體的法律法規(guī)予以保障，流轉(zhuǎn)主體的權(quán)益因而得不到法律的有效保護(hù)，流轉(zhuǎn)行為也自然難以順利進(jìn)行。直到2002年8月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，才專門對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了基本規(guī)定。該法第十五條規(guī)定：家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。同時(shí)，該法第三十四條又規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。[12]因此，農(nóng)戶才是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)不能違背農(nóng)民意愿，不能損害農(nóng)民利益。2007年3月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確解釋為一種用益物權(quán)，以保護(hù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，提高土地流轉(zhuǎn)的成效。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部為具體推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，做好管理和服務(wù)工作，先后審議通過了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等部門規(guī)章。幾年時(shí)間內(nèi)，國(guó)家法律法規(guī)相繼誕生，基本做到了有法可依，逐步走上了法制化。但不得不承認(rèn)，由于各項(xiàng)法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，導(dǎo)致法律法規(guī)的界定不夠清晰、執(zhí)法不順，因而現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)是很難成功的。單就流轉(zhuǎn)方式而言，各項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)此的規(guī)定和解釋就不盡一致。例如，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十二條將“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”等列為保護(hù)形式；而《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百二十八條保護(hù)的卻將“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓”等列為保護(hù)形式，卻沒有包含“出租”這個(gè)重要的流轉(zhuǎn)形式。這些法律法規(guī)存在表達(dá)上的差別，而又無統(tǒng)一的司法解釋，這勢(shì)必會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的成效。

四、土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化發(fā)展時(shí)期(2007- )

20世紀(jì)80年代末就重新允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，21世紀(jì)伊始也出臺(tái)了一些法律法規(guī)，但總體而言，農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)的成效并不理想，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不活躍。一個(gè)非常重要的原因就是，前期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往只是就農(nóng)業(yè)或農(nóng)村本身來進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，缺乏城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的頂層設(shè)計(jì)。黨的十七大以來，黨和國(guó)家以中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不斷提高其市場(chǎng)化水平。黨的十七大報(bào)告提出要在堅(jiān)持農(nóng)村基本土地經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，努力建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路。[13]18明晰產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易的基本前提，土地流轉(zhuǎn)也必須以確權(quán)為前提。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證工作，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。[13]674同時(shí)，這個(gè)決定還指出：允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。[13]6752013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，拓展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的政策空間。這個(gè)決定就賦予廣大農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過公開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)等多個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。[14]40當(dāng)然，這里似乎還是存在一個(gè)重要矛盾：按照農(nóng)民的一般邏輯，很容易推出“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就意味著失去承包地”的結(jié)論，農(nóng)民擔(dān)憂自己會(huì)失去具有生產(chǎn)和社會(huì)保障意義的土地。事實(shí)上，也的確存在這樣的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和缺陷。既然這樣，怎么處理好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與永久承包的關(guān)系，保證土地流轉(zhuǎn)不會(huì)影響或破壞農(nóng)民對(duì)土地的永久承包，降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定呢？2014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，單獨(dú)提出了“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，不在使用籠統(tǒng)的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)際上就是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步明確劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。[15]這樣一來，農(nóng)村土地所有權(quán)仍然歸集體所有，承包權(quán)仍然永久歸農(nóng)民所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分立”的格局。后來，中央政策文件中就直接用“經(jīng)營(yíng)權(quán)”代替了“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。同年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，分別從總體要求、穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范流轉(zhuǎn)、培育新型主體以及建立健全服務(wù)體系等五大方面對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問題進(jìn)行了分析和論述。[16]2015年的中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)：要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)中的有序流轉(zhuǎn)，通過創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)現(xiàn)形式，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。[17]

中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化“四化同步”發(fā)展的[18]，不能只強(qiáng)調(diào)某一個(gè)方面內(nèi)容，必須從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度來整體謀劃改革，來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)以出讓、租賃和入股的形式參與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)村土地能與國(guó)有土地一樣平等的進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，平等的形成流轉(zhuǎn)價(jià)格，不搞兩個(gè)市場(chǎng)，要實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，不斷培育和完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押的二級(jí)市場(chǎng)。[14]29通過建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一市場(chǎng)，從而使廣大農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得更高的財(cái)產(chǎn)性收益，有平等機(jī)會(huì)共享改革發(fā)展的成果。隨后，2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確要加快建立就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的制度建設(shè)，保障產(chǎn)權(quán)能夠順利流轉(zhuǎn)，公平分配增值收益。同時(shí)，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的試點(diǎn)工作，切實(shí)在保證耕地?cái)?shù)量不減少的基礎(chǔ)上提高土地質(zhì)量。[15]中央將土地流轉(zhuǎn)改革的“三條底線”原則進(jìn)行了修改，從開始的“土地集體所有性質(zhì)不得改變、土地用途不得改變、農(nóng)民土地承包權(quán)益不得損害”，修改為現(xiàn)在的“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”，去掉了“不得改變土地用途”這個(gè)“一刀切”的規(guī)定，而采用“耕地紅線不突破”來代替，實(shí)行18億畝耕地紅線總量控制，這就為土地流轉(zhuǎn)在規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行市場(chǎng)交易提供了更廣闊的政策空間。當(dāng)然，這也必須界定好集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，不然在現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)過程中還是會(huì)帶來不少麻煩。隨著全面深化改革的推進(jìn)，2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，2015年2月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。這些文件的出臺(tái)，推動(dòng)了農(nóng)用地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的協(xié)同改革，切實(shí)保證了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律能夠有效運(yùn)行，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策60多年的歷史的演進(jìn)，反映了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變遷過程?？v觀我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的變化，我們認(rèn)為，無論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策如何變化，決定一個(gè)時(shí)期土地流轉(zhuǎn)政策要做到“三個(gè)必須”：一是必須遵循生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的規(guī)律。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)的根本動(dòng)因是生產(chǎn)力的變化，生產(chǎn)力的變化要求有其相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，這就促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的調(diào)整。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平會(huì)不斷提高，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策還將不斷調(diào)整。二是必須堅(jiān)持社會(huì)主義公有制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不是要回到農(nóng)民土地私有制，而是在堅(jiān)決保證土地公有制的前提條件下，不斷創(chuàng)新社會(huì)主義公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式。我們不能把當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)錯(cuò)誤地理解為土地私有化的過程，而應(yīng)理解為公有制具體實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新過程。三是必須尊重農(nóng)民的意愿。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中最活躍的因素，只有符合農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)政策才能把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

[1] 中共中央文獻(xiàn)研究室.建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編(第1冊(cè))[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992:3.

[2] 中共中央文獻(xiàn)研究室.建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編(第5冊(cè))[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993:520.

[3] 中共中央文獻(xiàn)研究室.建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編(第8冊(cè))[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1994:407.

[4] 國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)辦公廳.農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編(下)[M].北京：中共中央黨校出版社，1982:95.

[5] 中共中央文獻(xiàn)研究室.三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：人民出版社，1982:508.

[6] 中共中央文獻(xiàn)研究室.新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998:97-98.

[7] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十二大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011:189.

[8] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十三大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011:183.

[9] 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》的決定.[EB/OL].(2000-12-10)[2016-07-15]http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_9515.htm

[10] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十四大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：人民出版社，1995:528-529.

[11] 中華人民共和國(guó)土地管理法[EB/OL].(2010-01-13)[2016-07-15]http://www.zhb.gov.cn/ztbd/rdzl/2010sdn/zcfg/201001/t20100113_184226.htm.

[12] 賈春旺.中華人民共和國(guó)法律通典(第31卷)[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2006:105.

[13] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十七大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009:18.

[14] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編[M].北京：人民出版社，2013:40.

[15] 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見[EB/OL].(2014-01-19)[2016-07-15]http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2574736.htm.

[16] 中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見[EB/OL].(2014-11-20)[2016-07-30]http://news.xinhuanet.com/2014-11/20/c_1113339197.htm.

[17] 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[EB/OL].(2015-02-01)[2016-07-30]http://money.163.com/15/0201/19/AHD3KP9Q00251OB6.html.

[18] 鄧?yán)?中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論演進(jìn)初探[J].江漢論壇，2013(12)：19.

責(zé)任編輯：劉倫文

2016-12-15

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義民生思想研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12XKS022)。

鄧?yán)?1965- )，教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題研究；張業(yè)振(1990- )，博士研究生，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃碚撆c實(shí)踐、中國(guó)農(nóng)村問題。

F320.1

A

1004-941(2017)01-0130-05