垃圾處理公私合營模式PPP新形勢下的思考

閔海華，張瑞娜，劉抒悅，劉澤慶

（1.中國市政工程華北設(shè)計研究總院有限公司，天津300381；2.上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院有限公司，上海200232）

·規(guī)劃與管理·

垃圾處理公私合營模式PPP新形勢下的思考

閔海華1，張瑞娜2，劉抒悅2，劉澤慶2

（1.中國市政工程華北設(shè)計研究總院有限公司，天津300381；2.上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院有限公司，上海200232）

垃圾處理設(shè)施采用PPP模式將成為一種常態(tài)。從垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理、垃圾分類等PPP模式推行情況、存在問題及其模式下對設(shè)計咨詢單位需求及地方配套政策的不足進行思考，并針對問題給出建設(shè)性意見。

垃圾處理；PPP模式；咨詢服務(wù)

1 垃圾處理PPP模式概述［1］

城市生活垃圾處理屬于典型的市政公用事業(yè)，過去主體事務(wù)主要由政府承擔(dān)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人均生活消費水平及城市化率提高，城市生活垃圾產(chǎn)生量越來越大，并呈現(xiàn)垃圾圍城現(xiàn)象，嚴(yán)重制約城市的可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，迫切需要打破現(xiàn)有體制，減輕地方政府債務(wù)負擔(dān)，中央政府明確PPP模式作為發(fā)展方向，并開始向多元化的投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。為此，2014年12月31日，財政部出臺《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，正式為推進項目PPP模式拉開序幕。2015—2016年，全國PPP項目進入快速發(fā)展通道期，且財政部及四部委分別于2016年10月和2017年7月發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》和《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，提出未來在垃圾處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，“強制”應(yīng)用PPP模式，并從政策上給予保障，促進垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展，并以全面實施為核心，在垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機制，推進PPP模式應(yīng)用，對源頭分類、二次轉(zhuǎn)運、末端處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合。以垃圾處理行業(yè)各相關(guān)重要環(huán)節(jié)為主線，分析其在實施PPP模式當(dāng)前存在的問題及未來需要重點解決的問題及工程咨詢服務(wù)轉(zhuǎn)變提出建議。

2 推行情況和存在問題［2］

2.1 生活垃圾焚燒發(fā)電推行和存在的問題

生活垃圾處理方式形式較多，如衛(wèi)生填埋、綜合處理、焚燒發(fā)電及其他處置方式，但隨著環(huán)保要求的提高及當(dāng)前用地的緊張，生活垃圾焚燒發(fā)電目前已成為城市生活垃圾主流處理方式，尤其是近3 a新立項項目投資模式基本采用廣義上PPP模式，其操作形式方面因其外部條件的不同分別采用BOT、DBO或DBOO等，其代表性項目有上海老港再生能源利用中心二期工程項目（總投資36億元）及蘇州生活垃圾發(fā)電廠拆舊建新項目（總投資23.5億元）。近3 a生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目在整個生活垃圾處理投資比例超過70%，且處理能力同比超過50%，整個行業(yè)發(fā)展基本面較為成熟。

目前在焚燒發(fā)電方面，其存在問題主要為：①“鄰避效應(yīng)”，選址難、用地難一直以來成為焚燒發(fā)電項目落地的首要難題，一方面老百姓環(huán)保意識不斷提高，而另一方面城市擴張用地緊張，如果與老百姓溝通缺乏有效機制及某些職能部門“不作為”，則項目推動非常有難度。未來工作重點，建議規(guī)范選址程序、有效溝通當(dāng)?shù)厝罕?、?dāng)?shù)卣行?dān)當(dāng)及高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目。②低價中標(biāo)，補貼費從每噸十幾元至二百多元不等，惡性競爭層面時常發(fā)生。尤其是近2 a，公開競標(biāo)的焚燒發(fā)電項目補貼費一低再低，對整個行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了極大的負面影響。未來工作，建議規(guī)范行業(yè)秩序、整頓招投標(biāo)“低價中標(biāo)”惡性競爭局面及媒體做正能量輿論導(dǎo)向。

2.2 餐廚垃圾處理推行情況及存在問題

各中大型城市經(jīng)過幾年發(fā)展，餐廚垃圾處置已初步形成規(guī)模，尤其是大型城市由過去分期試點發(fā)展到建設(shè)較大規(guī)模設(shè)施，如重慶洛磧餐廚項目2 000 t/d，寧波遷建項目600 t/d。餐廚垃圾處置工藝技術(shù)路線多樣化，有重慶主城區(qū)餐廚引進的普拉克及國內(nèi)自行研發(fā)的寧波開誠和河南艾爾旺等，達產(chǎn)的處置廠基本能穩(wěn)定運行。餐廚垃圾在“出路”方面基本實現(xiàn)了有效控制，其處理主體方式基本為“預(yù)處理+厭氧”，該方式占全國比例80%以上。另外，在地級市及其以上規(guī)模城市，都已規(guī)劃或正在建設(shè)餐廚垃圾處理設(shè)施，且出現(xiàn)了縣級市建設(shè)餐廚項目及大型城市擴建項目的案例逐步增多，近3 a處置產(chǎn)能每年以30%速率遞增，尤其是PPP模式的公私合營，政府參與力度的提升對整個項目推行落地起到積極作用。

目前餐廚垃圾處置項目在PPP模式推行方面也存在一些共性和個性問題，如市場層面惡性競爭、補貼費低于成本價等，此外在臭氣控制方面還有很大提升空間，“無臭”案例較少。另外，餐廚垃圾在收運方面還存在諸多問題，尤其是收運的“質(zhì)”和“量”難以保障，政府監(jiān)管力度需要進一步加強。

2.3 分類收集及城市環(huán)衛(wèi)一體化推行情況及存在問題

城市生活垃圾分類收集方面及環(huán)衛(wèi)一體化也是垃圾處置行業(yè)一個較新的發(fā)展分支，其中分類收集PPP模式在國內(nèi)一線城市及大型城市實行試點工作，并取得了一定經(jīng)驗，且分類后廚余垃圾處理項目也逐步遍地開花，尤其是浙江省走在全國前列，不僅PPP模式先行先試且建設(shè)模式EPC率先試點，其中杭州和寧波的廚余垃圾處理PPP項目經(jīng)驗值得借鑒。近3 a分類收集覆蓋率超過30%，且呈現(xiàn)城市定位越高或經(jīng)濟越發(fā)達，其分類收集文明推行程度越高，PPP整個操作執(zhí)行面及合規(guī)性方面越好。目前城市生活垃圾分類收集工作鋪開面較大，但分類收集的效率和垃圾分類的質(zhì)量一直是各城市普遍存在的問題。尤其是2000年8大試點城市不成功后，給社會各層面信心造成一定影響，全社會對垃圾分類收集普遍不看好。因此，后續(xù)工作層面建議提高源頭分類有效率，加強末端處置建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及對社會各層面的宣傳力度。此外，分類收集推廣程度與現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施應(yīng)統(tǒng)籌考慮，包括分類收集后各類垃圾與現(xiàn)有設(shè)施及規(guī)劃設(shè)施統(tǒng)籌銜接的問題。

環(huán)衛(wèi)一體化方面，全國有部分城市在試點實行，如海口環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目（投資35.1億元），環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目不僅對過去在模式方面是一種創(chuàng)新，且覆蓋范圍也打破傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的概念，從空間方面更加立體，如燈光、河道清理、廣告等非傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)版塊的內(nèi)容也納入其中。因剛剛起步，后續(xù)重點工作應(yīng)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍的制定方面有所加強。

3 PPP推行對咨詢技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的需求

PPP項目的順利推行，不僅與政府和實施主體社會資本方有關(guān)，更需要這個行業(yè)涌現(xiàn)出一批高水平PPP咨詢服務(wù)人才，它是PPP實施的重要載體。隨著PPP模式的推行，作為工程咨詢設(shè)計單位，其服務(wù)方式不斷在轉(zhuǎn)變，過去服務(wù)于政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)PPP實施主體，同時對設(shè)計服務(wù)單位的人才結(jié)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)能力及工作機制提出了新的要求。

對于人才結(jié)構(gòu)不僅需要單一的專業(yè)技術(shù)人員，同時對復(fù)合型人才需求更為渴求，尤其是既懂技術(shù)又在法務(wù)、商務(wù)和招投標(biāo)方面有所專長，且需要良好的溝通能力和協(xié)調(diào)能力。

PPP模式咨詢項目不僅需要“技術(shù)可行、經(jīng)濟合理”，而且需要“風(fēng)險可控、運行有效、社會認(rèn)同”；不僅要保證項目本身的質(zhì)量和安全，而且要保證為社會公眾提供安全、高效的公共服務(wù)和產(chǎn)品，要把項目的效益放在全生命周期和全產(chǎn)業(yè)鏈上去考核、測算。

在服務(wù)方式和能力方面，需要提供全生命周期服務(wù)，延長了工程咨詢的產(chǎn)業(yè)鏈，由過去單一的可研和設(shè)計逐步轉(zhuǎn)變成從前期階段策劃、咨詢、設(shè)計到工程實施階段的建設(shè)管理及后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營和運行維護，不僅是業(yè)務(wù)建設(shè)同時還涉及到標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。按照市場規(guī)律要求，優(yōu)化整合資源，兼顧多主體利益，提高自身的服務(wù)能力，實行差異化經(jīng)營，打造自己的特色和亮點，做大做強市場。

4 地方配套層在PPP推行方面的不足［1］

盡管近幾年垃圾處理PPP模式發(fā)展較快，但也存在一些問題，主要有：①服務(wù)的技術(shù)規(guī)定定性多量化少［1］，操作難度大。②對社會資本實施過程中服務(wù)獎懲執(zhí)行力度不徹底，缺乏有效的獎懲手段及明確的條款。③政府的市場能力和商業(yè)能力需要進一步加強。

作為PPP模式，核心是公私合營，政府以及政府出資代表方在加強監(jiān)管的同時也應(yīng)強化合作伙伴關(guān)系，切實按照PPP精髓推動公共事業(yè)的發(fā)展，并在操作層面條款盡可能量化，便于執(zhí)行。

5 結(jié)束語

近期國家主管部門陸續(xù)出臺的有關(guān)PPP政策性文件，對整個垃圾處理行業(yè)發(fā)展具有極大推動作用，但是在行業(yè)發(fā)展的同時應(yīng)因地、因時針對性加強技術(shù)引進、環(huán)保要求、政府監(jiān)管及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定。作為設(shè)計單位，也要認(rèn)清新形勢，分析研判市場新需求，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)方式，加快改革步伐，加強自身能力建設(shè)，適應(yīng)新常態(tài)，搶抓新機遇，從而得到新發(fā)展。

［1］孟春，李曉慧，張進峰.我國城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實踐研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2014（38）：21-27.

［2］郭賓.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應(yīng)用探究［J］.財經(jīng)界，2016（27）：81-82.

Reflection on the New Situation of Waste Disposal PPP Mode

Min Haihua1，Zhang Ruina2，Liu Shuyue2，Liu Zeqing2
（1.North China Municipal Engineering Design&Research Institute Co.Ltd.,Tianjin300381；2.Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute Co.Ltd.,Shanghai200232）

Garbage disposal facilities using public-private partnership(PPP)mode will become the norm.From the waste incineration power generation,food waste treatment,and waste classification,we discuss the PPP model implementation, existing problems,design consulting unit needs,and insufficient local supporting policy,and give constructive suggestions for questions.

waste disposal;PPP mode;advisory service

X32

A

1005-8206（2017）04-0017-03

閔海華（1979—），在讀博士，高級工程師，主要從事生活垃圾處理、工業(yè)危廢處理和餐廚垃圾資源化處置等設(shè)計研究工作。

2017-08-01