重構(gòu)行政檢察制度基本問(wèn)題略論

蘇彥來(lái),李偉楠

(1.哈爾濱市人民檢察院，哈爾濱，150090; 2.黑龍江省司法廳，哈爾濱 150090)

重構(gòu)行政檢察制度基本問(wèn)題略論

蘇彥來(lái)1,李偉楠2

(1.哈爾濱市人民檢察院，哈爾濱，150090; 2.黑龍江省司法廳，哈爾濱 150090)

行政檢察最初主要指行政抗訴。行政訴訟法修改后，檢察機(jī)關(guān)獲得了對(duì)行政訴訟全過(guò)程監(jiān)督的權(quán)力。十八屆四中全會(huì)確定的司法體制改革為行政檢察增加了新的職能。這些變化導(dǎo)致了行政檢察制度的重構(gòu)與完善。厘清當(dāng)前行政檢察的基本問(wèn)題，是頂層設(shè)計(jì)行政檢察制度的前提。重構(gòu)行政檢察制度可從行政檢察的基本范疇、概念體系、基本原則、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵難點(diǎn)等幾個(gè)方面進(jìn)行闡述。

行政檢察；行政訴訟檢察；行政行為檢察

長(zhǎng)期以來(lái)，在檢察實(shí)務(wù)領(lǐng)域及檢察理論范疇，行政檢察的基本含義是指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)抗訴對(duì)人民法院的行政裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。由于行政訴訟的困境，行政檢察工作在檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)基本上處于零狀態(tài)，有職能無(wú)業(yè)務(wù)，有機(jī)構(gòu)無(wú)案件，是檢察機(jī)關(guān)較為邊緣化的一項(xiàng)名義上的業(yè)務(wù)工作[1]。2015年修改后的行政訴訟法延續(xù)了民事訴訟法全程監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)理念，從而擴(kuò)大了行政檢察的范疇。同時(shí)，多年來(lái)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和刑事司法銜接以及社會(huì)管理創(chuàng)新等實(shí)踐，積累了對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)[2]。十八屆四中全會(huì)從解決實(shí)際問(wèn)題的角度提出增加兩項(xiàng)行政檢察職能①十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定：“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！笔紫龋瑥闹锌梢钥闯?，對(duì)行政強(qiáng)制措施是“完善司法監(jiān)督制度”，在我國(guó)目前的語(yǔ)境下，司法監(jiān)督還包括法院的監(jiān)督，所以這項(xiàng)職能充其量只能說(shuō)有一部分賦予給了檢察機(jī)關(guān)，具體賦不賦予、賦予多少，還要看最終的制度設(shè)計(jì)，也有可能最后與檢察機(jī)關(guān)沒(méi)什么關(guān)系。其次，結(jié)合《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，此處的公益訴訟應(yīng)該系指行政公益訴訟。再次，從行政行為角度來(lái)講，行政強(qiáng)制措施也好，公益訴訟也好，都是針對(duì)“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)(包括不作為)的。因此，目前檢察機(jī)關(guān)通常表述“新增了三項(xiàng)職能”、“探索行政違法行為和行政強(qiáng)制措施監(jiān)督”都是不準(zhǔn)確的。。從制度衍生角度看，目前行政檢察正處于發(fā)展的十字路口和分水嶺，需要對(duì)有關(guān)基本問(wèn)題從理論上予以明確。本文就重構(gòu)行政檢察制度的幾個(gè)基本問(wèn)題加以論述，以期為新行政檢察制度盡快、穩(wěn)妥落地有所裨益。

一、行政檢察的基本范疇

行政檢察的基本范疇包括兩個(gè)方面:一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)哪些問(wèn)題能夠監(jiān)督，二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)這些問(wèn)題能監(jiān)督到什么程度。對(duì)于后者，更多涉及技術(shù)層面，而且需要在行政檢察實(shí)踐中結(jié)合不同問(wèn)題的具體情形才有進(jìn)一步討論的可能。在重構(gòu)行政檢察制度框架之際，首先應(yīng)該明確前者。從理論上講，作為國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除非有特別的限制，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政領(lǐng)域的監(jiān)督應(yīng)該是廣泛的，有觀點(diǎn)稱之為一般監(jiān)督。此種情況在檢察發(fā)展史上曾短暫出現(xiàn)過(guò)，但從現(xiàn)實(shí)可行性上，基于行政領(lǐng)域的廣闊性和檢察機(jī)關(guān)的能力，顯然難以實(shí)現(xiàn)。

從目前的法律和政策來(lái)看，當(dāng)前行政檢察的范疇主要包括兩個(gè)領(lǐng)域：一是對(duì)行政訴訟的監(jiān)督。實(shí)際上是對(duì)審判權(quán)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，包括對(duì)審判過(guò)程、裁判結(jié)果、裁判執(zhí)行及非訴執(zhí)行三個(gè)階段訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，存在于行政行為的司法救濟(jì)領(lǐng)域。二是對(duì)行政行為的監(jiān)督。根據(jù)行政行為之行政權(quán)作用方式和所形成的法律關(guān)系，行政行為可分為行政立法、行政執(zhí)法、行政司法。目前行政執(zhí)法領(lǐng)域問(wèn)題尤為突出。十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定：“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！币虼?，目前行政檢察的實(shí)然性范疇在行政訴訟、行政強(qiáng)制措施、行政違法行為②目前檢察機(jī)關(guān)工作中把十八屆四中全會(huì)《決定》中“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”的內(nèi)容概括為“行政違法行為監(jiān)督”。、公益訴訟等領(lǐng)域。重構(gòu)行政檢察制度要以此為基礎(chǔ)，其應(yīng)然性范疇?wèi)?yīng)該包括行政訴訟和行政行為兩個(gè)領(lǐng)域。前者行政訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督對(duì)象已為新修改的行政訴訟法予以明確。后者行政行為領(lǐng)域的監(jiān)督對(duì)象尚需探索，基本考慮是，鑒于行政復(fù)議、行政訴訟制度的存在，行政行為領(lǐng)域的檢察監(jiān)督對(duì)象應(yīng)側(cè)重于現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟制度不能涵蓋的方面，比如交通事故中的責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)事故中的責(zé)任認(rèn)定等，一定層級(jí)的抽象行政行為，通過(guò)公益訴訟能夠獲得更好監(jiān)督效果的行政行為，等等。

二、行政檢察的概念體系

基于行政檢察基本范疇的上述變化，重構(gòu)行政檢察制度首先要重新定義行政檢察這一概念，并對(duì)現(xiàn)有的行政檢察實(shí)踐加以抽象概括，建立行政檢察的概念體系，以利理論研究、實(shí)踐探索和制度設(shè)計(jì)?；诖?，行政檢察應(yīng)作為一個(gè)基本概念，位于第一層級(jí)，其下依據(jù)監(jiān)督領(lǐng)域可分為行政訴訟檢察和行政行為檢察。針對(duì)行政訴訟的不同階段，行政訴訟檢察可分為行政審判過(guò)程檢察監(jiān)督(簡(jiǎn)稱審判監(jiān)督)、行政裁判結(jié)果檢察監(jiān)督(簡(jiǎn)稱結(jié)果監(jiān)督)、行政執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督(簡(jiǎn)稱執(zhí)行監(jiān)督)。根據(jù)行政行為之行政權(quán)作用方式和所形成的法律關(guān)系，可將行政行為檢察分為行政立法檢察監(jiān)督、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、行政司法檢察監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督及其分類已有行政訴訟法予以明確，與民事訴訟檢察一脈相承，爭(zhēng)議不大。尚余的一個(gè)問(wèn)題是，在這種分類下，檢察機(jī)關(guān)能否針對(duì)“行政公益訴訟”進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督，如何協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān) “行政公益訴訟原告”和行政訴訟監(jiān)督者的地位和角色沖突，還有待進(jìn)一步研究。行政行為檢察監(jiān)督及其分類尚無(wú)法律規(guī)定，上述分類系基于行政行為的行政權(quán)功能屬性。但如前所述，在制度設(shè)計(jì)上若將行政行為檢察與行政復(fù)議、行政訴訟調(diào)整范圍加以區(qū)分，這種分類似乎沒(méi)有結(jié)果意義，僅具分析意義。概括來(lái)說(shuō)，首先，關(guān)于行政司法行為。行政司法行為有的本身就是監(jiān)督行政行為的，如行政復(fù)議，對(duì)其或者復(fù)議終局，或者可以提起行政訴訟，所以不宜再對(duì)其疊加檢察監(jiān)督；有的行政司法行為，在行政領(lǐng)域即告終局，如一部分行政裁決，因行政性過(guò)強(qiáng)，目前檢察機(jī)關(guān)亦不宜介入。其次，關(guān)于行政立法行為。2015年立法法修改后，所有設(shè)區(qū)的市的政府都獲得了一定的行政立法權(quán)，原來(lái)在行政訴訟中不能作為審判依據(jù)的紅頭文件有可能變身為“規(guī)章”而可以“參照”。而行政訴訟中的“一并審查”并不包括規(guī)章。這一領(lǐng)域除了“備案審查”，尚處于監(jiān)督空白。同時(shí)，與行政立法同為抽象行政行為的制定其他規(guī)范性文件(紅頭文件)的行為，在實(shí)踐中亦缺乏有效監(jiān)督。這些都可以成為行政行為檢察潛在的監(jiān)督對(duì)象，可以從行政公益訴訟角度予以監(jiān)督。最后，關(guān)于行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法行為范圍廣、數(shù)量大、問(wèn)題多，有很多還沒(méi)有有效的監(jiān)督制度，在當(dāng)前探索階段應(yīng)當(dāng)是研究和實(shí)踐的重點(diǎn)。

前述十八屆四中全會(huì)為檢察機(jī)關(guān)增加的幾項(xiàng)任務(wù)不宜成為定型化、類別化的概念(術(shù)語(yǔ))。從內(nèi)容上來(lái)看，行政強(qiáng)制措施、行政違法行為、公益訴訟三者指向的對(duì)象是有交叉的。首先，公益訴訟包括行政公益訴訟、民事公益訴訟。從《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》可以看出，該文的公益訴訟實(shí)際上僅指行政公益訴訟。而且，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與其權(quán)力屬性相沖突，且在訴訟地位的平等、實(shí)體權(quán)利的處分(如和解、調(diào)解)、裁判結(jié)果的履行、賠償款項(xiàng)的分配、對(duì)民事訴訟的檢察監(jiān)督等方面無(wú)論在理論上還是技術(shù)操作層面都無(wú)法相洽。其次，行政公益訴訟指向的主要就是各種不履行或不依法履行職責(zé)的行政違法行為，行政強(qiáng)制措施也是行政行為的一種，所以對(duì)行政違法行為監(jiān)督實(shí)際上包括了行政公益訴訟和行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的內(nèi)容。因此，行政違法行為監(jiān)督是后兩者的一個(gè)上位概念，不宜將行政違法行為監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督和行政公益訴訟并列。再次，行政違法行為監(jiān)督這一概念也不準(zhǔn)確。在法治語(yǔ)境下，行政行為是否違法應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依法作出權(quán)威判斷。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，在啟動(dòng)監(jiān)督程序的過(guò)程中不應(yīng)該從語(yǔ)義上預(yù)設(shè)結(jié)論，這與行政行為的公定力理論相沖突，同時(shí)也不利于行政行為不因檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)而當(dāng)然停止執(zhí)行這一制度的落實(shí)。

三、行政檢察的基本原則

基本原則是設(shè)計(jì)一項(xiàng)制度的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了該制度的基本價(jià)值,亦是制度實(shí)施過(guò)程中解釋制度、適用制度于各種具體問(wèn)題的基本遵循。行政檢察制度的重新構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：

1.有限監(jiān)督原則。建設(shè)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家要求各社會(huì)主體都應(yīng)依法行事。但這只是一種理想情形，實(shí)際遠(yuǎn)非如此，具體到行政領(lǐng)域，不依法行政的情況數(shù)量眾多、體量巨大。檢察機(jī)關(guān)雖然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但也不能包打天下。尤其在制度試點(diǎn)探索和確立實(shí)施初期，必須遵循有限監(jiān)督原則設(shè)計(jì)具體制度。這也符合檢察權(quán)的謙抑性特點(diǎn)。

2.劣后和補(bǔ)充監(jiān)督原則。首先，在行政訴訟檢察領(lǐng)域，對(duì)依申請(qǐng)啟動(dòng)的檢察監(jiān)督，應(yīng)該設(shè)立一定的前置程序，要求當(dāng)事人窮盡在法院體系的救濟(jì)程序，檢察機(jī)關(guān)才能介入。其次，在行政行為檢察領(lǐng)域，對(duì)依申請(qǐng)啟動(dòng)的檢察監(jiān)督，應(yīng)是現(xiàn)有行政復(fù)議、行政訴訟制度的補(bǔ)充，原則上僅對(duì)無(wú)法納入行政復(fù)議、行政訴訟的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，至于具體能對(duì)哪些行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，情況比較復(fù)雜，需要對(duì)現(xiàn)有行政行為進(jìn)行梳理鑒別，結(jié)合實(shí)踐加以總結(jié)提煉，這是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)任務(wù)。再次，作為例外，特殊情況下可依職權(quán)監(jiān)督，此時(shí)可突破劣后或補(bǔ)充原則的限制。

3.程序啟動(dòng)監(jiān)督原則。其一，遵循法治原則，檢察權(quán)不應(yīng)是最終的裁決權(quán)。行政行為檢察監(jiān)督的直接結(jié)果應(yīng)該是啟動(dòng)(對(duì)于不作為)或重新啟動(dòng)(對(duì)于違法作為)行政行為程序；在行政訴訟檢察領(lǐng)域，是重新啟動(dòng)訴訟程序(對(duì)于結(jié)果監(jiān)督)或糾正、避免人民法院違法審判和違法執(zhí)行行為(對(duì)于審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督)。其二，基于行政權(quán)和司法權(quán)的性質(zhì)，檢察監(jiān)督僅僅是啟動(dòng)程序，既不能用自己的司法權(quán)代替行政權(quán)作出行政行為，也不能用自己的檢察權(quán)代替審判權(quán)作出行政訴訟裁判。

4.協(xié)同監(jiān)督原則。其一，在現(xiàn)有制度框架下，行政行為的監(jiān)督主體、監(jiān)督方式很多，各種監(jiān)督制度都有不同的角度和功能，重構(gòu)行政檢察監(jiān)督制度時(shí)要注意與現(xiàn)有制度的協(xié)調(diào)，發(fā)揮各種監(jiān)督制度的合力。其二，行政檢察監(jiān)督要與檢察機(jī)關(guān)其他部門的監(jiān)督職能結(jié)合起來(lái)，既要善于利用其他監(jiān)督職能發(fā)現(xiàn)案件線索，又要善于借力其他監(jiān)督職能(如瀆職侵權(quán)檢察)增強(qiáng)自身監(jiān)督效果，發(fā)揮檢察監(jiān)督一體化功能優(yōu)勢(shì)。其中，反貪反瀆等職能轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)仍然可以通過(guò)“線索轉(zhuǎn)出”方式推動(dòng)發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督作用。

四、行政檢察的運(yùn)行機(jī)制

重構(gòu)行政檢察制度特別要注重機(jī)制建設(shè)。所謂機(jī)制，實(shí)際上就是各種制度相互作用的結(jié)果，“在正視事物各個(gè)部分存在的前提下，協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式”。行政檢察制度的機(jī)制建設(shè)要注意以下幾點(diǎn)：

1.啟動(dòng)主體。行政檢察程序的啟動(dòng)不能由檢察機(jī)關(guān)壟斷，應(yīng)允許利害關(guān)系人基于自身利益考量申請(qǐng)啟動(dòng)。對(duì)此，行政訴訟檢察已有行政訴訟法的明確規(guī)定，當(dāng)事人和檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)啟動(dòng)，只不過(guò)條件有所區(qū)別。對(duì)于行政行為檢察，從十八屆四中全會(huì)決定的表述以及《人民檢察院對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的試點(diǎn)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》可知，并沒(méi)有賦予行政利害關(guān)系人(相對(duì)人和相關(guān)人)申請(qǐng)啟動(dòng)的權(quán)利，這必將影響制度效用的發(fā)揮。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該賦予利害關(guān)系人申請(qǐng)啟動(dòng)的權(quán)利。

2.監(jiān)督模式。此處的監(jiān)督模式主要包括監(jiān)督方式和傳導(dǎo)方式。首先，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式要?jiǎng)側(cè)岵?jì)，在行政訴訟檢察領(lǐng)域，既有必須啟動(dòng)再審的抗訴方式，又有弱對(duì)抗的檢察建議方式；在行政行為檢察領(lǐng)域，同樣既有弱對(duì)抗的檢察建議方式，又要有必須執(zhí)行的諸如責(zé)令糾正通知書、禁止令等方式，以符合被監(jiān)督行政行為的不同情形。其次，在監(jiān)督的傳導(dǎo)方式上，在行政訴訟檢察領(lǐng)域，既有“上級(jí)抗”的間接監(jiān)督，又有制發(fā)檢察建議的同級(jí)直接監(jiān)督；在行政行為檢察領(lǐng)域，同樣可以采取直接向被監(jiān)督行政主體提出監(jiān)督意見(jiàn)的直線傳導(dǎo)方式，也可以向第三方(被監(jiān)督行政主體的上級(jí)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事機(jī)關(guān))提出監(jiān)督意見(jiàn)的曲線傳導(dǎo)方式。

3.威懾機(jī)制。從現(xiàn)有的資源占有和制度空間來(lái)看，行政檢察監(jiān)督的保障措施是有限的。在具體制度設(shè)計(jì)上，行政檢察監(jiān)督的手段、方式、強(qiáng)度不可能達(dá)到刑事偵查、刑事檢察的程度。因此需要考慮“借力”，努力使行政檢察成為權(quán)威性監(jiān)督“產(chǎn)業(yè)集群”和“產(chǎn)業(yè)鏈”的有效組成部分。當(dāng)前在查辦瀆職侵權(quán)案件中遇到的一個(gè)主要問(wèn)題就是，由于規(guī)章制度、權(quán)力清單和工作流程的不完備甚至缺失，在確定行為人的故意(濫用職權(quán)案)和過(guò)失(玩忽職守案)方面存在困難。因此，在先的行政檢察尤其是行政執(zhí)法檢察實(shí)際上對(duì)瀆職侵權(quán)檢察具有證據(jù)意義。在檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸后，可以通過(guò)“線索轉(zhuǎn)出”促使啟動(dòng)更強(qiáng)力度的監(jiān)督，建立威懾機(jī)制。

五、行政檢察的關(guān)鍵難點(diǎn)

1.改革權(quán)源問(wèn)題。如前所述，行政檢察包括行政訴訟檢察和行政行為檢察。前者已由行政訴訟法解決了權(quán)源問(wèn)題。后者對(duì)于目前所涉及的行政強(qiáng)制措施、行政違法行為、公益訴訟等幾種監(jiān)督對(duì)象，僅有公益訴訟經(jīng)過(guò)了權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，且限于特定領(lǐng)域。所以，檢察機(jī)關(guān)若針對(duì)非特定領(lǐng)域、非涉及公共利益的行政行為進(jìn)行監(jiān)督仍缺少法律依據(jù)。當(dāng)務(wù)之急是借鑒公益訴訟試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)盡快獲得權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，一來(lái)符合重大改革于法有據(jù)的程序要求，二來(lái)師出有名，減少改革阻力。

2.改革試點(diǎn)問(wèn)題。涉及行政行為領(lǐng)域這樣一項(xiàng)檢察監(jiān)督制度，試點(diǎn)是不可逾越的必經(jīng)階段。當(dāng)前公益訴訟試點(diǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題、難點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)亦證明了這點(diǎn)。任何法律制度一經(jīng)落地都不可能頻繁修改，不經(jīng)過(guò)試點(diǎn)直接制定的法律制度存在的問(wèn)題是難以預(yù)料的，要避免因制度的初始先天不足導(dǎo)致一項(xiàng)制度的徹底潰敗。因此，建立行政行為檢察制度必須要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)探索?？紤]到公益訴訟試點(diǎn)已接近尾聲，十九大必將要對(duì)司法改革進(jìn)行總結(jié)，行政檢察制度要想借這樣的節(jié)點(diǎn)東風(fēng)有所進(jìn)展，試點(diǎn)探索迫在眉睫。

3.案件來(lái)源問(wèn)題。根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神以及《人民檢察院對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的試點(diǎn)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，行政行為檢察監(jiān)督案件來(lái)源僅局限于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。如此規(guī)定實(shí)際上是一個(gè)兩難選擇。試點(diǎn)階段口子當(dāng)然不能太大，但必須清楚認(rèn)識(shí)到作為一項(xiàng)長(zhǎng)期制度，如此局限案件來(lái)源，是有問(wèn)題的。一是什么叫履行職責(zé)不易確定，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)控告舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)處理時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)予監(jiān)督是否屬于履行職責(zé)發(fā)現(xiàn)，與當(dāng)事人申請(qǐng)有何區(qū)別？二是這種規(guī)定客觀上覆蓋面窄，無(wú)法指向行政行為尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域的大量違法問(wèn)題。三是沒(méi)有當(dāng)事人的申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)壟斷程序啟動(dòng)權(quán)力，會(huì)產(chǎn)生制度虛設(shè)、選擇監(jiān)督的不良后果。

4.職能優(yōu)化問(wèn)題。隨著法治實(shí)踐的深入，強(qiáng)化監(jiān)督已成為解決權(quán)力濫用的一個(gè)重要路徑。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能亦在不斷擴(kuò)展和完善。近年來(lái)刑事執(zhí)行監(jiān)督職能的強(qiáng)化就是一個(gè)顯著例證。民事訴訟法、行政訴訟法的修改也體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。但目前基層民行檢察現(xiàn)狀清楚表明了檢察機(jī)關(guān)的刑事、民事、行政訴訟法律監(jiān)督三駕馬車根本無(wú)法并駕齊驅(qū)。基層民行檢察尤其是行政訴訟檢察面臨著事實(shí)上無(wú)案件的情形。民事訴訟審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督四年多的實(shí)踐已經(jīng)證明了行政訴訟審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督同樣無(wú)法破解基層行政檢察困境。只有將行政檢察工作由行政訴訟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向行政行為領(lǐng)域，開(kāi)辟新的戰(zhàn)場(chǎng)，才能更好優(yōu)化檢察監(jiān)督職能，開(kāi)創(chuàng)檢察事業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，這也是反貪反瀆轉(zhuǎn)隸后整個(gè)檢察職能優(yōu)化配置的重要方面。從這個(gè)角度說(shuō)，重構(gòu)包括行政行為檢察在內(nèi)的行政檢察制度事關(guān)檢察事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

[1]姜濤.檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督制度研究[J].東方法學(xué)，2016，(6).

[2]張伶.淺析新形勢(shì)下開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的對(duì)策建議[J].法制博覽，2015，(13).

[責(zé)任編輯:陳晨]

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1008-7966(2017)06-0123-03

2017-04-11

蘇彥來(lái)(1973-)，男，黑龍江哈爾濱人，民行處檢察員;李偉楠(1969-),男，黑龍江黑河人，調(diào)研員。